疫情防控常態化下社區網格治理法治化研究

李靈犀 崔宇婕

摘要：當前我國防疫工作已經步入常態化階段，以行政力量為主導的社區管理模式使得社區法治矛盾進一步凸顯甚至變異，引發諸如“官本位”管理思想復燃、居民個人信息泄漏等棘手的治理難題，實現社區網格治理法治化的目標仍然道阻且長。本文旨在通過分析論證當前社區網格治理的現實困境及成因、優化社區治理模式的必要性及方向、從而為社區網格化治理提出切實可行的建議，助力疫情防控常態化下社區治理的法治化進程。

關鍵詞：社區網格化治理模式;依法治理;疫情常態化

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.07.057

0引言

自2020年1月，新冠肺炎為我國所知以來，習近平總書記多次強調社區防控的重要性并號召社區在疫情防控中發揮阻擊作用。當前，我國疫情防控工作面臨全新挑戰：全球疫情正處于加速上升態勢，國內個別地區仍有零星散發病例和局部聚集性疫情，更特別的是，不同于第一階段的全國爆發態勢，當前的疫情分布范圍大大縮小，主要集中在個別省市縣以及特別行業。因此，當前我國疫情防控工作面臨的具體挑戰是如何從“全面抗疫”轉變為“精準抗疫”，即如何在保持正常生活、生產秩序的前提下，注重效率、集中力量在關鍵地區、關鍵行業、關鍵領域展開精準防控。

1網格化：新型社區治理模式的現狀與優勢

1.1社區網格化治理模式的提出與運用

2013年，黨的十八屆三中全會在黨的最高級別文件上首度指明要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”2017年，建設智慧社會的全新理念在黨的十九大報告得以正式提出。

社區網格化治理是指以單個或多個社區為區域范圍，通過數字化、信息化手段構建網格工作平臺從而實現社區治理。其中，橫向網格以單位范圍內的社區工作為主要內容，其外延是可延伸至社會、市場;縱向網格形成多層級垂直信息反饋，是實現各級聯動、資源共享的一種新興治理模式。網格化治理模式在構建之初，目的就是“重建對特定公共事務管理的組織架構，形成集中指揮、部門并聯、無縫銜接、有效應急的管理流程體系”。

我國社區的網格化治理實踐最早在上海以及北京東城區啟動，是依托數字城市技術創建城市管理的一次全新嘗試，強調的是其管理功能。后來浙江舟山逐漸開始賦予網格以服務的功能。上述實踐證明，網格化治理模式能夠在我國這片獨特的土壤之上生根發芽并不斷優化升級。

在疫情爆發初期，我國已有意識地采取網格化治理措施，并且總結經驗形成了一套具有中國特色的基層防疫方案，但是新冠疫情常態化下的社區網格治理與常態意義上的網格化不同，它在原有基礎上更強調以社區組織、居民、政府為共治主體以及責任人，共商共建，深化社區防疫工作的科學性、民主性、可行性，促進防疫工作的持續穩定開展以及社區多元共治，因此社區網格化的實踐是一個動態變化的過程，應當根據疫情的變化適時地調整、優化。

1.2當前我國社區網格治理采取以政府為主導的管理模式

第一，社區網格治理高度依賴行政權，社區治理難以自立。以城市社區為例，《居委會組織法》第17條規定“居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付”，由此可見，我國社區開展工作的物質基礎幾乎都是建立在政府財政支持之上。這種密切的“指導與被指導”關系之下，行政機關對社區工作具有主導權，政府承擔著對社區治理的無限責任，二者難以保持相對平行的關系。

第二，新模式并未給社區治理帶來預期的活力，反而激化社區內部結構問題。在對社區內部權責重新進行劃分的過程中，新加入的主體對原有社區管理模式造成了沖擊，各個主體對社區服務事項劃分不明，導致多方管轄、重復管理甚至無人管理;也為解決問題、承擔責任時的多方推諉埋下隱患。例如，2012年至2013年期間，天津開發區部分老舊小區由于無物業公司愿意進駐，且基層社區組織缺位，使得2253戶5477人居民長期生活在混亂無序的狀態之下，居民苦不堪言。

第三，社區組織包攬了社區內的公共事務，這種工作模式不斷擠壓著社區居民參與社區管理的空間，并且社區并未就社區事務給居民提供參與的條件，導致社區居民對政府和社區的管理依賴性較強，自覺參與社區工作和行使民主權利的熱情不高。缺乏參與社區網格治理的主動性。

第四，政府主導型管理模式下社區工作隊伍呈現出專業性較弱，高度依賴人力，科學技術運用不足等短板。我國社區崗位對年輕人以及專業人才缺乏吸引力，社區工作人員專業化程度普遍偏低、老齡化特征明顯。上海市政府公布的2018年黃浦區社區工作者能力報告顯示：社區工作人員中具有本科學歷的不到40%。我國社區工作人員大多沒有接受過系統的專業訓練。

