行業部門消防安全監督管理責任的落實

■ 劉亮 眉山市消防救援支隊

近年來，各行業部門認真履行“部門依法監督”職責，對所屬行業系統單位消防安全責任制落實情況加大監督管理力度，在助推行業系統單位開展消防安全標準化管理工作中發揮著積極作用，但各類較大及有影響的火災事故仍時有發生，且在個別行業還十分突出。筆者結合日常工作，簡要分析了行業部門在消防安全監督管理中存在的主要問題，提出了行業部門落實消防安全監督管理責任的一些建議，以期對加強和改進行業部門消防安全監督管理工作有所幫助。

一、行業部門火災數據分析

從應急管理部消防救援局發布的火災數據來看，2020年全國共接報火災25.2 萬起，死亡1183 人，受傷775 人，直接財產損失40.09 億元。其中生產企業共發生火災9264 起，占總數的3.7%，是除住宅火災外占比較大的一類火災；此外，商業場所發生火災6679起，文娛賓館飯店發生火災6320 起，倉儲場所發生火災4161 起，建筑工地發生火災2682 起，合計占總數的7.9%，但亡人占總數的15.8%、損失占總數的45.9%，造成了較大社會影響。 從大火的分布看，這幾類場所的火災只占總數的11.6%，但其中過火面積在1000m2以上的火災占總數的26.4%；較大以上火災23 起，占總數的34.8%。

二、行業部門消防安全監督管理存在的主要問題

（一）監管歸口不精準，監督管理存在盲區

部分行業部門消防安全監督管理職責不明晰，有的未落實歸口管理部門，有的歸口管理部門只管大安全，未落實專人履行消防安全監督管理職責。個別行業部門在消防安全監督管理上還存在多方管理多方不管的現象，對所屬行業部門失控漏管，未能發揮行業部門消防監督管理作用。

（二）監管職責不明晰，監督管理無從著手

部分行業部門未對消防安全監督管理職責進行明確細化，制定責任清單，在日常工作檢查指導中只順帶過問，對行業系統單位應履行的消防安全職責不清楚，找不到抓手。

（三）監管力量未整合，監管管理單打獨斗

部分行業部門雖負有消防安全監督管理職責，但缺乏有效行政管理手段，對檢查發現的問題缺少行政強制和處罰措施，難以形成有效監管，且在開展日常監管時未組織多行業部門綜合監管，僅靠一家單打獨斗，未形成監管合力。

（四）監管能力不匹配，監督管理浮于表面

部分行業部門開展日常消防安全監督管理過程中，不具備開展消防安全監督管理業務能力，對單位消防安全責任內容、消防安全管理情況、防火檢查、火災隱患整改、消防安全宣傳教育培訓、滅火應急疏散預案演練及消防檔案建立等工作檢查浮于表面，既發現不了問題，更無法指導改進。

（五）監管方法不完善，監督管理無法閉環

部分行業部門在發現單位存在火災隱患或違法行為后，未督促指導單位落實整改責任人、整改時限、整改措施，未對單位整改情況進行復查驗收形成閉環，導致火災隱患或違法行為長期存在。

（六）監管機制不健全，監督管理未能常態

部分行業部門僅在上級部署專項整治或重大節假日期間下發文件、組織例行檢查，未將消防安全監督管理常態化，建立健全長效機制，行業系統單位也未引起重視，往往應付了事，“單位全面負責”成為空談。

三、從“5·25”特別重大火災事故整改措施落實看行業部門消防安全監督管理責任

2015年5月25日，河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發生特別重大火災事故，造成39 人死亡、6 人受傷，過火面積745.8m2，直接經濟損失2064.5萬元，火災發生后，58 名責任人被依法依規追究責任。2021年1月，國務院安委會辦公室發布了《關于近5年來特別重大生產安全事故整改措施落實情況“回頭看”工作情況的通報》，通報了康樂園老年公寓特別重大火災事故后各級在解決政策標準層面、責任目標考評、硬件設施提升、監督管理和宣傳等問題中采取的系列整改措施。

（一）解決政策標準層面問題

一是國務院辦公廳出臺了《關于推進養老服務發展的意見》，通過深化放管服改革、促進養老服務基礎設施建設等六個方面共28 條具體政策措施，為養老服務工作為打通“堵點”，消除“痛點”，同時強調制定“履職照單免責、失職照單問責”的責任清單，制定加強養老服務綜合監管的相關政策文件，建立各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制，完善事中事后監管制度；二是通過制定《社會福利機構消防安全管理十項規定》，對社會福利機構日常消防安全管理內容提出明確要求；三是河南省細化了黨政及部門安全生產和消防安全責任，制定11 份省級政策文件、地方標準。

（二）解決責任目標考評問題

在國務院層面制定目標責任，將養老機構消防安全作為省級政府安全生產和消防工作考核的重要內容，每年堅持對省級政府進行考核，同時要求省級政府、市級政府對下也要進行考評。

（三）解決硬件設施提升問題

一是應急管理部會同有關部門修訂了《建筑設計防火規范》，對老年人照料設施、安全疏散設計、消防設施配置等進行優化；二是將消防安全改造納入特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程，解決硬件上存在的先天不足；三是在河南省3341 家養老服務機構推行安全標準化建設，整治養老機構重大風險隱患6700多處，累計投入3.4 億元為公辦養老機構配備煙感報警等安全設施，實施民辦養老機構消防安全達標提升工程，省級投入33 億元支持城鎮社區養老服務體系建設。

