推動湖南職業教育法治化建設研究

周 亮

（湖南科技職業學院，湖南 長沙 410004）

2021 年4 月，習近平總書記對職業教育工作作出重要指示時指出：“在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為。”[1]改革開放以來，職業教育為我國經濟社會發展提供了有力的人才和智力支撐，其重要地位和作用越來越凸顯，但職業教育體系建設不完善，特別是職業教育法治化建設不健全的問題，已經嚴重影響到職業教育落實立德樹人的根本任務和培養高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠的辦學效果。進一步發展職業教育，推進職業教育改革，提高職業教育質量，必須依靠法治。

一、湖南職業教育法治化存在的主要問題

新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱“《職業教育法》”）于2022 年5 月1 日開始實施，這意味著職業教育法治化發展得到了進一步強化，對推動職業教育發展、提高勞動者素質、促進經濟社會發展必將發揮更加積極的作用。近年來，湖南職業院校不斷完善學校內部治理體系，提升治理能力，在職業教育發展方面取得了較好的成績。但隨著湖南職業教育進一步提質培優，受國家職業教育法和職業教育行政法規數量有限、地方立法過于分散、缺乏統一性等因素影響，特別是湖南職業教育自身發展過程中存在的制度缺失、法治供給不足的矛盾與問題日益突出，湖南職業教育的健康可持續發展受到了嚴重制約。

（一）湖南職業教育地方立法數量不足

職業教育作為國民教育體系中的重要一環，其地位卻沒有得到足夠重視，現有的有關職業教育的國家法律不多，體系也不完整。目前，在國家法律層面，主要是出臺了《職業教育法》。這是我國職業教育法治化的標志性法律，最大程度上規范著我國職業教育的發展。《職業教育法》從1996 年開始實施，于2022 年4 月修訂完成，5 月1 日正式實施。除此之外，針對職業教育發展的國家法律并不多，更多的是行政法規和規章制度。湖南除了《湖南省職業教育條例》外，也沒有再頒布其他的有關職業教育的地方性法規。在新修訂的《職業教育法》頒布實施后，湖南要進行新的職業教育立法，估計也還需要一段時間。目前更多的是依靠政府出臺的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（2014 年）、《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（2017 年）、《湖南省職業學校校企合作促進辦法》（2018 年）、《湖南省職業教育改革實施方案》（2020 年）等規章來推動職業教育發展。相比而言，政策的公開性、透明度、穩定性、強制性均不及法律。因此，目前來看，職業教育的發展僅依靠政策來進行調控，而地方立法部門沒有提供足夠及時有效的促進職業教育發展的制度保障，凸顯了職業教育法制供給不足、法律體系不完備等問題。

（二）湖南職業教育地方法治化體系不完整

職業教育法治化作為教育法治化的重要組成部分，是我國建設法治國家的應有之義，是職業教育法律制度制定、執行、救濟、研究等要素組成的有機統一的動態體系[2]。1996 年《職業教育法》的頒布實施，標志著我國職業教育走上了依法治教的道路，而新修訂的《職業教育法》的實施，意味著職業教育的法治化水平得到了進一步提高。在全面依法治國大背景下，職業教育的法治化得到了進一步完善。但從湖南職業教育法治體系來看，湖南還缺少足夠的地方性法規來規范、推動職業教育發展。特別是隨著職業教育改革深入推進，在高校辦學自主權進一步擴大和落實，高校內外治理環境更加復雜、治理難度越來越大的情況下，僅僅依靠體系呈現碎片化、缺乏系統性、不能深入全面地體現現代職業教育的要求和特征的《湖南省職業教育條例》等法規政策[3]，不出臺關于產教融合、校企合作、教師發展、經費支持、法律責任等具體法律法規，很難推動職業教育的高質量發展。

（三）湖南職業教育地方立法缺乏特色

湖南是職業教育大省，但還不能說是職業教育強省。根據《2020 年湖南省高等職業教育質量年度報告》統計，2020 年湖南省有高職高專院校74 所，在校生數70.29 萬。湖南頒布并修訂了《湖南省職業教育條例》，但該條例修訂時間長，早已不適應職業教育發展的新形勢、新發展、新要求，且模仿原《職業教育法》的簡約風格，內容中提倡性、號召性條款遠多于實質性、具體性條款，因循舊法的條款遠多于自主創新的條款[4]，既缺乏湖南職業教育的法治特色，更沒有長遠的、穩定的促進職業教育發展的法治目標。大量低水平、重復立法凸顯了湖南職業教育立法的滯后性、落后性。準確立法是改善治理、保障法治的前提[5]。湖南職業教育發展頗具地方特色，必須堅持“三高四新”戰略定位和使命任務，構建完善的校企合作育人、產教融合、師資發展、政府支撐等方面的職業教育法治體系。

