城鄉融合進程中縣域治理適應性變革*

劉 晉

（鄭州輕工業大學政法學院，河南 鄭州 450066）

1 問題的提出：縣域治理的挑戰

改革開放以來，在國家治理體系和治理能力現代化的導向下，不斷地加強和完善社會治理，取得了良好的成效。但是，隨著經濟全球化、政治社會化和社會信息化的發展，以及國內改革開放和社會主義市場經濟的進一步深化，中國社會發生了深刻而重大的變化。隨著政府、社會、市場三者關系的重新調整，城鄉二元壁壘逐漸松動，城鄉關系逐漸調整[1]。十九大報告中提出鄉村振興戰略，其核心是著力破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題。縣域作為城鄉共存的基本單元，縣域治理面臨新的挑戰。

1.1 縣域社會的復雜性

在縣域范圍，城市和鄉村共存，縣域社會的復雜性表現為兼具草根性和開放性。縣域不僅指縣城、小城鎮，還包括村莊。在城鎮化、工業化和市場化的驅動下，縣域突破了原有的封閉性，也成為鄉村和城市重要的紐帶。一方面，縣域扎根于鄉土，縣域居民仍生活在一個熟人社會中，依然遵循鄉土傳統文化，維系各種鄉村關系；另一方面，縣城甚至一些中心城鎮，逐步開始與城市同步，現代化的制度、現代化的交通工具及生活方式逐漸進入縣域，于是，以縣城為核心的縣域社會具有城鄉交融性[2]。

1.2 社會矛盾化解難度增加

市場經濟轉型期，利益關系發生改變，財富分配失衡，收入差距拉大，就業形勢嚴峻，社會階層分化，不同的利益群體之間的摩擦和沖突增加，新的社會矛盾不斷出現。人們思想活動更加獨立、自主，顯現出越來越明顯的選擇性和差異性。這就使社會矛盾化解的難度指數加大。

1.3 居民對縣域治理的要求越來越高

近年來，中國的經濟發展迅速，隨之而改變的是人民群眾日益增長的多層次的、多樣化的對公共服務的需求。公共設施的不完善、公共服務能力的不足等問題已成為滿足人民群眾對公共服務的需求的絆腳石。因此，要加強社會管理和完善公共服務體系，尤其要重視基層社會管理和公共服務的發展[3-4]。

2 縣域治理面臨的突出問題

2.1 農村養老問題是當前亟待解決的問題

當前農村迫切需要解決的問題按照從強到弱的次序依次為農村養老、子女教育、環境污染、農田水利建設、干部腐敗等問題，如圖1所示。

圖1 農民迫切需要解決的問題（%）

2.2 社會治安需要繼續加強

在調查的樣本人口中有73.8%的人對所在鄉村（社區）有安全感，其中很有安全感的占22.4%，有安全感的占51.4%。41.3%的人認為外來人員增多威脅社區（村）的安全，社會治安措施需要繼續加強。

居（村）民認為政府應該加強的工作主要是：增加警員和巡邏，增加攝像監控等技術防范措施，加強青少年的法制教育，提高治安工作人員的素質，加強對外來人員的管理，加大矛盾糾紛解決力量。

2.3 公眾參與意識不足

基層民主還在發展中，城鄉居民的民主意識有待提高。調研數據顯示，認識本社區（村）的居（村）委會的居（村）委會主任的居（村）民占不到40%的比例，認識大部分兩委成員的占22.3%，而56.6%的人認識大部分黨員，72.2%的人認為社區（村）干部工作可以打分在80分以上。這兩組矛盾的數據說明居（村）委會領導干部在日常工作中工作方法有所欠缺，在宣傳和執行黨的方針政策時要加強同群眾的聯系。此外，城鄉居民的民主意識需進一步加強，居（村）民沒有真正地行使知情權、參與權、監督權和表達權。

2.4 社會治安管理日益繁重

社會總體穩定，但不穩定因素仍大量存在，并呈現“四化”特征：一是社會矛盾有擴大化趨勢；二是民間維權有組織化苗頭；三是社會情緒有消極化心態；四是國際動蕩有共振化效應；五是流動人口管理仍存在“死角”；六是網絡治理有待加強。互聯網的影響已遍及國家政策、經濟、文化及社會生活的各個領域，“虛擬社會”的特性日趨明顯，而相應的對“虛擬社會”的管理控制手段相對薄弱。

