論維多利亞時期英國警察與地方社會治理

吳鐵穩

（嶺南師范學院法政學院，廣東 湛江 524048）

維多利亞時期是英國歷史上一段全面繁榮與和平的鼎盛時期，這一時期的英國率先開始向現代社會過渡，確立了種種現代社會秩序雛形，對西方國家乃至整個世界的生活方式都產生了巨大影響。這是一個充滿變革的時期，被稱之為英國歷史上的“改革時代”。在這一時期，英國人見證了現代職業制服警察的誕生、全國范圍內有效警務的創建和發展。英國警察參與維多利亞時期地方社會治理，在新格局中具有重要的地位和社會責任，為英國在19世紀轉型為現代社會提供了一個穩定的社會秩序。

一、維多利亞時期英國警察的建立與發展

警察是維護社會秩序、預防和打擊犯罪、確保公民生命和財產安全的核心力量。19 世紀20—50年代的英國人見證了英國警察的誕生，19 世紀下半期還經歷了英國警察在全國范圍內創建和發展有效警務。在維多利亞時期，英國從一個警察很少、經常“粗暴”的社會轉變為一個具有明確管理思路、警察治理有力、更為“體面”的社會[1]44。作為這種轉變的一部分，警察自身也發生了轉變。他們由一群不自律、將警察職業視為權宜之計、對工作幾乎沒有認同感、缺乏忠誠的人，轉變為訓練有素、不斷成長的“職業”男性，他們清楚地認識到自己在社會中具有獨特作用和責任的職業群體。

19 世紀早期，持續不斷的民眾抗議引發社會動蕩，面對犯罪浪潮，傳統治安力量無法應對，英國開始建立現代警察制度。1829 年6 月，內政大臣羅伯特·皮爾敦促議會通過“改進大倫敦及附近警察法案”。根據法令，在大倫敦及其周邊地區（倫敦城除外） 建立一個新的警察機構[2]。隨著1835 年《市鎮自治機關法》的頒布，自治市警察力量此后穩步發展。1834 年時大約有20 支警察力量，19 世紀40 年代初增加到130 個，直到1856 年一直保持這種水平。到19 世紀70 年代中期，165 個自治市已建立警察力量，但隨后的小自治市與郡合并警察，1914年警察力量數略低于130 支。郡警察力量的建立始于1839 年《郡警察法》的通過，此后英國開始在各郡鄉村地區建立警察制度，以增強地方治安力量。1839 年郡警察力量有6 支，19 世紀50 年代初也僅有26 支。1856 年《郡和自治市警察法》的通過為全國警察制度的發展建立了框架，從此英格蘭和威爾士的每個郡和自治市都開始建立警察力量[1]45。

與此同時，隨著規模的擴大，警察總人數也相應增加。1861 年，警察總人數為20 488 人，1911年擴大到54 314 人。這樣，每位警察對應的英國人口數從980 人下降到664 人[3]。大倫敦警察規模最大，擁有英國最多的警察人數，其最初只有800 多人，1851 年增加到5 500 多人。相比之下，1840 年代末曼徹斯特和利物浦的警察人數分別為445 人和806人[4]42。到1871 年，倫敦警察力量總數已超過9 000人，1914 年第一次世界大戰前夕則超過22 000 人。這時，倫敦的警察與總人口比率全國最高，1 位警察對應350 人[5]。在倫敦之外，最大的警察力量是郡警察，特別是蘭開夏（Lancashire） 和約克西區（the West Riding），其警察數到20 世紀初超過1 000 人[1]46。隨著英國警察體制的確立和警察規模的不斷擴大，預防犯罪、維護秩序、保護民眾生命與財產的安全成為其分內之職，他們參與地方社會治理的作用越來越大。

二、預防和打擊犯罪

英國警察承擔預防犯罪的功能早在其建立時就已經明確。1829 年大倫敦警察廳發布《警察訓令》明確指出:“我們要達到的主要目標是‘預防犯罪’。警察應朝著這個偉大的目標努力，它會使我們更有效地保護人身和財產的安全，維護社會秩序的穩定，以及實現警察其他的所有目標。警隊中的每位成員都應時刻牢記、銘記于心，并把它作為行動指南。”[6]

