鄉村治理結構與治理績效研究

李 震

（湖北工業大學 湖北·武漢 430068）

1 相關概念和分析框架的說明

1.1 “治理”與“鄉村治理”

當前，中國學界主要在實踐經驗和規范理論兩種層面上，運用了“治理”的概念。在實踐經歷層面上，最富有標志性意義的是，俞可平將“治理”界定為“公眾權力為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程”。并在這個意義上，認為“治理”與“統治”之間有著一脈相承之處，但有根本性的差異。本章中即采用了“治理”的歷史實際經驗意涵，也不忽視“治理”規范性含義中所涉及的各項指標，會隨著中國政治制度和經濟社會發展的進步，而慢慢轉變為歷史實際經驗意義的內容。

“村莊管理”，又被稱為“農村土地管理”，可以被簡潔地定義為“在整個農村土地（主要是指行政村）的區域內，通過合理利用農村公共權力以維護農村社會，從而改善所有農民的公共利益。所以，中國鄉村管理的最根本目的就是維護中國鄉村社會秩序，提高全體農戶的公共利益。”當然，中國鄉村的治理主體已經多元化了，但是這些主體之間也具有某種權力等級關系，其中，鄉村各級黨委和政府組織（含村委這樣的“準政府組織”）都處于絕對領導的地位。

1.2 “鄉村治理結構”與其包容性

“鄉村治理結構”主要有二個維度，即“權威組織的構成”和“決策或商議參與者的范圍”。如上所述，在中國農村治理的多元主體中，農村各級黨委和行政機關都處于主體的地位，因此本文也將這占據主導地位的“治理主體”稱為“權威組織”。而關于中國農村治理結構，首先就是指這個地方權力機關的構成問題。權力機關到底在多大上了吸引著權力機構之外的市場主體的參與，是分析農村治理結構的重要維度。其次就是指“決策或商議參與者的范圍”，即使以公共服務為核心話題的決策或商討活動，也大多是由地方權威機構來管理或負責實施的，但能在多大程度上吸引建制以外精英與一般大眾的積極參與，則構成了考察鄉村管理架構的另一個關鍵層面。

“鄉村治理結構”的包容性是一個描述特定組織或事務參與者的范圍的概念，同樣，這種包容性也體現在二個維度上，即“權威組織的構成”和“決策或商議參與者的范圍”。[1]但在上述它們各自的三種理想類型中，從第一種類型，無疑是包容性程度最差的類型，它也可以認為是衡量包容性問題的零起點。從第二種起，社會包容性程度就開始逐步提高；而到了最后的三個類別里，其社會包容性程度也最高。當然，在每一個類別里，也存在著包容性的程度等各種問題。但需要注意的是，在鄉村治理結構的這兩種維度之間并不具是高度連接的關系，因此其中一個維度上的變化也不必定引起另一個維度上的變化，而是這兩個變化之間可以相互獨立發展的。

1.3 鄉村治理的績效

在管理的概念中，能說明“績效”的重要核心內容是“公共利益”的實現。假如把“善治就是使公眾利益最優化的公共管理過程”，那么鄉村管理的績效所指向的目標就是“善治”。但是“善治”還只是說明良好的管理狀態，大致上應當是怎樣的過程。因此，俞可平于二〇〇一年提出“善治”至少具有如下五個基本要素，即“合法性”“法治”“開放性”“負責性”“回應性”。何增科隨后在這個基礎上又添加了五大基本要素圖，即“參與”“有效性”“穩定”“廉潔”“公正”。但就本文內容來看，這十大基本要素圖其實與許多事情并沒有平行的因果關系，而只是一種因果鏈的關聯。在該圖中，“國家政府領導”與“多元化社會參與”共同形成了當前中國農村管理的主要制度特征，但同時在這二者之間卻又是互補的作用。這些因素一起促進了政府管理的“合法性”“法治”“公開性”“負責性”“接受性”和“廉潔”等善治要素的積累，同時這些要素之間也存在著高度的正向關聯。最后，將目標導向于實現“有效性”“穩定性”“公正性”等對公共利益的最大化。

因此，文章中指出農村管理的成績主要反映在“有效性”“穩定性”“公平性”等公共利益的落實水平程度上。“有效性”主要是指農村管理的效率，其中，村民的經濟利益得到維護或落實的效率是關鍵的標準。“穩定性”主要是農村社區安定秩序，治安良好，社區群眾之間和睦共處，村民們安居工程樂業。“公正性”也是一個比較復雜的概念，本文認為，作為治理績效的“公平性”在現代管理結構中占主導地位，“公益性”是最基本的機制或觀念上的保障。在中國鄉村管理中，“公平性”主要體現在：