（四）湖南職業教育地方法治執行不力

從目前地方推動職業教育發展的實際情況看，主要是通過政策性文件對職業教育進行引導、規范，這凸顯了教育法治的權威性不足、執行力有限的問題。要推動職業教育的規范化發展，對職業教育開展行政執法是必要的，而開展行政執法的前提是必須有法可依。然而，總體而言，我國教育行政執法是國家整個行政執法中最薄弱的執法之一。目前，全國人大和地方省級人大通過開展《職業教育法》執法檢查，推動《職業教育法》落地落細。湖南省人大常委會通過采取實地檢查、聽取匯報、會議座談、個別走訪、調查核實等方式，從加大職業教育發展的保障力度等方面，對各市州落實職業教育“一法一條例”（《職業教育法》《湖南省職業教育條例》）的情況進行執法檢查，推動了湖南職業教育發展。然而，湖南省人大常委會“一法一條例”的執法檢查僅是例行性的工作檢查，并沒有上升為執法機構的強制性檢查，其檢查結果缺乏激勵與懲罰措施的保障，也很難引起校企雙方的高度重視。

二、湖南職業教育地方立法不足的主要原因

《國家職業教育改革實施方案》（2019 年）中明確指出，要加快推進修訂和落實《職業教育法》，鼓勵地方因地制宜，制定和頒布促進職業教育發展的地方性法規。《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》（2021 年）指出，加快修訂職業教育法，地方結合實際制定修訂有關地方性法規。雖然《職業教育法》最終修訂實施，然而卻難以解決湖南職業教育地方立法總體數量不足、質量不高的現實問題。

（一）地方立法部門被動立法較多

地方立法部門對職業教育立法更多的是為了對應國家對職業教育的立法，很多并沒有仔細地研究地方職業教育發展情況，或者調研不充分而被動立法。例如，原《職業教育法》出臺以來，各地分別以“條例”“規定”或“實施辦法”進行職業教育立法，以順應原《職業教育法》立法的精神。湖南基本上也是如此。根據原《職業教育法》，修訂了《湖南省職業教育條例》，且這個條例主要是參照原《職業教育法》的內容而修訂，并沒有體現出湖南職業教育發展的實際情況和特色。因此，湖南職業教育的地方立法和政策并沒有充分體現出湖南職業教育的發展特色、階段性特點。目前，湖南職業教育改革正處于發展關鍵期，需要更完善的地方職業教育法治體系，以鼓勵全社會參與和支持職業教育發展，以服務于湖南創新引領開放崛起戰略，為經濟提質、增速、轉型提供高素質技術技能人才支撐，從制度上推動、保障湖南職業教育發展勢頭與成果。

（二）地方政府推動立法動力不足

由于長期的社會歧視及市場就業的現狀，職業教育的社會地位依然還沒得到充分重視。一些地方政府更多地注重經濟社會發展和民生保障，重普輕職，沒有真正將職業教育與普通教育同等對待，忽視職業教育的重要性，缺乏推動職業教育地方立法的市場動力。職業教育作為優化高等教育結構和培養大國工匠、能工巧匠的重要方式，應受到地方各級政府的高度重視，成為推動地方經濟發展、繁榮地方文化的重要抓手。特別是在國家統籌安排下，地方政府獲得了職業教育辦學管理職權，這些管理職權涉及職業教育的各個方面，將成為推動職業教育發展的重要因素。因此，地方政府在職業教育發展方面更應主動承擔責任，推動形成體系完備的職業教育法治體系。

（三）教育行政部門落實職業教育法治的辦法不多

我國教育行政部門長期以來受到慣性思維的禁錮，嚴格執行國家政策和上級指示，缺乏自主法治意識，沒有打造專業的職業教育法治研究隊伍以推動建立立法機制，對職業教育發展中面臨的法治問題和通過法律手段解決職業教育發展難題等都缺乏深入研究，難以推動地方法治部門出臺高質量的職業教育立法。從目前情況來看，教育行政部門作為職業教育的推動者、主導者，主要是通過出臺相關職業教育政策，來推動職業教育的規范化發展，在推動職業教育法治化建設方面還顯得辦法不多。

（四）社會對職業教育發展法治化參與度不高

《國家職業教育改革實施方案》（2019 年）與新修訂的《職業教育法》均明確指出職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。但在整個社會的普遍認識中，職業教育的重要性依然遠沒有得到廣泛認同。職業教育法治化也沒有受到應有的重視，社會參與程度不高，關心關注不夠。職業教育發展是整個社會的事情，要加大社會的參與度，加強社會對發展職業教育的責任感，讓整個社會都來關心職業教育，進一步構建政府、行業企業、學校、社會等多方參與的立法機制。

三、提高湖南職業教育地方法治化水平的建議

推動地方職業教育法治化是解決地方職業教育矛盾糾紛的有效途徑。新修訂的《職業教育法》為培養更多高素質勞動者和技術技能人才、打造現代職業教育體系夯實了法治基礎。湖南省要根據《中華人民共和國立法法》精神，緊緊圍繞中央和地方法治權力，充分結合湖南職業教育發展實際情況，遵循科學立法、合理立法原則，構建出具有湖南職業教育發展特色的法治體系。