1.3網格治理法治化助力社區治理能力提高

面對新冠肺炎疫情常態化下的防控挑戰，采取網格化的社區治理模式能夠有效地彌補傳統社區管理模式的短板。加之，冬春季節疫情防控形勢嚴峻，社區依法開展疫情防控工作的意義非凡：其一，促進社區防疫工作法治化的過程也是將法治精神和法治方式落實到社區治理工作中的過程，有助于推動社區組織治理能力和治理體系現代化。其二，只有處于國家治理體系最基層的社區做到隨形勢變化不斷升級治理模式，提高社區依法治理水平，才能將法治的福祉切實帶給人民群眾。這就要求加強社區自治，充分調動企業、社會組織、專家參與，從法治層面促進各項制度建設，將依法治理的工作模式和工作精神貫徹到基層社區治理工作當中。

綜上，網格化治理作為一種創新的社會治理方式具備相當的制度潛力。在疫情防控常態化的今天，網格化治理模式的精準性、科學性對基層治理也具有重大價值，是目前我國社區治理模式的改革方向。

2新冠肺炎疫情防控常態化下社區網格治理的現實困境

2.1社區網格治理仍存在一定理念上的誤區

首先，我國社區治理中“人治大于法治”的思想仍然根深蒂固。新冠肺炎疫情防控進入常態化階段，但仍存在一些治理亂象：一方面，部分社區為從根本上減小防疫壓力，對外地返鄉人員采取“一刀切”無差別對待;另一方面，對部分民眾不配合或妨礙社區工作的情況采取不當舉措，直接暴露了社區工作人員依法治理理念薄弱的問題，例如，存在暴力禁止低風險返鄉人員出行，對不積極響應防疫工作的居民進行人格侮辱甚至傷害人身的亂象。這些違反法治觀念的管理措施是對法治思想乃至憲法精神的違背，不僅無益于常態化下開展防控工作，更會對基層治理法治化進程產生負面影響。

其次，當前社區網格化治理仍然存在技術中心主義的理念誤區。盡管疫情防控常態化背景下，大量人口流動、海量的信息數據亟須處理，但網格化治理模式不應一味強調技術，而否定人在治理過程中的作用，否則就會引發信息時代下人的價值的進一步異化。網格技術的運用需要同人的治理智慧結合在一起，不能單純采取公式推導的方式開展治理，還需要結合倫理、人情角度的考量，堅持以便民利民為基本出發點，從而形成一種以人為本，充滿人性關懷的管理。

2.2社區網格治理邊緣化，治理能力亟待提高

新冠肺炎疫情防控進入常態化，防疫戰線不斷拉長，一些制度層面的問題也逐漸暴露。

首先，法規機制不完善，管理邊界模糊。當前我國社區立法模糊，缺乏上位法進行規制。依法治理是社區網格治理的必要條件，“城市網格化社會管理必須注重法治，即要建立和完善城市管理法律法規體系，通過法治手段來規范、制約和克服立法不足以及某些地方存在的執法隨意性問題。”疫情防控具有緊迫性，但不足以使其成為破壞制度化建設的理由。

其次，網格化治理流于形式，本質上沒有改變傳統社區的管理模式。網格化治理所要求的專業化工作人員以及先進的設施條件在實際運行過程中也難以得到滿足。在法律法規層面尚未妥善處理好疫情防控與個人信息權利平衡問題的前提下，社區網格化治理面臨如何貫徹數據公開過程中的“比例原則”，如何準確界定個人信息公開的范圍等難題。部分“網格員”臨危受命，對現階段網格治理工作并不熟悉且缺乏專業培訓，在工作中難以厘清社會公共安全與個人信息保護的界限，如成都某確診女病例個人信息泄露遭網絡暴力。

此外，網格治理存在一定內卷化趨向，社區工作人員缺乏相應保障。冬春季節系疫情爆發高峰期，尤其在北方，全天候管控排查工作使社區工作者面臨精力上和體力上的雙重考驗。 各種“防疫表格”“防疫臺賬”大量疊加，社區工作人員疲于應付“連軸轉”，出現了多起工作人員倒在一線的現象，如石家莊市新華區西苑街道國泰街社區工作人員李瑞芝，在組織群眾進行核酸檢測的工作過程中突然暈倒，最終猝死在工作崗位上。幾何倍數增加的工作卻仍由原有人員完成，人員配置不合理的問題進一步凸顯，這些機械化的工作大大削弱了國家意志下沉到社區的初衷。

