《長江保護法》頒布實施的意義與實踐路徑

陳 潔

（岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414020）

2021 年3 月1 日，《長江保護法》正式開始實施，是長江自然生態環境和有效保障流域高質量經濟發展的國家法律。《長江保護法》的出臺是我國推進長江經濟帶高質量發展的重要舉措，是一項指導性、基礎性文件，對長江經濟帶高質量發展的深入推進具有基石作用，其制定與實施是在當代全面推進依法治國和深化改革的背景下貫徹綠色發展理念的開創性舉措，具有顯著的當代價值[1]。從內涵上講，長江經濟帶高質量發展的關鍵在于保護與發展并舉，在保護的基礎上實現發展，在發展的同時促進保護。長江經濟帶高質量發展強調“高質量”，即不以破壞生態環境、破壞可持續發展為代價，而是提升經濟發展的環保含量和科技含量，實現保護長江與沿線經濟發展的二元融合。基于此，《長江保護法》應運而生，成為長江經濟帶高質量發展的基礎。

1 《長江保護法》頒布與實施的背景

1.1 生態文明法治建設深入推進

中國共產黨第十八次代表大會以來，我國大力推進生態文明法治建設。目前，我國的生態文明法治規范體系趨于成熟，在實施體系、監督制度和規范體系等方面都有顯著進步。但現行的生態文明法治體系依然面臨一些問題，突出表現為碎片化制度無法滿足現代環境治理體系的協同性、整體性要求；法治實施體系各環節之間缺乏有效互動與銜接；法治監督體系體系化程度有待提升等。

1.2 環境保護與經濟發展面臨二元困境

在傳統發展觀下，長江流域的治理問題在實質上是一個社會正義問題，即長江流域上下游、左右岸、流域支流與干流等不同群體之間的生態環境利益失衡的問題[2]。傳統發展觀理念下，各區域為了追求本地區的經濟利益，對環境問題所采取的措施不徹底，而是將其轉移，如此引發區域間的合作缺失，造成長江流域治理低效。

1.3 長江經濟帶的非均衡性特征

長江經濟帶覆蓋范圍廣，涉及的對象在區域生態環境、經濟發展水平等各環節、各方面都存在區域差異。區域內現有生態環境資源有限且利益分布不均，使各地區為了自身區域經濟社會利益的最大化而引發生態資源配置之爭，難以有效發揮市場對資源的有效配置，從而損害全社會的整體利益[3]。利益爭執的顯著特點表現為國家統一區域內關于生態環境保護與國家扶貧經濟開發整體利益之爭；長江經濟帶上中下游各個地區間關于生態環境保護與扶貧經濟社會發展的整體利益之爭；長江經濟帶各區域利益與整體利益的分化等多個方面。解決這些問題，需要政府的宏觀調控，也需要主體間的合作與統籌。

2 《長江保護法》頒布與實施的價值

2.1 習近平生態文明思想和法治思想的復合實踐

習近平生態文明思想和法治思想均在各自的領域內得到了不同程度的實踐，并取得了顯著成果。《長江保護法》以立法為形式，以環境保護為對象，將習近平生態文明思想和法治思想轉化為實踐，是一種復合實踐。

《長江保護法》是對習近平生態文明思想的實踐。習近平生態文明思想強調人們要平衡加強生態環境有效保護和促進經濟社會持續發展兩者間的密切關系，不斷滿足我國人民群眾日益增長的對健康生態環境保護的需要。同時，著力推動、加快實現生態環境質量改善由量變到質變，提高對自然環境的管理和治理水平，推動生態環境管理體系向綜合化、現代化方向轉變[4]。《長江保護法》以長江流域環境保護為立法對象，關注沿流域地區經濟發展轉型和區域內人們向往美好生活的客觀要求，是一項具有系統性視野的法律文件，是對習近平生態文明思想的實踐。

《長江保護法》是對習近平法治思想的實踐。2016 年以來，習近平三次考察長江，對長江保護做出一系列決策部署，明確指出長江環境保護生態法治建設進程滯后，要采取措施讓長江生態環境保護有法可依[5]。2016 年，黨中央印發了《長江經濟帶發展規劃綱要》，明確提出要制定長江環境保護法。