（1）我國政治權力的合法性，即作為國家政權機關的是中立的、對公眾的，而并非服務于某個特定的社會階層；

（2）社會關系主體身份的共同特點，即個人在整個社會關系網絡構建中都是以普通的、獲得平等權利和承擔相應社會義務的形式個體（即社會公民身份）而出現的；

（3）社會關系的公共性，即人們都是一樣的個體，應該遵循公共法則一視同仁；

（4）法律規則的公共性，即規定了無涉于個人、專門領域的集體利益的法律中立性。

2 規范鄉村治理結構

2.1 規范兩委關系

正確認識黨組的帶領中心作用，并明確區分了領導力和管理職責。首先，根據有關法律法規的規定，明確了黨組織直接擁有權力，并對本村群眾承擔政治領導責任。而基層黨組織的主要工作則是抓大事，掌控和駕馭全局，主要內容包括：

首先，村組織要根據黨的路線、方針、政策的規定，狠抓對上級組織各種方針政策的宣傳貫徹工作，將黨的路線、方針、政策和組織的政治意圖轉變成人民群眾的自覺行為，以完成領導方法的根本改革；

第二，把握農業經濟的發展趨勢和特征，研究討論決定當地農業經濟建設與社會發展中遇到的主要問題；

第三，大力支持和協助村委會根據規章制度自主負責地進行農業管理工作，并尊重村委會依法行使職權，積極協調、動用社會各方面合力，以形成促進農業發展的合力；

第四，教育和培訓農村黨員干部隊伍，進一步完善鄉村黨組的自我構建和以黨組為核心的基礎機構配套服務體系建設，特別要建立并落實鄉村重要決策執委會的集中議事決策機制和黨員議事機制，為鄉村經濟社會發展提供組織建設保障；

第五，搞好新形勢下鄉村的思想政治教育工作，做好鄉村社區警務管理，強化精神文明建設，為鄉村經濟發展和村莊整治工作提供良好的政治和經濟社會生活環境；

第六，要對村委會的管理工作進行更有效的監管，從過去以政府行政監察為主要手段轉化為以法規監察和制度監管為主要手段。

2.2 提高村委會直接選舉的水平和質量

為了進一步提高村委會對直接選舉工作的管理水平和服務質量，主要應該做好如下方面工作：

首先，進一步規范了村理事會民主選舉制度。要著手研究出臺有關村民大會民主選舉制度的專門化規定，用適當的程序法對民主選舉制度進行立法指導，以做到有法可依；各地區人民政府要做好相應的地方立法工作，并根據相關法規出臺了具體的、操作性較強的具體規定；各鄉鎮內部也要在相關法規的指引下，建立各具特色的選舉辦法，以規范投票程序。

第二，要做好法制宣傳和文化教育工作，使全體村民全面了解村委會民主選舉的有關法規、條例和措施，在有法可依的基礎上進行正確知法、合理用法。

第三，要自覺遵守法律和嚴格執法，特別是基層干部應作為自覺遵紀守法的良好典范，在指導管理工作中嚴格地按照法律規定進行。對違反法令和制度規定的人，堅決予以懲戒，借以維護民主法治的傳播暢通。

第四，做好對村委會推選人員的教育技術培訓工作，讓他們提高對村委會民主選舉相關精神和準則的理解，并熟悉有關的選舉知識和運作方法，以推動推選工作的正常有序進行。

第五，采取各種渠道加強對村民民主整體素質的培養和提高，如培育他們的政治主體基本意識、權利基本意識、競爭基本意識、自主精神以及社會公平觀念等，以提高他們的民主政治參與基本意識。通過宣傳和教育，使廣大村民逐步掌握社會主義民主的基本原則、標準與程序，從而充實對自身的參與認識。并通過民主選舉等實踐，培訓了廣大農戶的民主參與技能。

3 結語

總而言之，雖然在現階段，中國農村管理結構上出現的問題主要體現為政府二委關系失衡和村民關系緊張等，這在一定程度上直接影響著中國農村管理的制度績效。優化農村治理結構是提高農村管理制度績效的關鍵舉措，包括優化農村管理的外部架構與內部已經迫在眉睫，而各鄉鎮為了解決這些問題，不斷加強改革，為農村管理結構的優化做出巨大貢獻。