（一）注重氛圍營造，提高湖南職業教育地方法治意識

一個國家的法治狀況如何，在很大程度上取決于該國國民的法律意識情況[6]。用法治方式推動湖南職業教育高質量發展，首先要營造依法治校、依法治教、依法治學的濃厚法治氛圍，用法治提高和鞏固整個社會對職業教育發展重要性的認識。湖南職業教育發展迅速，但尚未與湖南經濟社會發展完全適應，職業教育的地位也沒有得到社會的廣泛認同，不能有效服務于湖南“三高四新”戰略定位和使命任務。因此，要開展職業教育法治宣傳，提高地方政府部門和法治部門對發展職業教育重要性的認識，營造全社會重視職業教育發展的法治環境。要培養社會公眾的職業教育法治意識，促進公眾參與到職業教育立法、執法活動中來，推動公眾在職業教育發展中遇到矛盾時自覺選擇法定途徑維護自身權益。要增強各級領導干部的職業教育法治意識，促使他們樹立法治觀念、提高依法履行職業教育發展職責的能力和水平。

（二）注重經驗借鑒，構建具有湖南職業教育特色的地方法治體系

完善的職業教育法治體系是有效規范職業教育行為、保障職業教育健康發展的必然舉措。他山之石，可以攻玉。湖南職業教育要加快發展，應該充分注重經驗借鑒，以構建具有湖南職業教育特色的地方法治體系。我國以國家立法來保障職業教育平衡發展是大勢所趨，但由于我國幅員遼闊、地域發展不平衡，職業教育發展面臨的制度問題既有共性，也存在較大差異，這些問題亟須通過地方立法來解決。地方職業教育法治體制必須隨著職業教育實踐的發展而不斷完善發展，這是職業教育法治化發展的一個顯著特點，也是一條基本規律。特色決定生命力。湖南職業教育在充分借鑒國家和其他地方法治建設的基礎上，更應當結合自身職業教育發展特色，切實建立健全職業教育體系，深化產教融合、校企合作，完善職業教育保障制度和措施等內容，構建具有針對性、可行性、全面性的地方職業教育法治體系。

（三）注重頂層設計，完善湖南職業教育地方法治的主要內容

科學完備的職業教育地方法治內容是實現地方職業教育法治化的前提。湖南地方立法部門應在嚴格遵守教育法、高等教育法、職業教育法、民辦教育促進法、勞動法、公司法等國家法律法規的同時，充分考慮地方社會經濟發展的實際，構建出體系更加完備、制度更加健全、標準更加完善、條件更加充足、評價更加科學的具有湖南職業教育地方特色的法治體系。要完善以地方職業教育行政法規為主體，以職業教育行政規章和職業教育政策為輔的職業教育法治體系，不斷健全以職業院校章程為核心的學校內部治理體系和治理結構，切實為職業教育改革與發展提供制度保障。

（四）注重法治實施，構建高效的湖南職業教育執法機制

要推動我國職業教育的規范化發展，必須以地方立法部門為基礎，構建各司其職、各負其責的統一的、專業的執法主體，明確執法程序和執法措施，進一步加強對職業教育參與主體的利益保障，強化對教育行政權力的監督制約。要建立科學的職業教育法治化實施辦法，推動地方政府在職業教育法治實施中發揮作用。要充分發揮法治促進發展的保障性作用，注重教育行政執法檢查的重要性，持續推進嚴格規范、公正文明執法，不斷提升行政執法水平。要建立一套完善的立法監督、行政監督、司法監督和社會監督的監督體系，以保證職業教育法治的實現。

（五）注重考核評價，推動湖南職業教育法治執行到位

要注重法治實施的考評體系，進一步強化考核評價的指揮棒作用，將壓力傳導到教育執法部門、教育行政部門、學校、企業等。社會第三方對職業教育法治實施考核評估機制是職業教育領域改革的重要環節。社會第三方對職業教育法治實施考核評估機制的建立必須秉承國家的政策導向、社會發展的趨勢及經濟繁榮的原則，只有結合湖南省的職業教育發展特色，才能凸顯出社會第三方對職業教育法治實施考核評估的特色、客觀、專業，適應湖南省職業教育發展的需要。而要做到這些，一是要明晰評估機制中政府、學校、第三方主體的責權關系，保持第三方評估機構的主體地位及獨立性。二是保證評估過程的專業性、公平性，可以縱向建立國家級、省級、市級、區級、縣級等多級評估主體，也可以橫向建立政府、企業、職業學校、社會團體、公益組織等多個綜合評估群體，引入市場競爭機制，鼓勵第三方機構之間的良性競爭，確保評估的專業性、結果的公平性。三是保證評估結果運用的有效性。對于考核評估指標體系、評估結果數據應堅持在權威平臺進行公開、共享，以便于職業院校了解未來努力的方向，便于社會大眾通曉職業教育的發展走向。