淺議鐵路內部審計在集團公司治理中的作用

張云革 中國鐵路北京局集團有限公司審計部

一、內部審計和公司治理的定義

（一）內部審計的定義

國際內部審計師協會（IIA）對內部審計是這樣定義的：內部審計是一種獨立、客觀的確認與咨詢活動，它的意義在于能夠增長組織價值以及改善組織的運營。為了助力組織實現最終目標，內部審計一般應用系統與規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程效果。我國內部審計協會于2013年頒布的《內部審計基本準則》（第1101號）對內部審計是這樣定義的：內部審計是一種獨立的、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統、規范的方法，審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現目標。按照定義理解，內部審計是企業內部經濟監督的一種形式，它是企業自發性的更加客觀、獨立的自我監督、自我控制與自我管理行為，以實現更高效的內部監督和管理。

（二）公司治理的定義

公司治理實質就是一種制度安排。在公司所有權與控制權分離的情況下，形成的公司所有者、董事會和高級經理人員及公司利益相關者之間的一種權力和利益分配與制衡關系的制度。公司治理包括兩個部分，即公司治理的結構和公司治理的機制。狹義的公司治理是指公司董事會的功能、結構、股東的權力等方面，重點在于所有權、激勵機制、股東大會、董事會和監事會的結構等內部治理問題。廣義的公司治理是指公司控制權和剩余索取權分配的一系列法律、文化和制度安排，既包括所有權結構、控制權結構、與公司內部治理相關的內部治理機構和激勵機制，也包括公司的外部治理，包括外部市場、政府機制和社會機制。

二、鐵路局集團公司治理結構概況

2019年1月，鐵路企業由全民所有制轉變為有限責任公司，進一步確立了鐵路企業市場主體地位及應承擔的自主經營、自負盈虧的主體責任，法人治理結構日趨完善。鐵路局集團公司依照《公司法》設立董事會、監事會、經理層。集團公司黨委會是公司法人治理結構的重要組成部分，在公司治理中起領導作用，按照黨委會議事規則和重大決策事項范圍，討論和決定集團公司重大事項，支持董事會、監事會、經理層依法履行職責。集團公司董事會是公司的決策機構，按照董事會決策事項細則履行職責。依照相關法律、法規和《公司章程》設立公司的監督機構，即集團公司監事會，對董事會、經理層成員的崗位履職情況進行監督。集團公司經理層成員依法行使職權、履行職責，堅持分工負責、逐級負責、崗位負責。

三、內部審計在集團公司治理中的作用

（一）監督作用

監督是內部審計工作中最重要的職能，是對企業所有經濟業務監督的第一道關口。通過內部審計工作的開展，對企業及所屬單位財務收支、內部控制、風險管理及各項生產經營管理活動實施獨立、客觀的監督，對企業發展中可能應對的各種風險隱患進行分析、預判，促進企業依法經營，促進權力規范運行，提升企業治理水平和治理能力。

（二）評價作用

內部審計隸屬于集團公司頂級管理層，具有獨立性，其審計工作開展基本不受其他部門的影響。因此，內部審計能夠對企業經營管理制度的建立情況，各項工作的落實情況，財務經營結果的真實、準確和效益情況，內控制度的建立健全和實際執行情況，以及管理人員履行職責情況等做出客觀、公正評價。并且針對無法達成目標的原因、企業經營管理中存在的弊端和漏洞提出審計意見和建議，為企業管理層科學、正確決策提供一定保障。

（三）咨詢作用

內部審計對集團公司戰略、運行機制、管理程序及生產經營有比較全面的了解，具有綜合性強和接觸面廣的特點，在參與公司治理、提供咨詢、建議方面具有天然優勢。通過審計視角，對系統性、普遍性問題產生的深層次原因進行剖析，從體制機制入手，站在企業長遠可持續發展的高度，提出對企業全局具有指導性和方向性的建議，規范經營管理，堵塞管理漏洞。

（四）防范風險作用

企業在經營與發展過程中，由于市場經濟環境的變化等因素，導致企業面臨諸多風險，其中不乏合同法律及資金管理等方面的重大風險問題，一旦風險轉變成現實問題，企業經營將遭受較大影響，還會導致企業產生重大經濟損失或不好的社會影響。通過內部審計對企業經營中可能或已經發生的風險問題進行預判與分析，“治已病，防未病”，對風險隱患及時識別并提出防范措施，把風險損失和不良影響降到最低。