在大倫敦警察創建之初，內政大臣羅伯特·皮爾希望通過警察巡邏街道實現預防獲罪，因為警察在街道上不斷出現會給人一種警察無所不在的印象，從而消除犯罪者有機可乘的念頭以及得逞的機會。因此，巡邏是新警察的核心工作任務。基于1829 年以前教區巡夜看守效率低下、犯罪不斷增加以及缺乏統一管理，為了彌補治安制度中存在的這些不足之處，新警察成立后立即建立起日夜巡邏制度。最初要求每名警員每隔10 分鐘對所屬巡區（Beat） 巡邏一次，但很快發現巡邏的時間因巡區的不同而有所不同。例如，在圣吉爾斯（St.Giles） 每名警員完成其巡區巡邏需25 分鐘，而在早晨及晚上，兩人換班時間完成巡邏只要13 分鐘。在格林尼治（Greenwich），巡區范圍更大：夜間巡邏是500 法定英畝（statute acres），或783 平方英里；而在霍爾本（Holborn） 夜間巡邏范圍是3 英畝或4 英里。到1862 年，巡邏范圍平均是160 英畝，或2 495 英里[7]。

警察在街道上巡邏，能夠在街道上建立起一種新的秩序及行事標準。新警察在一個地區建立后，增加了對微小犯罪及輕罪分子的管理：街道小販、成伙的年輕小混混、妓女及流浪漢們被要求不能在街道上停留；醉漢被帶往警務室，讓他們在這里入睡；鬧事的醉漢被強行帶走，交通得到較好的控制；運貨馬車、出租馬車及公共馬車的車夫被禁止游蕩；瘋狂及醉酒駕車、沒配韁繩的馬車都是警察管轄的事情。19 世紀30—40 年代，不僅新警察擔負這些職責，而且根據《1833 年照明及看守法》建立的治安力量也要如此；羅伯特·設菲爾德爵士（Sir Robert Sheffield）堅持認為他所在的林肯郡督察也同樣有效[8]60。

新警察最擅長的是逮捕那些街道上的輕微犯罪人，從而降低了街道搶劫案的發生。在警察自己看來，偵查的重要性次于預防犯罪。1842 年6 月，大倫敦警察廳長梅恩（Mayne） 說服當時的內政大臣詹姆士·格雷厄姆（Sir James Graham） 授權任命了2 名督察及6 名警長從事偵查工作[4]62-63。到1862 年時，各分區警察署大約有200 名便衣偵探。1869 年，埃得蒙·亨德森上校（Colonel Edmund Henderson） 接任警察廳長。他認為，過去那種各警署的一些警員臨時充當便衣偵探的應急措施實際上并沒有起到多大作用，建議每個警察署都應該建立一個由10 人組成的偵查小組，而總部的偵探應增至40 人以上。警察署的偵探將應付日常的犯罪偵查工作，而總部的偵探則負責重大和特殊案件，或在政府的鼓勵下參與調查外國僑民的活動及引渡罪犯等事項。1874 年內政大臣任命了一個部門委員會，專門了解大倫敦警察廳偵查機構的紀律和組織等狀況。委員會的報告中建議建立一支統一的、與眾不同的偵查力量，作為警察機構中的一個特殊部門。它的“構成人員應該有較高的級別，其地位要優于制服警察和犯罪預防機構中的警察”，并建議這支隊伍由一位擔任過地方法官的律師領導[9]。1878 年，犯罪偵查處重新組建，不同于各警察署，它可以直接從蘇格蘭場或任何一個制服警察中招募成員。到19 世紀末，英格蘭和威爾士幾乎所有的警察局都建立起獨立的偵查部門。隨著偵查工作的開展，偵查機構內部進一步分化，打擊有組織犯罪、毒品犯罪等專門的分支機構相繼出現。專門偵查機構的出現和擴大，使得打擊犯罪職能得到進一步增強，偵查部門的偵探成為打擊犯罪的主要角色。

新警察不僅擔負預防犯罪、偵查犯罪的重要職責，而且還是重要的公訴人。許多以前因為缺乏法律知識而不愿起訴罪犯或因貧困沒錢起訴的受害人現在都可以得到警察的幫助。新警察的產生增強了公民知法、守法的觀念，為英國過渡到民主文明的現代國家做好了精神素質方面的準備。總之，鑒于新警察領導人對預防和打擊犯罪的重視，19 世紀以更加精確的形式出版的犯罪統計數據表明，“英格蘭和威爾士的嚴重犯罪率從19 世紀50 年代后期開始長期下降……一直持續到19 世紀末。雖然在20 世紀初略有輕微的上升，但并沒有恢復到19 世紀中期的水平”[10]281。

