中國城市空間治理發展演變及內在邏輯

盧朝陽

(中共蒙城縣委黨校，安徽 蒙城 233500)

城市空間治理是對以城市為載體的容量范圍內一切硬件及軟件的整治、規范、引導。從治理范圍上劃分，城市空間治理包含對城市地面及其容載物(街道、建筑等)的治理，地面以上城市空氣、噪音等治理，以及地面以下排污、水電調動等治理。[1]從治理形態上劃分，城市空間治理一方面包含物理空間的治理，另一方面包含心理空間的治理。[2]前者強調的是城市治理過程中需要相關硬件設施的完備以維持城市的運作和發展，而后者則強調通過人這一有機體的連接使城市空間免于割裂，促進更人性化的治理。

研究城市空間治理必須置于國家視野下。我國作為中國特色社會主義國家，不同于西方國家的分而治之，在城市空間治理上更講究宏觀治理與國家戰略發展的統一協同。[3]同時，我國地大物博，相鄰城市間可能形成具有一定特色的區域，不同區域之間差異較大。因此，研究中國城市空間治理，既需要考慮中國特色，也不能忽視城市及區域間的獨特性。

一、中國城市空間治理發展演變脈絡

厘清中國城市空間發展演變脈絡，有助于進一步推演城市治理發展內在邏輯，獲取現代城市空間治理的啟發。下文中筆者從歷史維度對中國城市空間治理發展演變脈絡進行梳理。

(一)新生政權下的城市空間治理

1949年新中國成立至1978年改革開放前，我國正處于新政權扎根穩固時期，城市空間治理資源有限，地區發展不平衡，區域優勢未能充分凸顯。[4]為了更高效地治理城市空間，采用相對集權式的治理模式。首先是單位制。此階段的城市空間治理包括“治”和“理”兩個方面。[5]第一，“治”即整治。國家政權成立之初一切尚未穩定，城市生活習慣和空間布局甚至還沿用戰時從急從權的習慣，城市空間相對局促，以隨時避戰、應戰為主，城市環境更是未能顧及，也未有規劃，占道、臟亂差等現象屢見不鮮。這一局面，更多是因為人們沒有從戰時緊張的情緒中走出來，沒有轉變思維，缺乏環境意識。因此，建立單位組織，能夠將原本離散的群眾集中起來，從思想上到行動上為其指引方向、落實指南，讓群眾充分參與到城市空間建設中，有生活的方向和期盼。同時，通過單位組織將城市治理與個人前途命運相捆綁，將責任落實到個人，減少擾亂城市秩序、破壞環境等情況的發生。第二，“理”即規劃和整理。新中國區域差異明顯，不同城市群連接成不同區域，資源發展相對不平衡。在資源有限的情況下，通過單位統籌，能夠實現資源的有效利用，打造城市特色，以先發展城市為榜樣促進各區域發展。“二五”和“三五”期間，我國城市被劃分為“三線”級別，工業建設和投資逐步轉移到西北、西南區域，平衡了工業布局，減輕了東南沿海負擔，規避政局未穩情況下可能發生的外敵入侵帶來的毀滅性損害。其次是科層制，強調行政機構的權力集中。此階段的城市空間治理由國家統一布局，中央下達指令，地方執行。地方城市建設中各項自主決策需要逐層審批，確保中央把握動向。科層制加強了國家單向的集權規劃與統籌，由國家承擔建設的責任，挑起城市建設和空間治理的大梁，避免了地方各自為政的局面，有利于新政權的鞏固以及城市治理基調的奠定。

(二)改革開放中的城市空間治理

1978年至2002年，此階段的城市空間治理以激活經濟動力為主要方向，積極探索城市空間治理的各種可能。由此，城市空間治理的權力也從中央集權適當下放到地方。首先，城市行政區域改革，通過“撤縣設市”等規劃將有發展潛力的縣城改為縣級市，納入城市的范疇。行政等級的改變讓更多區域有了一定的城市空間治理自主權，促進了城市空間治理形態與選擇的多樣化。其次，出現“包干制”等將責任和收益都劃分給地方的模式。通過財政包干，充分刺激了地方空間治理的活力，同時，地方也更了解自身的區域產業特色，能夠更精準地把握自身優勢和特色，打造城市空間治理品牌。[6]此外，將城市空間治理權限包干到具體項目，還能夠在同時期、同級別的項目中形成比拼效應，進一步爭取更多的機會與資源，促進效率的提升。這些措施充分體現了在政權穩定后中央對地方的信任與放權，一切圍繞經濟建設為中心打造城市空間治理新風貌。