2.5 公共服務設施不足

公共服務設施建設是縣域發展最基礎的硬性條件，它是居民日常生活的基本保障，但目前公共服務設施的供給不足以滿足居民的需求，在文化體育、養老服務、衛生、商業服務、金融服務、市政公用、郵政服務等方面的配套設施仍然需要加強。城鄉公共服務設施、場所數量及種類不足，使用率不高。一些社區（村）的居（村）民很少使用公共服務設施，甚至一部分居（村）民不知道自己所居住的社區（村）有相應的公共場所及公共設施，公共設施及場所不能充分發揮其公共性[5]。

2.6 縣域義務教育發展不均衡

在教育方面，主要表現在城鄉教育資源分配不均，師資力量差距較大。與大城市相比，義務教育呈現出教育資源相對不足的狀態；縣域城鄉義務教育呈現出不均衡發展的狀態。農村學校軟硬件設施及配套實施的落后、師資力量的薄弱等，致使農村教育質量不盡人意。而大量的優質教育資源相對集中于縣城的學校，在高考升學率中尤其凸顯。因此，縣城成為縣域上學的中心，甚至出現了來自農村的家長在縣城買房、租房陪讀的現象。這種教育的不均衡發展必將會導致城鄉教育質量的分化[6]。

2.7 公共文化服務體系不完善

當前，縣域民間文化組織較少，文化娛樂活動較匱乏。主要表現為：一是公共文化服務設施不足或流于形式，并未發揮其功能；二是文化體育活動民間組織發展緩慢，不能滿足人民日益增長的精神需求，成為居（村）民豐富多彩的精神生活的客觀障礙[7]。

2.8 就業難與招工難并存

就業主要靠經濟增長拉動，經濟增長快，企業活力足，就業崗位多。近年來，經濟增速放緩，對就業帶來一定影響。同時，由于從業人員對于工資的剛性需求及對城市就業的渴望，造成縣域企業的“招工難”，形成就業難與招工難共存的局面。

3 影響和制約縣域治理的因素剖析

1）縣域治理體制與基層社會的張力。隨著我國經濟的持續健康發展，城鎮化進程不斷加快，我國在縣域治理上取得了一部分成就，縣域體制在縣域治理中發揮了重要的作用。但分割的體制難以應對縣域社會的綜合性問題。首先，分割的體制難以應對綜合的社會問題[8]。縣域的體制資源被分割在不同的職能部門，以分門別類地處理專業性的問題，但縣域的社會問題往往是綜合的問題，難以進行歸類，由專業職能部門治理；其次，科層治理的復雜邏輯難以有效地應對縣域治理復雜性，有限的體制資源難以與縣域問題精準對接。

2）經費的短缺制約著社會管理的加強和公共服務體系的完善。社會管理需要資金作保障才能實實在在地解決問題。如信訪部門、人民調解組織、公安部門等都面臨相同的資金不足問題，司法救助資金、社會救助資金薄弱。部門工作需要大量經費支持，而地方財政又不寬裕，工作開展遇到資金“瓶頸”，因而經常陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。

3）人力資源不足、人才隊伍“斷層”，不適應加強縣域社會管理、提高縣域公共服務水平的要求。政法部門、公安部門普遍存在人力不足、人才隊伍“斷層”現象。農村基層黨員、干部能力素質不適應新形勢、新任務、新要求的需要。大多數農村基層黨員干部缺乏社會管理和服務的專業知識，對新的社會管理和服務理念、制度、手段、方法不清楚、不了解。主要表現：基層黨員干部年齡偏大，思想觀念陳舊，接受新生事物慢；部分基層黨員干部政策水平低，法律意識淡薄；部分基層黨員干部工作作風漂浮，方法簡單粗暴，服務意識不強。