四、內部審計在鐵路局集團公司治理中的問題和困境

（一）內部審計“獨立性”與公司治理機制存在矛盾

鐵路內部審計機構接受集團公司黨委會、董事會的直接領導，向其負責并報告審計工作實施情況和審計結果。但是從某鐵路局集團公司實際情況來看，集團公司設審計部，日常工作由一名分管副總經理協管，目前尚未建立總審計師制度，也未設置總審計師崗位。從審計工作開展來看，審計部作為集團公司的一個職能部門，從職責上對董事會負責，接受董事會的領導，還要服務集團公司經理層，同時作為一個職能部門還要承擔其內部管理責任。不同的“身份”和職責有時會產生一定的沖突，進而影響內部審計的獨立性，造成內部審計一定程度上不能有效地發揮作用。

（二）內部審計理念、范圍局限，職能有待拓展

目前鐵路內部審計人員還沒有充分認識到內部審計工作的重要性，沒有把審計監督與集團公司戰略目標緊密結合，大部分審計人員仍停留在“查錯糾弊”的認識上。內部審計項目和內容基本上還停留在對過去的、已經發生的經濟業務事項進行監督、審查，主要還是起“查錯糾弊”的作用，其審計范圍比較局限，不能對正在進行以及經營中可能出現的風險進行識別、防范和控制，協助管理層進行管理、決策，從而有效防范企業風險，進而增加企業價值。此外，鐵路內部審計目前還是主要對財務信息進行確認和評價，妨礙了咨詢業務的發展，不利于內部審計評價、咨詢功能的拓展。

（三）資源不足，難以實現審計全覆蓋

受內部審計人員資源及審計任務多等因素影響，目前鐵路局集團公司內部審計做到全覆蓋難度較大。以某鐵路局集團公司為例，單位數量多且類型包括直屬車站、車務段、機務段、工務段、電務段、通信段、車輛段、建筑段等運輸站段，獨立法人企業（非運輸企業），控股合資公司，建設項目管理機構，其他直屬單位和個別事業單位；審計項目類型包括經營業績審計、領導人員任期及任中經濟責任審計、建設資金管理及使用情況審計、財務收支審計及專項審計調查，每年要完成150個左右的審計項目。目前非運輸企業可以實現每年審計，并全覆蓋至其最末級公司；但運輸站段及其他單位只能2年審計一次（一次審計2個年度），雖然覆蓋了單位所有經營期間，但審計時效性已有所欠缺。

（四）內部審計人員專業單一，業務水平有待提升

鐵路內部審計工作具有面對的單位專業多、審計項目類型多和審計范圍比較廣的特點，這就對鐵路內部審計人員提出了較高要求，不但要掌握審計和財會方面的知識，還要掌握鐵路各專業運輸站段管理、建設項目管理、企業經營管理等多方面知識。但從目前的人員情況來看，大部分審計人員由財務會計專業轉行，專業比較單一、業務知識還是局限在財務會計方面，不能很好地適應鐵路內部審計工作。某鐵路局集團公司審計部機構設置和人員配備相對比較完善，但也存在上述問題，即現有審計人員基本上為財務會計專業，對工程造價、預算管理、企業經營管理、風險管理等方面知識有所欠缺，審計專業、工程管理等專業人員不足的問題非常明顯，在實施一些鐵路大型基建、專項審計等項目時比較吃力，有時不得不借助社會審計力量。

（五）內部審計成果利用差強人意

目前，鐵路局集團公司審計成果運用更多體現在督促被審計單位對問題的整改方面，沒有做到從問題產生的原因進行深入分析，進而提出具有全局性的審計建議并運用到公司治理中。除了個別職能部門從審計結果中尋找一些問題線索外，審計成果并沒有得到更好地利用。某鐵路局集團公司2021年對內部審計發現的普遍性、典型性問題在集團公司范圍內進行了通報，希望引起所屬單位的重視，舉一反三，不再發生類似問題。但后續審計中發現，由于考核力度小、違規成本低等原因，通報的問題仍是屢查屢犯。

