統(tǒng)籌中小學教職工編制資源研究

翟亞坤

（山東理工職業(yè)學院 山東·濟寧 272067）

0 引言

《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出要創(chuàng)新編制管理，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調整力度，省級統(tǒng)籌、市域調劑、以縣為主，動態(tài)調配。隨著義務教育均衡發(fā)展、人口就業(yè)自由化和商品房市場發(fā)展對教育基本公共服務均等化提出的更高要求，教育部門要求增加編制、優(yōu)化編制管理的呼聲越來越高，在“財政供養(yǎng)人員只減不增”的前提下如何改革教職工編制供給模式，優(yōu)化教師隊伍結構，均衡配置教育資源，是當前亟待解決的問題。

1 面臨的問題

（1）城區(qū)學校教師緊缺。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城市規(guī)模不斷擴大，大量務工人員和越來越多的農民在城區(qū)購買住房，外來人口的涌入導致城區(qū)適齡兒童數(shù)量的激增，沖擊了城區(qū)基礎教育布局，導致學校教師緊缺。通過調研發(fā)現(xiàn)，某市主城區(qū)2015年底城區(qū)中小學在校生56392人、農村39188人；到2021年5月，城區(qū)中小學在校生達到63684人、增加7292人，農村37350人、減少1838人。此外，隨著鄉(xiāng)村學校在校生的減少，鄉(xiāng)村中小學教學任務的相對減少，城鄉(xiāng)之間教師資源調配與實際工作出現(xiàn)了不及時、不銜接的問題。

（2）結構性缺編問題突出。性別結構方面。近年招聘的教師，女教師數(shù)量約占招聘總數(shù)的80%左右，有的地區(qū)年輕教師性別比例失調嚴重，35周歲以下青年教師中女教師占四分之三以上。隨著育齡女教師增加和生育政策的放開，請產(chǎn)假人數(shù)呈上升趨勢，短時性缺崗問題將更加凸顯。

學科結構方面。農村小學雖然規(guī)模小、學生少，但音體美、英語等學科教師均需按要求配備，實際教學中，教師跨學科教學、包班、兼科教學的現(xiàn)象長期存在，不少教師承擔2—3門課程，教非所學、學非所教不同程度地存在。

年齡結構方面。受教師內退政策變化影響，教師隊伍出現(xiàn)老齡化，尤其農村學校更為突出。以某縣為例，按照男教師60歲、女教師55歲退休政策，預計5年內退休教師1680人。部分學校將出現(xiàn)教師隊伍嚴重斷層、青黃不接的問題，且隨著教師年齡增長，也出現(xiàn)了教師職業(yè)倦怠、受學生歡迎度不高的問題，難以適應教學崗位。

同時，許多地方政府主要根據(jù)自身財力而非教育實際需求核定使用教師編制，出現(xiàn)“有編不補”或大量使用代課教師的現(xiàn)象。[1]學校長期以來聘用代課老師的做法，使得部分縣（市、區(qū)）存在既空編，又缺在編老師的問題，不僅教育質量難以保障，也給社會穩(wěn)定帶來了一定壓力。

（3）“縣管校聘”工作推進乏力。教育行政部門將機構編制部門核定的教職工編制總量分配到學校后，未能及時根據(jù)學校的班額、生源變化動態(tài)調整。傳統(tǒng)的定編到單位的管理方式和機構編制實名制管理的要求，一定程度上限制了編制統(tǒng)籌管理空間性，既做不到“編隨生走”，更做不到“生走編退”。因此，“縣管校聘”管理改革提出的建立縣域內中小學教職工編制“總量控制、動態(tài)調控”機制在實際工作中難以有效落實。

（4）編制標準不適應新形式要求。目前，中小學教職工編制是按照《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》(中央編辦發(fā)〔2014〕72號)確定標準核定的。實際工作中，一方面，基礎教育課程改革后新增部分學科對專業(yè)教師需求有所增加；另一方面，還應統(tǒng)籌考慮農村人口向城鎮(zhèn)流動、生育政策放開、信息化教學方式的提升以及“大班額”、小規(guī)模學校等因素，可在國家標準的基礎上，適當增核教職工編制。