三、控制社會秩序，實施新的道德標準

盡管大倫敦警察們的首要任務是預防犯罪，但是他們經常被派往各郡處理大規模的騷動。英國雖然沒有卷入1830—1848 年歐洲大陸國家那樣的革命，但是卻出現了19 世紀30 年代的內部騷動和40年代的饑荒。在鎮壓騷動及結束嚴重的混亂狀態時，新警察與以前的教區警務員和因突發事件而宣誓就任的臨時警察相比，作用更大。在類似事件中，他們也比軍隊更少地造成人員傷亡，故而被越來越多地運用于鎮壓騷動。如在1833 年倫敦的科爾德巴斯廣場騷亂（the Cold Bath Fields riot） 中，雖然造成一名警察死亡，但沒有一個示威群眾被殺。

警司馬丁（Superintendent Martin） 認為，在處理騷動時警察比士兵更可取。他指出，警察可以一只手握警棍，而士兵必須雙手握槍，并且沒有什么力量來協助他……如果士兵被調派去制止騷動，他被迫要么實行警戒，要么開槍，并且這樣做的話很容易給騷動群眾帶來傷亡，不能很好地逮捕他們。19 世紀30、40 年代，內政部經常從倫敦調派小分隊處理新濟貧法騷動、憲章派的騷動等民眾抗議活動。當騷動發生時，大倫敦警察的小分隊通常被要求站在軍隊的前面制止抗議群眾，但他們也經常與軍隊一起出動，緊密配合。大倫敦警察G 區的督察喬治·馬丁（George Martin） 于1853 年給特別委員會提交了一份他被派往地方各郡的詳細情況：1837 年選舉騷動期間調往哈德斯菲爾德（Huddersfield） 及迪士伯里（Dewsbury），1839 年前往伯明翰，1843年前往南威爾士。他指出，在每次行動中警察與軍隊一起出動；在南威爾士，少量士兵與身穿便服的警察駐扎于小的、可疑的、有危險的社區[11]。

警察在維護社會秩序方面，除了具有政治鎮壓的職能之外，還同時實施新的道德標準。警察通過實施新秩序的標準及街道日常禮儀原則，加強對社會的管理。警察的到來，意味著英格蘭大街小巷的人們，特別是工人階級，正受到前所未有的監督，各種活動受到控制，其中許多活動長期被社會習俗認為是合法的。羅伯特·斯托克（Robert D.Storch）曾明確指出，警察被期望“對工人階級社區生活的各個方面保持經常的、不斷的監控壓力”，并且在理論上（如果不總是在實踐中） 代表了“國家道德和政治權威”的“顯著增加”[12]。警察以新的社會秩序和道德標準要求并塑造工人階級的工作和生活，因此，警察也被稱為“國內傳教士”（“domestic missionary”），擔負執行文明化及禮貌原則教育的責任。為了達到這樣的結果，警察需要執行一系列的法規。新警察建立之后，對于以前法規的執行，如沒收星期天還在出賣的貨物，驅趕街道上的小販及逮捕那些擾亂社會治安的騷動者變得更加嚴格。警察對工人階級紀律性的要求擴展到他們休閑的生活，斗雞、斗狗、賭博、安息日的狂歡、啤酒店的釀酒、買賣淫穢書籍、嫖妓、在街頭兜售商品都會招引來警察，甚至小孩在街道上玩鐵環和踢足球也可能被拘捕。亨利·梅休（Henry Mayhew） 曾采訪街頭的小商小販，一位小販對他說:“我恨警察，……他趕我們走，我們只能到處躲，根本沒法擺攤。”[1]105警察試圖以道德教化干涉工人階級文化生活的努力遭到了工人的反抗。警察也十分清楚他們擔當教化的角色所面臨的問題，因此大倫敦警察的廳長們及各級警官在命令他們的警察去執行這項任務時，相當謹慎。