（四）解決監督管理和宣傳問題

民政部、應急管理部部署社會福利機構消防安全專項治理、養老院服務質量建設專項行動和養老機構消防安全集中宣傳等活動，消除42.2 萬處隱患。通過開展專項整治、專項行動、集中宣傳等活動，解決日常消防管理不到位、風險防范意識差、安全應急應對機制不完善等問題，有效提升風險防范能力。

四、如何落實行業部門消防安全監督管理責任

依法依規嚴肅追究責任不是目的，通過對責任的追究，查找問題的出處，采取針對性整改措施方為根本。前文中國務院安委會辦公室的通報已經為我們如何落實行業部門消防安全監督管理責任指明了方向，所謂前事不忘，后事之師，再從被追責去發現問題、采取措施實為不智之舉。當前行業部門如何有效落實消防安全監督管理責任，筆者認為有以下幾方面：

（一）成為消防安全明白人

1.要明白法定職責要求

對于行業部門消防安全職責，在《消防法》中早有明確規定，“部門依法監督”“實行消防安全責任制”“縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內，依照本法和其他相關法律、法規的規定做好消防工作”，但明顯對政府有關職能部門、行業部門的消防安全職責規定不夠具體。2017年10月29日，國務院辦公廳印發了《消防安全責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體規定，對每個行業部門確定了消防安全職責，并在第十二、十三、十四條中作出具體的消防安全職責規定。

2.要明白失職追責規定

《實施辦法》第二十七條、第二十八條對消防安全責任追究作出明確規定，行業部門負責人和工作人員既要面臨因消防安全責任不落實發生一般及以上火災事故，履行職責不力、失職瀆職的責任追究，還要面臨不依法履行職責，在消防安全行政審批、公共消防設施建設、重大火災隱患整改、消防力量發展等方面工作不力、失職瀆職的責任追究。從這兩條規定可以看出，對行業部門消防安全責任的追究，不僅僅停留在發生火災事故后的追責，對事前未依法履行職責的相關情況也作出了追責規定，追責關口的前移，正與《消防法》“預防為主、防消結合”的方針保持了高度一致。

3.要明白盡職免責情況

國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18 號）規定，要健全盡職免責辦法，明確履職標準和評判界線，對符合嚴格依據法律法規履行監管職責的情況下監管對象出現問題的要予以免責。2019年《四川省消防安全責任制實施辦法》作出明確規定，對經查實已經履行相關職責，并全面落實了上級有關工作部署的，不予或者免予追究責任。《江西省消防安全責任制實施辦法》規定，發生火災事故，負有工作職責的政府工作人員已經履行有關職責，并按照要求落實黨委和政府有關工作部署的，或者因行政管理相對人采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監管職責的，可以依法依規從輕、減輕或者免予責任追究。雖然并非所有地方消防安全責任制實施辦法都規定了盡職免責條款，但盡職免責已經正式寫入國務院《指導意見》，必將在不久得以落地。

（二）正確履行消防安全職責

1.要強化消防安全綜合監管，形成合力

一是要及時轉變觀念，消防安全工作是“部門依法監督”，不是哪個部門一家之事，要建立健全跨部門、跨區域聯合執法機制，實現違法線索共享、監管標準共用、處理結果共認；二是行業主管部門要發揮牽頭作用，在規則和標準制定、風險研判、統籌協調等方面積極作為，指導行業系統開展事中事后監管，相關部門要積極配合，加強工作協調。

2.要履行消防安全監管職責，履職盡責

參照“5·25”特別重大火災事故整改措施，一是要強化頂層設計，切實解決本行業系統消防安全工作面臨的“堵點”和“痛點”；二是要強化責任考評，將行業系統消防安全工作納入目標績效考評重要內容；三是要強化監督管理，開展有針對性的消防安全檢查治理；四是要強化教育培訓，提高行業從業人員消防安全意識。

3.要制訂消防安全責任清單，照單履責

一是通過將消防安全政策、法律法規、標準、規范的要求和實際工作的需要以消防安全責任清單的形式固化下來，精準聚焦重點行業領域、重點企業單位、重點環節部位、重點崗位人員，實現照單履責；二是通過多渠道廣泛深入開展宣傳發動，讓各類企業（單位）及時準確掌握消防安全責任清單制管理的核心要義、方法路徑和工作要求，營造消防安全責任清單制管理工作的濃厚氛圍，積極動員各類企業（單位）全面加快推行消防安全清單制管理工作模式。

4.要督促落實消防安全責任清單，照單檢查

一是要制訂檢查計劃，做到監管全覆蓋，杜絕監管盲區和真空，同時全面實行“雙隨機、一公開”模式；二是要提升信用監管效能，采取“互聯網＋監管”模式，將各部門履職過程中形成的執法結果信息進行關聯整合，歸集到相關單位主體名下，規范認定并設立市場主體信用“黑名單”，并將之與“雙隨機、一公開”隨機抽查的比例頻次、被抽查概率掛鉤；三是要規范監督檢查，要按照消防安全責任清單，通過查閱資料、交流詢問、實地檢查等方式，核查單位落實消防安全職責情況，切忌蜻蜓點水走過場；四是要規范填寫消防安全檢查記錄，對發現的問題隱患進行照相或錄像，對問題隱患整改情況及整改后照片進行整理歸檔，使問題隱患形成閉環。