《長江保護法》貫徹習近平系列講話和重要思想的重要舉措，對有效把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，著力研究解決保護長江流域目前仍然存在的不足具有重要意義。《長江保護法》的出臺標志著“長江大保護”的法治轉向，是我國在長江經濟帶高質量發展道路上邁出的重要一步，切實加強長江流域生態環境法治保護和生態修復，提高長江資源利用水平，保護長江環境安全，實現人與自然共同發展。

2.2 破解環境保護與經濟發展二元困境

習近平生態文明思想強調促進生態環境保護與經濟發展之間的平衡。《長江保護法》強調資源保護、生態環境修復等，還強調綠色發展。《長江保護法》第六章明確指出，長江流域各級地方人民政府要調整產業結構，優化產業布局，推進長江流域綠色發展，通過技術創新減少資源消耗和污染物排放等[6]。《長江保護法》的頒行，將環境權益保護上升至國家層面，并為其提供明確的經濟發展與環境保護相結合的指導方案，有效克服了各級地方人民政府在應對該區域問題上的不足，讓各地方政府逐步轉變經濟發展觀念，主動參與謀劃，打破經濟社會發展與環境保護之間的二元對立。

《長江保護法》按照習近平對長江經濟帶綠色發展做出的“譜寫生態優先綠色發展新篇章，打造區域協調發展新樣板，構筑高水平對外開放新高地，塑造創新驅動發展新優勢，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長江經濟帶成為我國生態優先綠色發展主戰場、暢通國內國際雙循環主動脈、引領經濟高質量發展主力軍”指示精神，堅持圍繞生態環境優先、綠色文明發展的重大戰略目標定位，有助于實現環境保護與經濟發展協同共治的雙贏局面[7]。

2.3 長江經濟帶區域協同發展的功能主義起點

在存在競爭性關系的主體間實現合作，理論上、實踐上都較困難。對此，以戴維·米特蘭尼為代表的功能主義學派提供了一種合作的路徑。功能主義學者認為，合作關系具有一種溢出驅動效應，合作雙方在某一領域內由于合作而獲得了收益，因而會促使雙方意識到合作的價值，在理性計算之下，雙方會將其他領域的議題也納入到當前的合作框架下進行合作，或直接為議題創設新的合作框架，從而實現合作在功能領域之間的擴散[8]。《長江保護法》通過立法推動長江流域各地方政府首先在利益沖突較小、共同利益較多的生態環境領域進行合作，通過在這一領域的合作帶動區域內各主體之間在經濟發展等其他領域的合作，實現區域內各次區域之間在公共資源、基礎設施、政策之間的溝通協調，最終實現高質量協同發展。

目前，在長江經濟帶協同發展框架下的“宜荊荊恩”城市群建設正朝著這一方向發展。“宜荊荊恩”城市群建設正積極通過重點推進區域發展布局聯動、基礎設施項目互聯互通、重點新興產業發展協同驅動發展、對外開放和深化區域合作、縣域實體經濟建設高質量協調發展，激發區域協調，驅動發展中的內生創新動力，實現區域協同高質量發展的目標。

3 《長江保護法》頒布與實施的實踐路徑

3.1 把握系統性原則，實現跨區域、跨領域協同合作

流域作為兼具自然和社會屬性的地理空間，是一個復雜的系統，而非單一的單元。流域經濟治理和社會發展既涉及其他人與自然的社會關系，也涉及自然人與其他人的社會關系，更涉及人與社會群體之間、經濟區域之間的關系。系統內部諸要素之間相互影響。因此，把握“系統性”原則，推進區域間、領域間協同共治是推動長江高質量發展的必然舉措。

區域協同是前提。區域之間應當探索建立更為健全的生態環境協同保護機制，完善長江環境污染聯防聯控工作機制、預警應急體系，推行環境信息的共享，建立健全跨部門或者跨區域、跨流域的突發環境事件應急聯動響應與協調機制，建立健全區域聯動機制。以“誰受益誰補償”原則為指導，刺激沿江各個省市共同保護良好的生態環境。

領域協同是關鍵。正確把握生態環境保護和經濟社會發展的辯證關系，堅持在經濟發展中促進環境保護、在環境保護中促進經濟發展，實現經濟社會持續發展與人口、資源、環境相協調，實現生態文明建設、鄉村經濟振興工作協同協調推進。