2.3社區網格治理主體單一化，居民參與不足

由于傳統政治理念、受教育程度的限制、民主自治觀念等因素的影響，相當一部分居民對政府和權威依賴心理較強，因而居民對傳統社區管理模式也存在較大的依賴性，主動參加社區治理的意識不強。通過統計2020年從黑龍江省各個社區發回的1000份有效調查問卷，“參與過社區防疫相關工作的居民占比僅為6%，一半以上居民對所在社區防疫管理的人性化及便民利民認可度一般，僅有34%的居民認為網格化治理對疫情防控起到積極作用”。上述數據充分表明，我國社區所采取的網格化治理并未獲得民眾普遍參與，實現全民共治的預期目標道阻且長。長此以往難以實現網格治理雙向互動與全民共治的優勢。要實現“共建共治共享”，無疑首先要厘清“為誰治、誰來治、和誰治”的問題。社區網格化治理的核心是人。因此，必須鼓勵居民參與到社區網格化治理中，從“你和我”變成我們，真正做到人民的城市人民管。

2.4社區網格治理孤島化，缺乏交流共享橋梁

社區網格治理在全國范圍內因地制宜發展形成了諸多模式，各個地區的網格化實踐不一，缺乏普遍認可的模式和聯通點，實際上并沒有打破信息的孤立。目前，我國規制政府數據共享的代表性法規有《國家政務信息化項目建設管理辦法》《貴州省政府數據共享開放條例》等。大部分屬于行政法規或地方性法規，缺乏高層級的法律規定進行規范性的指導。各地政府分別制定法規對數據共享構成事實上的新壁壘，碎片化的數據難以發揮更多的治理效能，甚至割裂、冗余的指令造成基層疲于應對繁重的機械工作，大大提高了社會成本和治理難度。如何克服地區壁壘并推進防疫工作下好“全國一盤棋”，成為當下亟須考量的難題。

3疫情防控常態化下社區網格治理之法治化改革路徑

3.1堅守法治：培育法治思維，依法開展社區服務

疫情常態化下，實現社區治理法治化是推進城市治理精細化進程中至關重要的環節，這就要求社區治理過程中充分體現法治理念和法治精神。社區治理首先要站在合法性的角度審視問題。在疫情防控常態化背景下，社區治理應當打破行政管理觀的局限性，破除“官本位”思想的桎梏，將法治精神內化吸收，將法治思維牢固滲入自己的思維模式中，實現從宏觀的治理結構到微觀的治理人員都能以依法治理的觀念為指導的目標，并將其作為行為準繩，切實提升依法開展社區治理的能力，形成以服務代替管理，公民參與從被動轉主動的和諧治理模式。

首先，要注重社區工作隊伍的法治化建設，建立定期法律法規培訓機制：通過開展法律知識培訓座談會，有針對性地設置法律講座，普及法律相關知識，推廣法言法語等措施潛移默化地提高社區工作人員法律素養。

其次，明確界社區組織職能，完善網格員權力清單，克服網格員權力邊界不明確，缺乏責任意識等問題。第一，相關部門應當細化現有法律法規，明確賦予社區組織在特殊情況下行使公權力的權利以及違法執法的后果，一方面劃定其職能范圍，另一方面起到指導和震懾作用，以減少恣意執法的現象。第二，對網格員上崗前進行專業化的培訓，包括工作職責、業務技能等領域。提高網格員的服務意識和法律意識，建設專業化的團隊。第三，創新社區工作人員的管理模式，實施小隊化、精簡化組織形式，精準劃分職權，明確責任歸屬。要求每一位工作人員形成日常工作的文字記錄，提供可參考依據，以避免敷衍了事或追責難。

最后，引入社區法律顧問制度。建議社區聘用或邀請專業的法學教師、律師等參與社區法治工作，通過鼓勵精英參與、協同共治，打造標準化、專業化的服務體系。學習先進地區經驗，例如，上海市閔行區社區聘請法律顧問。實施社區網格治理法律顧問制度是實現法治建設的重要一環，完善法律顧問制度也是提高社區治理能力的重要創舉。

3.2權利保障：依法保障民眾及社區工作人員合法權益

第一，在開展社區網格化治理的過程中應為民眾參與網格治理提供機會和條件，鼓勵民眾參與全民共治，提高居民社區治理參與度。明確居民其對社區治理進行監督的權利，為解決公私權摩擦提供一個透明開放的話語環境，真正體現社區網格化治理的共治性。例如，充分利用新媒體手段，如微信公眾號等，線上信息公開，讓居民可以便利地獲悉社區工作事項，以便其加入社區治理中來，從而提高社區群眾的參與度。