五、更好發揮內部審計在鐵路局集團公司治理中作用的優化策略

（一）強化內部審計“獨立性”，在公司治理中更好發揮監督作用

鐵路內部審計必須適應國民經濟發展的新常態，適應鐵路新的發展要求，由最高管理層設計內部審計機構在公司治理中的“位置”，進一步增強內部審計的獨立性。轉變內部審計部門與集團公司其他職能部門平級平行的“尷尬”境地，適時設立總審計師制度和審計工作委員會，并強化集團公司黨委會、董事會對審計工作委員會的直接領導。確保內部審計人員獨立、客觀地開展審計活動，促進集團公司在治理過程中體系和能力方面都得到有效提升，助力企業穩定、高質量發展。

（二）立足經濟監督定位，拓展審計范圍和審計職能

2022年1月召開的全國審計工作會議指出：“立足審計監督首先是經濟監督定位。”鐵路內部審計部門要提高認識和定位，轉變審計理念，按照審計權限、審計范圍，將事后監督、“查錯糾弊”的傳統理念，轉變為參與企業經營管理的過程監督和風險防范、督促中央和上級重大決策的落實落地、促進集團公司發展戰略和中心工作的推進落實中發揮作用。要立足經濟監督的定位，將工作重心從傳統的財務收支審計擴展到經營績效審計、風險內控審計、管理審計等領域，不僅要查錯糾弊，更要將內部審計職能向管理、服務與咨詢等多種職能拓展和轉變，突出內部審計全面性、專業性、連續性的特點，及時準確反映實際情況，不斷提高審計工作質量和時效。

（三）把握工作重點，創新方法手段，提升審計工作效果

鐵路內部審計要緊緊圍繞服務新發展格局、促進高質量發展，加強審計信息化建設，堅持科技強審，創新方法手段，提高審計工作質量效果。要圍繞集團公司工作重點，將常規審計與專項審計相結合，提高審計的針對性，特別是要抓好重大決策部署跟蹤審計、建設項目和更改大修項目審計監督、安全資金投入和業務外包和資金管理等專項審計項目，提高審計精準度和深度，充分發揮內部審計保障落實、防控風險、改進經營管理的作用。

（四）內部審計與其他審計優勢互補，實現審計全覆蓋

在我國的審計體系中，國家審計具有政治性、法定性、獨立性、全面性、專業性等特點；社會審計具有獨立性、廣泛性等特點。目前鐵路內部審計包括審計特派辦和鐵路局集團公司實施的內部審計等，同時鐵路單位還要接受會計師事務所的財務報表審計等。為解決鐵路局集團公司審計資源與審計任務不匹配、難以實現審計全覆蓋的困境，鐵路內部審計要實現各層級內部審計與國家審計、社會審計的優勢互補。鐵路局集團公司在編制年度審計計劃和審計項目安排上要進一步做好統籌規劃，通過優勢互補、成果共享推進實現審計全覆蓋。

（五）提升鐵路內部審計人員素質

2022年1月6日全國審計工作會議指出：“加強隊伍建設，重點培養審計人員能查能說能寫本領”。鐵路內部審計人員要把專業知識和審計實踐有機結合，提高分析、總結、邏輯判斷和文字表達能力，提升自身業務素質。通過審計現場實踐、業務交流研討、業務培訓等多種形式，培養自身能查能說能寫的“三個本領”。鐵路企業要積極為內部審計人員的交流搭建平臺、拓展渠道，并合理配備審計、會計、工程、經營管理等相關專業的人員，并為非審計專業人員職稱評定、晉升等開設“綠燈”，進一步促進各專業優秀人才投身鐵路內部審計工作，為內部審計在集團公司治理中更好發揮作用奠定人才基礎。

（六）有效利用審計成果，促進集團公司治理

一是把審計成果納入各部門考核范圍。鐵路局集團公司相關職能部門要把審計成果納入單位績效考核；組織人事部門要把審計成果作為干部選拔任用的重要依據；紀檢監察部門要充分利用審計成果發現問題線索。二是發揮內部審計成果的增值作用。通過預防、揭露和警示問題點、風險隱患，督促單位及時整改防范，將內部審計成果有效轉化為增加企業價值。三是建立審計問題庫，促進成果共享。由于鐵路企業專業較多，經營特點、管理重點及風險點不盡相同，通過建立審計問題庫，供內部單位學習、借鑒，發揮內部審計“治已病、防未病”的作用，促進單位引以為戒，預警預防。