警察在街道上執行新的道德標準及秩序也包括對妓女采取行動。對于賣淫行為，警察依照一系列的法規如流浪法（Vagrancy Laws）、改善法（Improvement Laws） 及執照法（Licencing Laws） 進行執行。1864—1886 年通過并實施的三個傳染病法（the three Contagious Diseases Acts，1864 和1866 年兩個法案持續時間很短，1869 年法案延續到1883 年，直到1886 年才廢除），旨在通過授權大倫敦警察在18 個海軍及駐軍城鎮可以臨時派遣小分隊，身穿便衣對妓女們進行查訪，并且讓她們接受政府醫生們的性病檢查，從而控制賣淫問題。此外，為了抑制賣淫問題，19 世紀中期的警察通常依照1847 年城市治安法（the Town Police Clauses Act of 1847） 來執行，要求這些妓女在11 點后離開他們所負責的巡區街道，并且不許她們在一些特定的地方閑逛，或勾搭過往的行人……如果她們不擾亂治安，警察不會闖入房子干涉她們。19 世紀末期，劍橋警察局長還從鄰近郡借調一些機智的年輕警察，以便讓妓女對他們進行勾引，然后，這些女性將被成功起訴，他希望通過這種方式對妓女產生威懾作用[8]78。

立法的變化帶來了新的責任，警察活動的范圍也在擴大。國家擴大權力，試圖改革人民的道德。酗酒、賭博和賣淫受到越來越大的壓力。事實上，到20 世紀初，警察的責任已延伸到預防犯罪的基本教育，打擊有關食品摻假、虐待動物、虐待兒童等犯罪，還頒發養狗和經營爆炸物的許可證。他們對無證經營的沿街叫賣者、小販和搬運工，還有舊金屬經營商和街頭兒童商販進行檢查和處理。他們必須處理一系列有潛在沖突的事件，如各種形式的贍養，包括有關私生子條例、《1885 年簡易司法管轄權（已婚婦女） 法》（the 1885 Summary Jurisdiction（Married Women） Act） 規定的贍養條例、（改造犯罪青少年的） 工讀學校和感化院學校維護費用條例。其他立法則意味著他們向習慣性酗酒的男人發出命令，涉及《1875 年雇主和工人法》（the 1875 Employers'and Workmen's Act） 法令、《1896 年友好社團法》（the 1896 Friendly Societies Act）、支付賬款的法令等[1]91。

總之，新警察在處理抗議集會的方法上具有一定的技巧性和溫和性，而且其無處不在、晝夜巡邏也便于加強社會管理，從而滿足政府用來控制社會治安秩序的要求。自新警察建立以后，維護公共秩序的職責不再由軍隊承擔，并且到19 世紀下半葉警察的這種職責逐漸獲得社會認同[13]。羅伯特·蘭沃西及勞倫斯·特拉維斯Ⅲ認為，維護秩序是警察的首要職責，他們是最明確地承擔起維護社會秩序職責的機構[14]。

四、提供輔助服務

新警察除預防和打擊犯罪、維護社會秩序以外，還提供其他一些輔助服務。警察不斷巡邏，在一年中的任何一天，一天中的24 小時，民眾都可以找到警察，而且警察有負責管轄的權力，通常對大部分難題都能采取措施。當面臨緊急事件或其他困難時，民眾就與警察聯系，尋求幫助或指導。因此，英國警察時刻都是向民眾提供救援和幫助的主要力量，成為解決各種難題的理想“救助機構”。店鋪老板求助警察趕走沿街叫賣的小販，牧師希望警察驅散安息日的狂歡活動，鄰里及家庭內部借助警察解決沖突，甚至有家長叫警察對付不聽話的孩子。1871 年3 月，警員亞歷山大·亨尼西（Alexander Hennessy）被一位母親叫去逮捕她15 歲的孩子凱瑟琳·德里科爾（Catherine Discoll），原因是這個孩子偷衣服[15]。1883 年10 月，伍斯特郡警察局（Worcestershire Constabulary） 的警員托馬斯·克拉克（Thomas Clark）答應霍利斯先生（Mr.Hollis） 的請求，給他曠課、夜不歸宿的兒子一頓暴打[8]80。警察不愿意卷入家庭事務及爭端，除非這些爭端在公共場合或非常嚴重。然而，當有暴力傾向的家人的行為超過受害人所能接受的程度時，警察通常能夠滿足這些尋求幫助人的需要，采取行動。