第二，依法治理網格化治理模式所帶來的信息泄漏問題。

首先，信息的采集和利用需要相關法律法規明確規定，即只有在法律明確規定突發公衛生事件防控需要等特定情況下，有關部門才有權依法委托基層社區及其工作人員進行數據息采集。由此，相關主體開展數據采集工作應有法可依，也有利于進一步優化流程和明確職責。其次，應當健全社區網格化治理配套措施，提高基層數據應用治理水平。明確有基礎數據采集權限的主體，精進信息采集的技術和手段，建立安全的信息儲存和保護機制。

第三，社區應當重視網格員的權益保障問題。

首先，建議社區為網格員，尤其是需要與居民進行接觸的人員，提供工作記錄儀，記錄儀全程錄音錄像，實現社區中樞治理平臺的實時監控。其次，社區應當根據工作的總量和難度合理分配網格員的工作量，科學設置輪班、輪休制度，不鼓吹個人英雄主義和奉獻主義。最后，建立社區工作人員編制制度，明確其依法開展防疫工作的合法身份，并為網格員提供相應的保障。

3.3多元共治：提升社區網格化模式的協同治理能力

要實現社區網格化模式下的多元共治：

首先，應當完善多元主體協同參與機制。通過多元主體協同參與，切實提高社區網格化治理效能。同時，吸納社會組織有效參與，推動其在疫情防控、化解矛盾等方面發揮積極作用，協同居民共建共享。

其次，根據地域特點，培育特色社區文化，塑造社區治理人人參與的氛圍，培育多元主體，在潛移默化中形成價值認同，提升居民對公共文化的自覺性。整合碎片化的社區資源，發揮物業公司、業主委員會、志愿者組織等社區組織各自的優勢，引導多元化主體共同參與社區治理，調動各方參與社區治理的積極性，吸收社區內高素質人才進入社區治理體系。通過社區組織、居民代表等主體的廣泛參與，構建覆蓋更為廣泛、因地制宜的民主協商方式，充分發揮網格化治理優勢。

最后，克服地域中心主義，構建交流共享橋梁。頒布較高層級的法律統一進行規定以填補立法短板，為社區網格化治理提供基本范式，促進各地區間交流合作的橋梁。同時，也要打破地域壁壘，加強區域合作和信息一體化建設，在法治化框架下解決信息孤島等問題。

參考文獻

[1]馮玲，李志遠.中國城市社區治理結構變遷的過程分析——基于資源配置視角[J].人文雜志，2003，（01）.

[2]魏娜.我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報，2003，（01）.

[3]張靜.全面依法治國背景下社區治理法治化研究[D].成都：西南石油大學，2017：35.

[4]易外庚，方芳，程秀敏，等.重大疫情防控中社區治理有效性觀察與思考[J].江西社會科學，2020，（03）.

[5]馬全中.中國社區治理研究：近期回顧與評析[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2016，（10）.

[6]楊海濤.城市社區網格化管理研究與展望[D].長春：吉林大學，2014.

[7]孫柏瑛，于揚銘.網格化管理模式再審視[J].南京社會科學，2015，（04）.

[8]文軍.直面新冠肺炎：風險社會的社區治理及疫情防控[J].杭州師范大學學報（社會科學版），2020，（03）.

[9]齊偉，劉明宇.法治與自治：疫情拷問下社區治理的現實困境與出路[J].中共寧波市委黨校學報，2020，（07）.

[10]王淼.“大數據+網格化”模式中的公共數據治理問題研究——以突發公共衛生事件防控為視角[J].電子政務，2021，（01）.

[11]劉艷杰.以“互聯社區”引領網格化大治理體系：山東省青島市市北區推進社區治理現代化的創新與探索[N].光明日報，2018-04-19.

[12]馬長山.智慧社會的基層網格治理法治化[J].清華法學，2019，（05）.

[13]推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度[N].人民日報，2016-06-17.

[14]李云新，韓伊靜.國外智慧治理研究述評[J].電子政務，2017，（07）.

[15]劉芷含，王楨鈺，歐陽彩妮，等.城市社區疫情防控網格化管理現狀分析與機制優化[J].中國社會醫學雜志，2020，（12）.

[16]劉春呈.疫情社區防控中對網格化管理的再審視[J].理論月刊，2020，（06）.

[17]陳寒非.網格化簡約治理——基于湘北L縣農村新冠肺炎疫情防控實踐的考察[J].學術交流，2020，（05）.

[18]胡秀英，甘華田，程南生，等.網格化管理對社區疫情防控的作用及對基層社區衛生服務體系建設的啟示[J].中華現代護理雜志，2020，（06）.

[19]田毅鵬.治理視域下城市社區抗擊疫情體系構建[J].社會科學輯刊，2020，（02）.

（本文收稿日期：2021-05-25）

基金項目：本文系省級大學生創新項目（202010225137）階段性成果。

作者簡介：李靈犀，東北林業大學法學專業本科在讀;崔宇婕，東北林業大學法學專業本科在讀。

3125501908221