2 解決問題的建議

（1）市域內探索建立統(tǒng)籌教師編制制度。啟動新一輪中小學核編工作，以市為單位統(tǒng)籌管理。各縣區(qū)要根據(jù)全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)在校生數(shù)，按照規(guī)定的中小學教職工編制標準，按需測算中小學教職工編制數(shù)。[2]設立全市中小學周轉編制專戶，編制來源首先是利用事業(yè)單位改革收回的編制，其次是統(tǒng)籌調配空編率較高的部分縣區(qū)教師編制。對于后者，可采取以下方式，一是按照實際在編教職工人數(shù)下達中小學編制使用數(shù)，以重新核定的中小學教職工編制和在編教職工人數(shù)為基數(shù)，將中小學空編全部納入專戶管理（編制統(tǒng)計仍按原層級、區(qū)劃統(tǒng)計，市級對收回的空編僅有統(tǒng)籌使用權）。縣（市、區(qū)）亟須新增教師的，可按程序申報中小學用編進人計劃（同時報送年度教職工自然減員數(shù)）和擬用教職工編制數(shù)量，由市級按程序批復縣（市、區(qū)）中小學教職工進人計劃。縣（市、區(qū)）年度教師補充工作結束后，將實際增減人員情況報編制、人社部門備案，市委編辦根據(jù)備案人數(shù)，相應調整縣（市、區(qū)）中小學編制使用數(shù)。二是以5%的空編率為基數(shù)，由市、縣兩級分別對中小學（不含高中）教職工空余編制進行統(tǒng)籌調配。空編率在5%以下的，空余編制由縣（市、區(qū)）在本級管轄范圍內自行統(tǒng)籌調配使用；空編率高于5%的，高出部分統(tǒng)一劃歸市級管理，由市根據(jù)市本級及所轄縣（市、區(qū)）中小學校教育教學工作開展需要，在市域范圍內跨區(qū)域統(tǒng)籌調配使用。同時加大編制監(jiān)督檢查力度，及時清理在編不在崗教師，完善績效考核方案，建立退出機制。

（2）縣域內推廣“中心校”“校聯(lián)體”管理模式。按照中辦國辦《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》提出的“推廣城鄉(xiāng)學校共同體、鄉(xiāng)村中心校模式”要求，在縣域內，一方面可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或劃定的區(qū)域作為轄區(qū)范圍，以一到兩所小學、初級中學或九年制學校作為中心校，將分散設置的學校以及教學班和學生數(shù)量較少、任務較輕的中小學進行整合撤并，不再保留事業(yè)單位建制，調整為中心校的分校區(qū)或定點校；另一方面可由縣域內教育教學資源比較突出的學校牽頭，整合其他中小學資源，組建“校聯(lián)體”教育集團。縣域內核定中小學教職工編制總額，破解縣域內分布不均衡和學校間分布不均衡難題，縣級教育行政部門按照學生數(shù)、標準班額等指標，按劃定區(qū)域（如鎮(zhèn)街、片區(qū)）或校聯(lián)體規(guī)模，計算所需中小學教職工編制數(shù)額；校聯(lián)體或區(qū)域內中心校在考慮校聯(lián)體、本區(qū)域在校學生數(shù)基礎上，兼顧所處區(qū)域和學校性質、班級數(shù)量和學科類別等因素，確定各校區(qū)所需教職工數(shù)量，而不是編制數(shù)額。在“中心校”“校聯(lián)體”內，打破教師固定于學校、校區(qū)或定點校的傳統(tǒng)管理模式，實行個人編制與身份管理相分離，中心校、校聯(lián)體集團自主統(tǒng)籌調配在編教職工，不再受用編進人計劃的限制，也無須再辦理人員調動的相關手續(xù)，這樣既能保障“中心校”“校聯(lián)體”內師資和學科力量的均衡配置，也提高了人事編制管理效率。對于跨中心校、校聯(lián)體的教師流動，則由縣級教育行政部門在編制總量內按規(guī)定的用編進人程序辦理。

（3）鎮(zhèn)域內加大專項教師動態(tài)調整力度。充分考慮農村學校發(fā)展實際，如低齡寄宿學生生活照料、農村留守兒童心理輔導、小規(guī)模學校（教學點）正常運轉等復雜因素，完善農村學校教職工編制動態(tài)調整和專項配置機制。現(xiàn)階段，可從市級編制周轉池中抽取部分編制專項用于偏遠農村學校緊缺學科教師的招考，其他學科教師不得擠占，按照“專項使用、按人定編、減人減編、單列管理、動態(tài)調整”的辦法進行使用和管理，根據(jù)人員增減情況隨時調配收回。這些緊缺學科的教師由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調配使用，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學在校生規(guī)模科學配置，可采取巡回走教制，或集中授課制的方式開展教學。同時，加大教師交流輪崗力度，推動人員和編制在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間動態(tài)調整。建立縣級退休教師返聘制度，由教育部門統(tǒng)一管理調配退休教師，緩解教學壓力。

（4）積極挖潛教職工編制使用效能。一是對現(xiàn)有編外聘用教師，符合條件的，可充分考慮其教育教學經(jīng)歷、業(yè)績、貢獻等，通過公開招聘等規(guī)范的程序擇優(yōu)聘用，納入編制管理。對社會實踐等課程以及教學輔助服務，專業(yè)師資不足有條件的地方可探索利用高校、培訓機構等社會資源，通過政府購買服務等方式補充，不得使用勞務派遣人員。二是對于不能承擔教學工作、長期占編不在崗、長期請病假等情形的教師，通過提前退休、轉到其他工作崗位等方式，退出教師編制，騰出的編制用于補充青年教師，優(yōu)化教師隊伍結構。對現(xiàn)占用教師編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理人員等非中小學教職工，予以調整分流。[3]三是深化學校后勤社會化改革，將學校食堂、衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等工作承包給社會專業(yè)公司，相應的工勤人員從教職工編制中剝離出來，不再占用教職工編制。