4）部門間協調合作機制不完善，阻礙有效整合資源。縣域是一個完整的基層治理單元，也是“條”“塊”資源整合者和矛盾的協調者。縣域治理涉及多個領域，公共事務日益多元化。社會管理及公共服務中的某些工作是多層次問題的集中表現，需要多部門的綜合治理。完善的部門合作機制有利于提高社會管理工作的效率。

5）農村基層社會管理和服務缺乏一套成型的、可借鑒的有效工作機制。在一些地方，農村基層社會管理和服務僅僅停留在口頭上。同時，從事基層社會管理和服務的工作力量很單薄，尤其是社區最為明顯。大部分社區沒有配備專職工作人員，僅靠社區黨委會三五個人服務管理好社區成千上萬的居民，難度很大，很難滿足居民群眾多層次、多樣化的管理和服務需求[9]。

4 加強和完善基層社會管理和服務體系的政策建議

1）確立政府提供公共服務的責任主體角色。政府要為公眾所獲得公共服務的充足性和服務質量承擔最終的責任。公共服務的充足性與政府的財政投入有關，而公共服務的質量既與財政有關，又與監管有關。因此，政府要扮演好責任主體的角色，就必須為公共服務的提供給予資金的保障，還要做好對服務質量的監控和有效評估。

2）完善部門合作有效機制，建立上下結合、多元互動、資源共享的區域化社會管理和服務的統籌格局。激發合作需求，增強合作認同，規范合作制度，推動合作常態化，使政府部門合作有“形”更有“行”。統籌區域內的組織資源、人才資源、信息資源、物質和財力資源等，為大眾提供“一體化”“一站式”管理和服務。

3）建立一支管理有序、高效務實、服務有力、協調配合的社會管理和公共服務人才隊伍。基層干部隊伍的素質高低決定基層管理和服務水平，因此要培養一支契合群眾意愿、熟悉基層情況、掌握科學工作方法的高素質干部隊伍，尤其是基層黨員干部隊伍。要貫徹“以人為本、服務優先”的現代社會管理理念，加強基層干部專業理論知識的學習，使社會管理工作和公共服務的提供適應人民群眾各方面的需求[10]。

4）加強社會治安基本措施，健全重點場所的管控機制。根據城鄉居民的需求，基層政府需要增加警力、加強巡邏和增加攝像監控等技術防范措施，使城鄉居民獲得更多的安全感。在管轄旅店業安裝信息管理系統，對未獲得許可證、沒有任何證件的、打著“出租”“租房”名義經營旅業的旅館，進行專項整治。

5）加大基層教育投入力度，優化基層教育資源配置。教育資源能否合理配置，是城市能否全面提升城鄉居民素質的關鍵所在。當前教育資源，尤其是師資力量的懸殊，是和地方經濟實力及財政支持密切相關的。政府部門在增加教育投入時，在財政上可以按照資源分配均等的原則，基本保證同一地區的學生基本享受義務教育財政的公平。對貧困地區加大對學校建設與發展的投資力度，切實改善貧困落后地區的辦學條件，縮小學校間的各方面差距。

6）實施積極就業政策，幫助勞動力提高專業技能。就業作為保障和改善民生的頭等大事，地方政府應給予更多的關注，并采取積極的措施。一是政府應實施更加積極的就業政策，把就業政策與地方經濟政策進行有效的銜接，在發展地方經濟的同時帶動更多就業崗位的增加。二是大力加強職業培訓，提高勞動力的專業技能，為一些急需技術型人才的行業提供能勝任崗位的人才資源。

7）成立并創新農村文化活動載體，豐富基層文化生活。鼓勵城鄉居民成立各種文化體育活動民間組織，引導居民樹立積極健康的思想道德觀念，引導城鄉居民積極開展形式多樣、內容豐富的文化活動，活躍城鄉居民的文化生活。讓居民在各種活動中各展其才，各得其樂，豐富城鄉居民的精神生活。

8）加強對公共服務設施的建設。城市公共服務設施建設與群眾利益密切相關。公共服務設施建設要以群眾的需求為出發點和落腳點。加強對公共服務實施建設的統籌規劃，科學合理選址投建，優化公共服務設施資源配置，加大公共產品供給。注重對公共服務設施的常態運營管理，使其更好地滿足群眾日益增長的精神文化需求。