關于我國反外國制裁法律體系研究

陳曦冉

（ 昆明理工大學，云南 昆明 650500 ）

一、建立反外國制裁法律體系的背景

近年來， 部分國家借助其國內法的長臂管轄肆意干涉他國經濟、 政治。 其中美國政府行為最為惡劣，在美國政府的“美國優先”政策下，該國在經濟領域已呈現出常態化的單邊經濟制裁趨勢[1]。為了應對美國的經濟制裁，各國紛紛采取在政治、外交、法律等多個層面的一系列措施，其中建立本國的制裁、反制裁的法律體系為多國廣泛選擇。

國務院新聞辦公室發布的 《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書中明確指出，從2017 年美國政府換屆后， 美國政府以加征關稅等手段，頻繁挑起國際貿易伙伴之間的經貿摩擦。 針對2018年3 月以來， 美國政府單方面挑起的中美經貿摩擦，迫使中國采取有效應對措施，堅決捍衛國家和人民利益。[2]為了維護國家主權以及企業、其他組織和個人的合法權益， 積極應對他國對中國的單邊制裁，商務部先于2020 年9 月19 日公布《不可靠實體清單規定》， 后又于2020 年10 月17 日通過，《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》），并于2021 年1 月9 日公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱《阻斷辦法》），為我國反制裁法律體系構建打下了基礎。 同年6 月10 日全國人大常委會通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）。

但我國反外國制裁法律體系建設遠未結束，本文從反外國制裁法律體系建設背景出發，先闡述國內外目前反外國制裁法律現狀，隨后從立法、執法、司法三方面討論我國反外國制裁法律體系構建問題。

二、國內外反外國制裁法律現狀

（一）國外反外國制裁法律現狀

歐盟、加拿大、墨西哥、俄羅斯、日本等國家和地區為了消除別國制裁的不利影響進行了立法。 從立法想要達到的效果看， 可以將各國的反外國制裁法律分為防守模式、進攻模式。

防守模式主要以阻斷外國國內法域外適用為主，但世界各國阻斷立法的屬事適用范圍各不相同[3]。歐盟 《免受第三國立法及由此產生行動之域外適用影響的保護法案》（以下簡稱《歐盟阻斷法案》）為列舉式立法， 該法案在第一條中就明確了外國所制定的域外適用的這些法律將被明確列入《歐盟阻斷法》的附件中， 且歐盟委員會有權對附件中所列法律進行調整，相較于別國的模糊表述，歐盟阻斷法通過法律的列入使得阻斷的法律對象更為清晰。 一些國家則是針對具體的某一類型事項的， 如阻斷對象為美國《1916 年反傾銷法》的日本《保護公司免受美國〈1916 年法〉利潤返還影響的特別措施法》。

進攻模式主要為法律層面出臺有反擊意味報復措施， 即本國應對其他國家對本國實施的制裁除了阻斷措施外，進一步采取一系列報復性反制裁措施，其中最有代表性的是俄羅斯出臺的《針對美國和其他國家不友好行為的措施（反措施）的法律》與《關于修訂〈俄羅斯聯邦仲裁程序法典〉以保護個人和法律實體在外國、國家聯合和（或）聯盟以及外國或國家聯合和（或）聯盟的國家（國家間）組織實施的限制性措施中的權利的聯邦法律》。

（二）國內反外國制裁法律現狀

我國關于反外國制裁法律體系的構建采取攻守兼備的模式，既有阻斷外國國內法域外適用的《阻斷辦法》，又有對外國實體在國際經濟、貿易和相關活動中的不當行為采取相應措施的《不可靠實體清單規定》，以及限于出口貿易的《出口管制法》和具有反制裁措施的《反外國制裁法》。 同時雖然我國的部分法律本身的立法目的并非為了反制裁， 但在法規中都具有可以作為反制裁依據的條款， 在實踐中可能成為有效的反制裁手段，如《對外貿易法》《外商投資法》《保障措施條例》《貨物進出口管理條例》《進出口關稅條例》《反傾銷條例》以及《反補貼條例》等[4]。