(三)持續發展中的城市空間治理

2002年到2012年間，我國政治環境穩定，經濟發展逐漸步入正軌，上一階段中以經濟建設為中心的粗獷型發展已不再適應時代的需求，因而此階段我國提出了可持續發展理念，城市空間治理進一步向精細化發展，并以可持續發展為指導思想不斷完善。一方面，此階段的城市空間治理有“收”的趨勢。對于上一階段的遺留問題，運用網格化的管理模式加強政府管理，壓實責任；通過街道、居委會等基層組織加強對城市空間的管控，維護城市空間的整潔環保；同時出臺相關規定，規范社會團體管理，取締非法民間組織。另一方面，此階段的城市空間治理也有“放”的一面，開始注重城市居民生活品質的提升。此階段政府對公共設施的建設投入有所增加，通過住房結構、市政工程、道路建設等方面的措施使城市空間治理“去商品化”，讓城市空間為城市居民所共享。可見，可持續發展階段的城市空間治理更注重規范化和共享化。

(四)國家治理現代化下的城市空間治理

2012年黨的十八大以來，我國進入了改革的攻堅期和深水區，對城市空間治理也提出了更高的要求。首先，國家需要在城市空間尺度下推進國家治理現代化方針，因此城市空間治理的內涵和層次都更為豐富，側重點與針對性也更強。譬如，對于流動人口壓力較大的超一線城市，注重城市空間治理的社會屬性，提升文化包容力和凝聚力；對于產能相對落后的老工業城市，則注重城市空間的經濟意義，通過空間產業升級激發城市活力；[7]對于少數民族地區，則需要體現文化尊重又同時注重政治屬性引領。其次，國家治理現代化方針下提出“五位一體”的戰略目標，將生態文明納入國家治理范疇，因此，此階段的城市空間治理提出了“生態人居”等概念，在居住、工作、活動等空間上都更注重品質與舒適性，注重生態綠色環境的打造；同時，共享思維下共享空間的推廣也是對生態人居的踐行。由于現代化進程中城市(尤其是一、二線發達城市)人口密度高，人均面積有限，通過打造共享型的生態空間、活動空間能夠讓空間得到更高效的運用，拉近都市人的心理距離。最后，國家治理現代化的推進要求打贏扶貧攻堅戰，而城市空間治理在此階段的作用體現在通過空間治理拉近不同區域間的差距。城市間通過“結對子”、對口資源對接等形式帶動相對弱勢的城市發展，促進共同富裕的早日實現。

二、中國城市空間治理發展的內在邏輯

不同階段的城市空間治理因時代需求和社會發展各有特色，但其蘊含的內在邏輯一致。

(一)權力邏輯：集權與分權的博弈

在城市空間治理初期，更側重于集權的控制。一方面，集權式城市空間治理，便于調配和協調資源，促使城市空間在功能上布局合理，在結構上有所側重，有助于國家一體化的城市空間治理和排兵布陣，為進一步打造區域集群式發展、推進城市化進程作良好的鋪墊；另一方面，中央統一調配資源，有“兜底”的作用，減輕了地方的責任和負擔。[8]但由此也帶來了不可避免的弊端：首先，地方責任不明確，缺乏對城市空間治理特色的思考，容易形成“懶政”、推諉責任、形式主義等官僚風氣，不利于打造城市空間治理特色，發揮城市潛能；其次，集權式管理強調資源的協調和統一調配，發展前沿的城市往往需要幫扶補貼相對落后的城市，如提供更多的工作機會和城市人口容納空間、消化落后產業產能等。長此以往不利于前沿城市空間治理積極性的保持，落后城市也容易形成路徑依賴，磨滅發展奮斗謀求突破的精神。此外，群眾是城市空間治理下最直接的體驗對象與參與主體，過于強調集權式的空間治理容易堵塞言路，不利于基層意見的傳遞。

當城市空間治理逐漸成熟后，應注重打造城市特色，激活各城市空間治理的主觀能動性。分權式的城市空間治理便于地方政府對城市的空間容量、地理氣候環境、產業結構特點等有更精準的預估，更有利于城市空間治理的精準化與特色化，但也容易導致城市間各自為政，難以形成區域間的連接，拉大地方發展差距。

可見，集權與分權的博弈沒有絕對的優劣，關鍵在時代需求與發展進程中尋找合適的平衡點。在新時代國家治理現代化的持續推進中，集權和分權均不可偏廢。既要通過集權保障黨中央的領導，保障城市空間治理的整體方向，讓治理有廣度、有深度；也要通過分權適當下放城市空間治理權力，實現“放管服”，打造服務型政府，讓治理有溫度、有厚度。

(二)市場邏輯：自由與調控的制約

一方面，政府把握著國有資本，可以通過土地審批、城市規劃等操作實現對城市空間治理的把控。首先，政府的調控具有更強的公益性和規劃性，會考慮不同層次群眾的需求和生活需要，如去棚戶化、城市綠道等工程既是改善基層群眾生活品質的民生工程，也是城市空間治理的成功案例；[9]其次，政府調控的城市空間治理也有強制性，政府通過土地規劃劃分土地用途、確定土地出讓面積范圍等，限定了土地的使用年限和用途，使得城市空間治理的自由度有所下降，開發程度有限。另一方面，城市發展中對空間治理也有自身的內在需求，城市自由資本會“用腳投票”。首先，資本會選擇收益率更高的空間使用方式，如自由市場下居民對住宅需求度更高，但商業用地回報率更高，市場往往選擇投資商業用地；其次，資本為了獲得更高的利潤，往往選擇對空間極盡所能地占據和開發，這就容易導致城市空間過于擁擠，忽視了生態平衡；最后，單純依靠市場的自由調節容易壓縮共享空間，導致馬太效應，讓越來越多的城市空間在使用上需要付費或有其他身份地位等隱性準入門檻，從而擠占底層人民的生存空間。但自由市場下的城市空間治理也會讓空間利用率更高，城市空間容納量更大，進而提供更多的工作機會，吸引人口流入。

