健全財政監督體系構建現代國家治理結構
———十八大以來財政監督工作的新取向

●王金秀/中南財經政法大學財政稅務學院教授

健全財政監督體系構建現代國家治理結構
———十八大以來財政監督工作的新取向

●王金秀/中南財經政法大學財政稅務學院教授

■十八大以來財政監督工作的新取向：明確監督方式和手段，提高人大監督的有效性；內外結合、專職和業務機構協作，健全財政監督機制；深化預算改革，建立全過程財政循環監督制衡機制；強化單位財務監督，夯實財政監督基礎；充分吸納民意，推進財政監督民主化；打造透明預算，為財政監督提供條件。

財政監督是對財政性資金運行過程和結果進行的監督，財政監督主體具有多元化的特點，健全財政監督體系，加強財政監督的力度，提高財政監督的有效性，是構建現代國家治理結構的必由之路。黨的十八大確定了全面深化改革的戰略部署后，我國先后對財務、會計、預算以及監督體制機制進行了全面的制度更新，新修訂的《預算法》等法律制度將財政監督的重視置于前所未有的高度，從財政監督權責關系、監督手段、方式和程序等方面確立了財政監督規范，構建了以人大監督為權威、財政部門監督為核心、單位財政監督為基礎、公民社會監督為補充的財政監督體系，形成了內外并舉、縱橫交錯、專業化監督和社會監督有機結合，科學有效、周密系統的財政監督機制。

一、明確監督方式和手段，提高人大監督的有效性

人大是我國最高權力機構，我國《憲法》賦予人大審議批準預算和監督預算的權力。長期以來，人大對財政預算監督不力的問題一直難以扭轉，黨的十八大報告將“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”納入人大的重要職權，作為支持和保證人民通過代表大會行使國家權力的一項重要內容，列入政治體制改革。新修訂的《預算法》專設第九章監督，明確各級人大監督的職權，建立年中預算執行情況審查制度，賦予人代會或常委會對預算、決算中重大事項或者特定問題的調查權，預算、決算問題的詢問或者質詢權；要求縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督，對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開，還規定人大初步審查的時限、內容，要求將初審意見以及本級政府財政部門處理反饋情況報告印發給本級人民代表大會代表；人大財政經濟委員會或常委會要向人民代表大會主席團提出關于預算草案及預算執行情況的審查結果報告。此外，新《預算法》還要求強化預算約束，規定“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”

二、內外結合、專職和業務機構協作，健全財政監督機制

人大監督的力度在很大程度上取決于財政管理機制和財政監督的成效，財政監督作為財政部門的自我糾錯機制，是財政運行的自我清潔劑，理應在人大審查和監督之前發揮其有效職能。財政部專員辦是財政部派駐各地對中央企事業單位進行縱向監督的機構，財政部發布了《關于進一步加強和改進財政監督工作的意見》，明確了專員辦的定位，構建收入、支出、金融、會計、預算五位一體重點推進的監督格局,要求專員辦積極開展“就地就近監管”,創新“花錢買服務”方式，通過政府采購，加大購買注冊會計師專業服務的力度，提高財政監督的質量，加快構建單位內部會計監督、注冊會計師審計監督、政府會計監督“三位一體”的監督體系。財政部門承擔財政資金分配的職責，在財政監督中處于核心地位，財政部門可以將財政監督與管理融為一體，在很大程度上可以決定整個財政監督的力度和有效性。由于對監督結果的合理有效運用是強化財政監督力度、促進依法理財、推動管理型政府向責任政府轉型的保證，因而為了規范對監督結果的運用，防止財政部門濫用權力，財政部發布了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》，指導財政部門依法合理行使行政處罰裁量權。