協調發展是根本。在實現各個區域協同發展的基礎上，各地區將自身置于各領域協同發展的大局之中，才能真正實現錯位發展、協調發展、有機融合，形成整體合力。各地區應積極探索，發掘自身的優勢與劣勢，精準定位，實現區域之間優勢互補、差異化發展。

3.2 把握特殊性原則，因地制宜制定能指導實踐的政策

《長江保護法》在規劃與管控、資源保護等諸多方面提出了宏觀指導意見，但作為一項戰略性文件，其原則性大于實踐操作性。因此，要推動《長江保護法》真正落地實施，需地方政府以《長江保護法》為準繩，結合地方實際，制定出一系列可量化、可操作的準則條例。準則條例不能僅止于立法層面，還應包括執法、司法以及教育全民守法等全部環節。

以綠色發展理念細化立法，形成具有協同作用的綠色發展相關法律法規體系。重新制定以自然流域為立法核心的行政執法管理體制，確保各級政府部門落實依法行政，加強部門協作，促使各部門在生態保護與修復上科學決策，做好“執行者”“監督者”。

完善環境公訴機制，依法保護環境公共利益。法院要充分發揮該機制在長江經濟帶生態環境問題上的預防功能和救濟功能，以適應綠色發展的“人與自然和諧共生”的要求。未來應依循“預防（環境風險預防訴訟），填補（生態環境損害賠償訴訟），監督（檢察公益訴訟）”三位一體的環境公共利益司法多元程序[9]。

加強綠色法治文化建設，奠定生態文明法治的社會基礎。推進綠色發展人人有責，激發公眾的環保自律性，自覺履行生態保護和促進綠色經濟發展的現代公民意識，促進每個公民形成資源節約、綠色出行與消費的生活方式，形成長江經濟帶綠色權責共享的生態環境保護文化。

3.3 以改革創新為路徑，推動經濟發展與環境保護有機結合

改革與創新是實現長江流域經濟高質量發展的核心動力。《長江保護法》發展與保護兼顧的特征，既是一種要求，也是一種導向。改革發展方式，創新發展思維是其應有之義。

實現長江經濟帶高質量發展，首先要以創新發展驅動力促進產業轉型與結構升級，大力發展綠色產業，推進社會公眾綠色消費，不斷加大對綠色產品的消費需求，促進中小企業積極發展綠色消費經濟，促進經濟向現代、綠色、健康、可持續發展經濟模式轉型，從而促使長江經濟帶在低碳、循環、綠色發展的道路上不斷前進。

其次，在發展的理念上實現突破，要有符合時代需要與歷史階段的發展理念。在新的歷史條件下，發展和保護必然相輔相成，沒有發展的保護是不負責任的，沒有保護的發展是不可持續的。在長江流域，保護好長江水資源是相關行動的核心目標和首要目標，嚴格管理和整治流域內的污水排放，才能實現各個經濟實體的可持續高質量發展。企業是實體經濟發展和污水排放的主體，因此要鼓勵企業通過自身的創新發展，提高對生態環境新要求的適應能力，實現可持續發展。

再次，加快改革行政管理和監督體制，充分發揮績效考核的正面引導和反面督促功能，將資源消耗、環境污染、生態損害等情況作為考核評價的核心指標，充分調動地方政府與相關黨政干部積極推動長江經濟帶綠色發展改革的積極性和主動性。同時，加強環保督察，對無視綠色生態換取政績、消極履職、失職瀆職等政府行為造成嚴重生態后果的，其相關領導干部要被嚴格問責，以提升黨和政府的公信力。

4 結束語

推動長江經濟帶高質量發展功在當代、利在千秋，是一項具有全局性、系統性和長期性的工程，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想中關于生態文明建設和依法治國的重要實踐。當前，中國正面臨百年未有之大變局，在國內外共同推進“一帶一路”高質量發展、打造國內國際市場“雙循環”的新格局、全面實現鄉村振興等宏觀背景下，長江經濟帶高質量發展為區域主體實現自身發展、對接國家戰略提供了良好的契機，各級政府應積極作為、主動謀劃，在國家的發展中實現自身飛躍，用自身發展反哺國家復興。