由此，調控和自由是市場邏輯下的兩面，不能矯枉過正。既需要調控保障城市空間治理的可持續發展，也需要適度引入自由資本的力量促動城市空間的開發。

(三)社會邏輯：生產與消費的平衡

生產與消費平衡從社會邏輯的角度闡釋了城市空間治理的要義。集權與分權的博弈多處于上層建筑之中，自由與調控的制約萌生于經濟力量之下，而生產與消費的功能是城市空間中的每一個個體都會體驗與參與的，也是城市空間治理中必不可少的邏輯。

一方面，城市空間的主要功能之一是生產，尤其是在經濟全球化的席卷下，城市空間用于有效生產將激活城市動力，提升城市產能，有效促進城市化的進程。但城市空間一味用于生產，則容易淪為“世界工廠”，失去城市空間特色。另一方面，城市空間的另一功能還在于消費。無論是常住在城市空間里的群眾，還是被當地風土人情吸引前往游覽的路人，都消耗著城市空間里的空氣陽光等自然資源，也消費著城市生產的物資。消費促進了城市空間的更新，使之保有活力，但也對不可再生資源造成損害。因此，城市空間中的生產和消費要取得平衡，在于把握可持續發展的尺度，在集約型生產中適度消費，確保城市保有再生更新的能力。

三、中國城市空間治理發展的宏觀出路

(一)科學與創新

中國城市空間治理離不開科學與創新。一方面，現代化城市空間治理需要科學發展觀的理論指導與實踐落實。在理論上，城市空間規劃中除了要考慮當前城市空間布局、結構特點、風土人情等因素，也要根據城市發展的脈絡和戰略科學推演未來城市在發展中所需空間位置與功能，做好可持續發展的科學準備。如：為未來人口流入留有可拓展的空間、為城市現代化發展科技設備留有容納位置、水電運營接口等；同時，在實踐上，要遵循科學的指導原則，根據實際情況靈活的調整。另一方面，城市空間治理還需要創新。如果僅僅強調集權式的城市空間治理或者以政府為主導，不利于空間治理的多元化。我國城市空間治理可借鑒學習發達國家城市治理的創新思路，并結合國情遷移汲取其中能夠為我所用的經驗。

(二)包容與協商

包容與協商是我國城市空間治理謀求出路必須遵循的原則。無論是集權與分權，抑或自由與調控，還是生產與消費，在看似矛盾的兩面中謀求城市空間治理的平衡點，必然需要更包容的心態與更積極的協商。一方面，隨著城市發展和思想的開放，城市空間也逐漸呈現出多元化的景象。在外形上，許多城市的地標性建筑都是有其城市文化寓意的特色建筑，如上海的東方明珠塔、廣州的“小蠻腰”等；在功能上，城市空間治理通過“折疊式”等方式使空間利用效率最大化，如根據季節或一天中時間段的不同劃分不同的功能。另一方面，城市空間治理還需積極協調各方力量，進行充分協商。這要求因地制宜小心求證各項政策的可行性，同時博采眾長敢于嘗試與探索。協商包括政府與群眾的協商和政府與市場直接的協商。協商并不一定通過直接對話的形式，也不應該由影響力大的一方主導話語權，而更應該基于實際調研，以事實為準繩，用數據說話。

(三)公平與共享

公平與共享是城市空間治理打開局面的引擎。每個個體都是城市空間治理中的有機體，城市空間治理的成果應該為更多人所公平共享。[10]因此，城市空間治理需要集權的指引與調控的規劃把握空間治理的方向，也需要分權的落實與尊重自由市場的選擇，以此實現城市空間治理成果的共享、促進城市空間治理的發展與使用的公平性。由于城市空間治理的資源和精力有限，可通過建立先行示范區等方式推進試點。一則可通過輻射效應，帶動周邊城市的空間治理發展，周邊城市也可以資源共享、利益均沾；二則可以為其他具有相似情況的城市集群樹立榜樣作用，實現空間治理模式和成功經驗在其他城市的遷移。同時，宏觀調控在公平范疇內起到的作用還在于能夠協調使用價值與成本間的差距。對于城市空間發展程度靠前、空間功能豐富且便捷的一線城市，需要較高的治理和使用成本；反之，對于定位更側重于休閑生活的城市，則可通過增設公益設施等手段推進城市空間治理，將城市空間使用成本控制在合理范圍內。

綜上所述，中國城市空間治理要謀求出路，必須結合中國特色社會主義國情，以科學與創新、包容與協商、公平與共享的姿態共謀城市空間治理發展出路。