在攻守兼備的同時， 我國反外國制裁法律體系仍在與其他法律部門配合、具體實施、司法實踐等方面存在問題。 一是反外國制裁法律體系需要多個其他部門法與行政部門配合， 具體工作的實施較為繁雜，如《反外國制裁法》第6 條中第一款不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境的反制措施的需要出入境管理局的配合并與《中華人民共和國出境入境管理法》相結合；第二款查封、扣押、凍結在我國境內的動產、 不動產和其他各類財產中查封、扣押、凍結的措施需要與《行政強制法》相結合；第三款禁止或者限制我國境內的組織、 個人與其進行有關交易、合作等活動，對商事活動的限制又涉及到《海商法》《對外貿易法》等，涉及人民銀行、證監會、銀保監會等多個部門。 二是阻斷法實施十分復雜，各國阻斷法的立法。 使得部分本國主體面臨法律義務履行上的選擇困境，遵守國內法律，違反外國法律義務，受到外國法律制裁；或遵守外國法律，違反國內法義務，由國內法裁決[5]。 三是《不可靠實體清單規定》與《阻斷辦法》 屬于行政規章而非法律，《反外國制裁法》雖是法律，但條款僅有16 條，可操作性條款相對不足，后續的實施與司法實踐又有不確定性。

三、中國反外國制裁法律體系建設完善探討

筆者認為中國反外國制裁法律體系建設應該從立法、執法、司法這三個層面推進。 在立法層面需要逐步完善現有法律條款， 在執法層面將執法程序具體化，在司法層面提高我國司法人員的涉外工作能力。

（一）立法逐步完善

從立法層面上看， 中國反外國制裁法律體系需要在以下幾方面進行完善：

1.已有的反外國制裁法律條款需要完善

《阻斷辦法》規定的報告制度、禁令制度、豁免制度等一些具體制度需要進一步完善， 細化具體制定的工作開展。 例如，報告的遞交渠道、豁免的認定標準等。 《反外國制裁法》第四條規定，國務院有關部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施的個人、 組織列入反制清單[6]。 但對于反制清單的規則、范圍、豁免等都需要進一步的詳細規定。

2.相關部門法的法律法規有待完善

雖然目前的反外國制裁法律體系中在涉及國家安全、主權及重大經濟利益等部分法律已經設置了保護、阻斷、反制條款，但這些條款需要很多其他相關法律條款的配合。 我國公民和組織根據《反外國制裁法》 第12 條具有對違反該法相關規定的組織和個人提起民事訴訟的權利，但卻沒有對這種訴訟予以有效的立法控制，相關的訴訟需要我國法院通過《民事訴訟法》中的域外管轄權規則的修訂來獲得“管轄權”。

3.相關法律規范需要明確

我國反外國制裁法律體系仍在初步實踐階段，其在很多問題上的規范較為模糊，需要落實具體細則。

首先是主體問題。 《反外國制裁法》第3 條規定：“外國違反國際法和國際關系基本準則，以各種借口或者依照本國法律懲罰中國，歧視中國公民和組織，干涉中國內政的，我國有權采取相應反制措施。 ”可見《反外國制裁法》的適用主體為“違反國際法和國際關系基本準則的國家”。 如前文所述，對我國實施制裁的不僅有美國這樣的國家， 也有歐盟這樣的共同體，因此應該進一步細化規則。 其次是適用條件問題。 《阻斷辦法》第2 條規定了其適用于“外國法律與措施的域外適用違反國際法和國際關系基本準則”，《反外國制裁法》第3 條的適用條件也有談到“外國國家違反國際法和國際關系基本準則”， 但是對于“國際關系基本準則”的具體內容是學界爭論較多的問題，需要進一步細化。 再次是外國法律與措施不當域外適用的界定問題，《阻斷辦法》第一條就規定了立法目的是為了阻斷外國法律與措施不當域外適用對中國的影響,外國法律與措施不當域外適用阻斷可以在立法依據中予以闡明， 表明阻斷的法律法規具有違反國際法和國際關系基本準則性質[7]。