三、深化預算改革，建立全過程財政循環監督制衡機制

建國后相當長的一段時期內，我國財政部門只管分錢，不管花錢，更不考慮花錢所辦的事以及辦事的效果。2000年以來，我國先后推進了部門預算、國庫集中支付、政府采購、績效管理等重大財政管理制度改革。財政作為政府專職理財機關，通過以上這一系列改革，對每一筆財政收支進行追蹤，將財政監督從分錢延伸到資金的使用過程，并進一步進行績效管理，形成預算編制、預算執行和決算全過程的財政循環監督機制。修訂后的新《預算法》以及《行政單位財務規則》確認了這些改革，新《預算法》要求預算編制和執行相互制約、相互協調；《行政單位財務規則》還增加了行政單位決算編制、管理的內容。今年開始試行的行政事業單位內部控制制度，要求建立單位內部關鍵崗位不相容、決策和執行相分離的機制。由此，確立了事前、事中、事后，貫穿預算管理全過程的財政監督制衡機制。

四、強化單位財務監督，夯實財政監督基礎

財政部門的監督對象不僅僅包括財政部門的自我監督，也包括對同級政府各部門的監督，其中對部門的監督必然會落實到對各行政事業單位的財政監督。而對財政資金支出機構（含部門和單位）的監督應該是財政監督的重中之重，因為這些支出機構分別履行政府各方面的職能，直接提供公共商品和服務，以滿足民眾的公共需求，因此，對各單位的財政監督應該是全部財政監督的落腳點，其中單位自身的財務監督是基石，必須高度重視。《行政單位財務規則》進一步充實了行政單位財務監督的內容，具體規定了財務監督的主要內容、監督機制和內外部的監督制度。新《事業單位財務規則》還單獨增設“財務監督”一章四條，明確了事業單位財務監督的內容、形式，提出了建立健全財務監督制度和依法接受外部監督的要求，凸顯了財務監督的重要地位和作用，有利于事業單位提高對財務監督的認識，建立健全各項監督制度，堵塞管理漏洞，提高管理水平。

五、充分吸納民意，推進財政監督民主化

公共財政的本意是取之于民、用之于民，財政決策民主化是現代財政制度的本質，參與監督財政也是人民群眾的基本權利。預算由政府編制草案，由民意代議機構——人大審批決定，這是世界通行的預算編審體制，其實質就是預算民主化。但這種制度化的編審體制形成的預算在一定程度上脫離了民眾的現實需要，因此，民眾參與預算決策和財政監督就成為正規編審制度的補充，如浙江溫嶺的“民主懇談會”向“參與式預算”的轉變，上海閔行區的預算項目能否立項通過預算聽證會來決定等，這些實踐為民眾參與財政監督提供了有效的探索，新《預算法》也吸納了這些改革經驗，第三十二條規定“各級預算應當根據……有關支出績效評價結果……按照規定程序征求各方面意見后，進行編制”。參與式預算在基層政府運用更加有效，因為基層政府更加貼近民眾，因此，新《預算法》第四十五條明確要求“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”

六、打造透明預算，為財政監督提供條件

以往我國的財政監督僅僅注重對公共財政收支及其撥款的監督，十八大賦予人大對政府全口徑預算、決算的審查和監督的權力，這必然要求政府把全部收支都納入預算和決算，進而納入人大的監督范圍。因此，新《預算法》要求“各級政府、各部門、各單位應將所有政府收入全部列入預算。”預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本賬”，縱向“五級”財政，各級財政一般公共預算不僅包括本級收支，還包括上下級政府之間的上解、補助（轉移支付）等收支。這要求財政監督的范圍從公共財政收支及其撥款擴大到全口徑預算，并對所有政府收支開展監督，進一步從收支流量拓展到結余結轉、資產負債等存量資金。

新《預算法》還規定了預算決算編制應該按功能細化到類、款、項，按用途編制到類、款，明確了預算公開的時限、內容和要求；通過預決算內容的全面、細化、公開，進一步打造陽光財政、透明預算，促使各級政府、各部門、各單位將完整的政府收支信息置于公眾監督之下。預算信息公開透明為人大、財政部門、媒體以及社會民眾開展財政監督提供了必要的條件，對規范政府行為，推動政府管理創新，促進現代國家治理結構的構建有重要意義。■