他們還幫助尋找和收容迷路的小孩。一些警隊也開始建立慈善基金，用于對窮人進行救助，大部分是給他們提供衣服及鞋子。1870 年代晚期或1880 年代初期，蘭開夏郡警察局的兩名警監（superintendent）在他們的警區設立施食處，以賑濟貧困的小孩，為他們提供衣物，甚至安排夏天進行短途旅行。“我們認為這些僅僅是我們的職責所在”，警司理查德·杰維斯（Superintendent Richard Jervis） 說道，“警察除了預防及打擊犯罪之外，我們認為還有其他的一些事情需要我們去做”。杰維斯籌集到的資金最初來自警察運動會，用于捐助當地的醫院、當地照顧和保護年輕女子協會（a local society for the Care and Protection of Young Girls） 以及救助斯凱爾默斯代爾礦工的寡婦及孤兒。1893 年，北安普敦自治市的警察建立慈善協會，同一時期在利物浦也建立了警察資助衣物協會（Police-aided Clothing Society）。除了這些幫助之外，警員也接受事故現場救助訓練。這樣，當人們受傷時，警察能夠在事故現場進行最初的救護。1883 年11 月，《泰晤士報》（The Times） 曾報道1 224 名大倫敦警察（相當于總人數的1/10）從圣約翰救護協會（St John's Ambulance Association）獲得證書，能夠進行現場急救。同一時期，在倫敦的大部分警察局都配備有救護車[8]81-82。在各自治市及地方各郡，許多警察局長在皇家警務督察卡特賴特（William Cartwright） 敦促或中央濟貧委員會的支持下，安排警員擔當濟貧官員助手的工作[16]。

在自治市或各郡，警察還需要承擔其他的工作，任務范圍日益擴大。他們既要擔當市場稅征收員，又要依照《鮭魚法》 （the Salmon Fishery Acts） 擔當輔助的看守。1871 年復活節時，漢普郡警察局長在提交給警察委員會的一份報告中指出，內政大臣的法令可能需要他的警員從事一些其他的工作，他警告說這些可能使財政部停止撥款，特別是擔任家畜檢查員、牲口收押人員（impounders of cattle）、檢查小販執照人員、郡橋梁檢查人員、間接稅務局官員的助理（assistant excise officers） 及公路監督員助理（assistant surveyors of the highways）[8]84。這樣，每一支警察力量都需要執行這些額外的工作，直到19 世紀末他們一直不斷擴大，并且城市交通的增長及發展帶來的負面影響越來越多地占去警察的工作時間。例如，1880 年代期間，伯明翰市警察調派13 名警員用于檢查有軌電車及控制交通，并且由于交通量的日益增加，不得不把16 名用于夜間巡邏的警員轉為日間執勤。這些工作的一部分以前是由當地政府承擔，警察被看成是當地政府的仆人，特別是自治市更是如此，因而由警察去實施。

以上這些輔助服務，充分說明了英國新警察的任務范圍日益擴大，他們既是消防隊員、濟貧法官員、市場稅征集者，又是交通疏導者、搶險救災以及處理其他緊急事件的后備力量。這支訓練有素、能從事各種專業工作的治安力量效率大大超過以前的臨時警察，其在社會服務中通過調解各種社會不平衡因素與社會矛盾，調動社會各方面力量，從根本上減少和抑制犯罪。此外，警察在社會服務工作中培養了公眾對警察認同感，獲得群眾支持。公眾為紀念羅伯特·皮爾對創立新警察所做的貢獻，將警察昵稱為“伯比”（bobby）（即羅伯特的昵稱）[17]。

總之，治理是一個過程，注重多主體協調，強調持續的互動與合作[18]。維多利亞時期英國社會的穩定和繁榮，新警察的出現起到了相當重要的作用。在許多偏僻小巷和貧民窟，他們（警察） 代表法律和秩序，他們又是真正的街頭雜務工，是一群沒有依靠或保護者的人的最好的朋友[1]89。在社會發展中，新警察不僅預防和打擊犯罪，鎮壓騷動，維護社會秩序，而且還承擔了一些輔助的服務功能，從而推動了英國社會的發展。許多同時代的人認為，19 世紀晚期英國的警察似乎贏得了與犯罪和不道德行為的斗爭。今天，警察成為英國社會整體必不可少的一部分，人們幾乎很難想象沒有他們存在的狀況。警察是政府最顯著的代表，對于大部分民眾來說，警察是他們經常遇到的當局人物。犯罪者害怕他們，醉漢、流浪者及駕車者注視著他們，小孩畏懼他們，即使守法的成年人也敬重這些身穿制服人員的權力。此外，警察也是刑事司法體制的關鍵。“訴訟人及法官不抓捕也不能抓捕罪犯”，勞倫斯·弗里德曼（Lawrence M.Friedman） 寫道，審判及判決只有抓捕罪犯以后才能進行。警察是整個體制（刑事司法體制） 運轉的關鍵[19]。