（二）執法程序與部門具體化

反外國制裁法律體系建設中的很多工作都需要執法部門的配合，如《反外國制裁法》第6 條規定的措施都需要行政執法部門具體實施， 但是該法沒有規定具體的執法程序。

同時就執行層面而言，《阻斷辦法》的執行對執法人員來說也會陷入兩難境地，但從國際經驗來看，執行《阻斷辦法》免不了制裁本國主體，除了使本國主體陷入前述兩難境地外， 執法部門也不可避免的要承受輿論等各方面。 因此鑒于反外國制裁法律體系建設的復雜性， 結合各項反外國制裁法律實施的實踐環境， 要想做好反外國制裁法律體系中的執法工作，必需要行政執法人員熟練掌握國際法規則，同時還要對外交政策精準掌握， 最好在中央政府層面建立統一的國家反外國制裁工作協調部門[8]。 《反外國制裁法》第10 條第1 款也規定反外國制裁工作協調機制應由國家設立并負責全面協調相關工作。 《反外國制裁法》第七條規定，本法有關規定的最終決定應該為國務院有關部門作出。 《不可靠實體清單》中，將那些出于非商業目的對中國實體實施封鎖、 切斷供應或其他歧視性措施， 對中國企業或相關產業造成重大損害， 對中國國家安全構成威脅或潛在威脅的外國法人、其他組織或個人列入其中，其實是行政機關通過行使行政執法權拓展中國法域外效力的實踐[9]。 因此中國反外國制裁法律體系建設的重要環節之一就是提升執法機關的域外執法能力， 在全球化的時代下， 執法部門間的國際合作與國際協調尤為重要。

（三）提高域外司法能力

我國反外國制裁法律體系的相關法律中沒有規定中國法院受理相關案件的級別管轄問題， 這使得在司法進程中可能會遇到問題。 如，法院在處理案件并適用《阻斷辦法》時，可能會處于法律和政治問題以及保護國家整體利益和保護個體私人利益的 “兩難困境”之中[10]。 同時《阻斷辦法》與《反外國制裁法》對于有關外國法律與措施的認定、具體的其他部門、考慮的評估因素、 實施禁令的具體措施等并沒有作出明確的規定，但是立法工作是長期性工作，因為立法程序的復雜性，使得這些問題法律暫時無法明確。因此， 在司法實踐中需要司法機關適當行使自由裁量權，合理解釋法律法規，這樣的狀況雖然方便法院等司法工作部分進行靈活應對， 但是這樣對司法工作者的綜合素質要求較高， 也給我國反制裁法律的司法實踐帶來了不穩定性。

在反外國制裁法律體系司法實踐過程中， 還涉及域外的取證、執行、判決的承認與執行、外國法院的判決阻止、被適用對象的認定等環節。 相較于美國聯邦法院對于擴展美國國內法的域外效力過程中的重要地位，我國法院參與域外實踐有限，并且我國法院在應對域外制裁與反制裁和中國法域外適用方面的司法實踐并不多。 所以應該重視法院的作用，人民法院應充分發揮跨國司法治理權[11]。

四、結語

反外國制裁法律體系構建不僅僅是對單邊主義、霸權主義國家強權政治的正式宣告，也是在國際事務中有效反制其他國家或組織不當國際行為的有力法律武器。 加強反外國制裁法律體系構建，不僅有利于反擊外國不合理的國內法域外適用， 充實我國應對國際挑戰、防范國際風險、構建國際秩序的法律系統“工具箱”，同時有助于為我國涉外法律體系建設打下基礎，通過我國的國家實踐，結合“一帶一路”法律建設， 推動國際法制裁與反制裁領域的積極健康發展，進一步地提升國際話語權。

中國反外國制裁法律體系是一個系統工程，應該包含立法、 執法和司法三個層面的全面建設與統籌推進。 在體系構建中，除了借鑒別國優秀經驗外，更要顯示中國自身的特殊性， 突出反外國制裁的制度價值。 同時在構建中注意國際法上的合法性，反外國制裁法律的構建應注意國際法的許可性， 不違反國際法公認的禁止性規則。 中國反外國制裁法律體系建設應在鞏固現有國際關系的基礎上， 主動擴寬世界經貿合作， 積極推動經濟全球化和區域經濟一體化。