對農村土地承包經營管理情況的調查分析及建議

武彥麗

哈密市巴里坤縣花園鄉農村合作經濟發展中心，新疆哈密 839000

巴里坤縣花園鄉的土地確權工作于2015年進地丈量時正式啟動，至2020年6月土地確權證發放時全面完成，歷時5年。因花園鄉土地確權工作本著公平、公正的原則，采取逐塊測量、逐戶核實，逐人核對的方式推開，工作作風務實、工作成效扎實、基礎工作夯實有力，在全縣農村土地確權工作中具有很強的代表性，所以在此次調查中，花園鄉所轄的兩個農業行政村均被列為調查對象。為了配合調查隊做好此項工作，花園鄉農經系統干部全力以赴，結合花園鄉土地確權成果，對兩個村的土地流轉情況和實際經營現狀展開了一次全面系統的調查，在保質保量的完成調查任務的同時也為花園鄉全面系統的了解和掌握土地確權后兩個農業村土地流轉的基本情況及耕地經營和管理情況，為分析耕地經營變化新趨勢，制定土地流轉政策和措施打下了良好的基礎。

1 花園鄉耕地承包及確權基本情況

花園鄉現有集體耕地總面積2366.67hm2，其中：確權總面積2133.33hm2，占耕地總面積的90%。家庭承包經營的耕地面積為1580hm2，涉及戶數1452戶，人口5917人，地塊8359塊，簽定家庭承包合同1452份，頒發土地承包經營權證1452本；集體機動地面積為786.67hm2，其中：其他方式確權面積553.33hm2，涉及地塊1942塊，新核實確權外耕地面積233.33hm2，主要為集體四荒地及土地規范流轉后平整預留的路、林、渠所新增的面積。

2 花園鄉家庭承包耕地流轉情況

通過財政與農科部門提供的耕地地力農作物補貼明細表與土地確權花名表對比核實后確定，截止2020年底，花園鄉家庭承包耕地流轉總面積為1380hm2，采用的流轉方式為轉包，占全鄉家庭承包耕地面積的87%，在1452戶農村家庭承包經營戶中參與流轉的戶數為1287戶，只有165戶農民從事農業生產經營，農戶流轉率達到了88.6%。主要是農戶與農戶、農戶與種植大戶、農戶及農民專業合作社之間的流轉，流轉的耕地絕大多數用于基本農田小麥的種植，有很少一部分耕地根據地力用于種植苜蓿、馬鈴薯及向日葵。

3 農村耕地經營主體及主體經營規模情況

3.1 耕地經營主體

經統計，截止2020年底花園鄉從事農業生產經營的農戶共有175戶，其中165戶為本村有承包耕地且實際經營的農戶，占家庭承包經營總戶數的11.4%；10戶為本村無承包耕地且實際經營的戶（其中有8戶為鄰村村民、2戶為本村村民），占農業生產經營農戶的6%。

3.2 主體經營耕地規模

在175戶農業生產經營戶中，經營面積在3.3 hm2以下的農戶為117戶，耕種面積共計113.33 hm2；經營面積在3.3～6.67hm2（不含6.67hm2）的農戶數量為16戶，耕種面積共計73.33hm2；經營面積在6.67～13.34hm2（不含13.34hm2）的農戶為8戶，耕種面積共計73.33hm2；經營面積在13.34～33.35hm2（33.35hm2）的農戶為19戶，耕種面積共計460hm2；經營面積在33.35hm2以上的農戶為16戶（含有爭議的三墩梁1戶），耕種面積共計1460hm2。主體經營耕地面積總額為2180hm2，其中從村集體經濟組織發包方承包集體機動地600hm2，耕地利用率達到92%。

4 對農村耕地土地經營權流轉變化新趨勢的分析

4.1 從耕地承包及確權基本情況分析

土地承包經營權證的發放使全鄉1452戶的家庭承包戶吃上了定心丸，新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》進一步明確了農村土地承包“三權”分置的意義、加強了對承包方權益的保護，很有力的保護了農村老百姓的利益，解決了大多數外出務工及創業農民的后顧之憂，促進了農村土地承包經營權的有效流轉，解放了大量的勞動力。

4.2 從家庭承包耕地流轉情況分析

農村土地承包經營權的流轉已使88.6%的農戶不再依靠種地來維持家庭生活和增加家庭收入。他們當中的大多數，尤其是中青年人已經將全身心的精力投入到外出務工及自主創業的潮流中去，成為城市建設的主力軍；一部分留守在家無力經營的老年人轉變了觀念，在保留土地承包權的前提下流轉了自己的經營權，每年可獲得一筆流轉費收入；還有一部分有種植經驗的老農，每年在獲得土地流轉費的同時還可以到種植戶處務工，在家門口掙錢，得到一筆務工收入。

4.3 從農村耕地經營主體及主體經營規模情況分析

從事農業種植的農戶是越來越少，僅占家庭承包經營總戶數的11.4%；種植戶越少的村民小組流轉的耕地面積越大、流轉率越高、規模化程度越高；在耕地價值不斷提升的現在，無承包耕地但有實際經營能力的農戶也積極參與到農業生產經營中來，與有承包耕地的農戶形成了競爭性的規模流轉。另一方面，對農業種植大戶來說，規模化程度越高，他們的現代化管理水平就越高，收益也就越明顯，老百姓的土地流轉收益也就越有保障。

5 存在的問題

5.1 土地流轉合同簽定率較低

從調查統計的數據來看，88.6%的農戶都已經形成了土地流轉的事實，但甲乙雙方簽定土地流轉合同的情況不多，在發包方備案的土地流轉合同少之又少。目前，在鄉農村土地承包管理部門備案的土地流轉合同只有一戶種植大戶，面積約26.67hm2，涉及農戶65戶，簽定土地流轉合同65份，合同期限5年。法律意識淡薄，主動咨詢的多，但實際簽定備案的少；口頭流轉的多，但形成書面流轉的少，導致的結果將是一旦發生土地糾紛，將會影響到百姓的利益得不到保護，百姓的收益得不到實現。

5.2 土地流轉尚未形成規模

從主體經營耕地規模情況來看，175戶農業生產經營戶中，經營面積在3.3hm2以下的農戶為117戶，耕種面積只有113.33hm2，也就是說占農業生產經營戶67%的農戶，種植的面積僅為家庭承包經營總面積的7%，說明這117戶農戶中大數農戶未進行經營權流轉是自己種植耕地的。據統計，兩個村的19個村民小組沒有一個村民小組是100%流轉的，規模流轉率低，整村或整組的流轉率為零。

5.3 土地經營權流轉管理不規范

一些地方存在土地流轉雙方重視度不夠，只要流轉事實存在，只要受讓方按時支付流轉費，簽不簽定土地流轉合同都無所謂，也無向發包方備案的意識；發包方的重視度不夠，明知道已經有土地流轉的事實發生，卻沒有從源頭引導甲乙雙方簽定規范土地流轉合同，也沒有要求其向發包方備案的意識，更沒有向鄉鎮農村土地承包經營管理部門報備的想法，沒有發揮好農村土地承包管理的主體作用；鄉鎮領導重視度不夠，沒有采取強有力的措施督促各村做好農村土地承包管理和土地經營權流轉合同的簽定工作，只是簡單的業務指導。

6 對農村土地承包經營管理的建議

6.1 加大宣傳力度規范指導

要加大對新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》、《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》、《農村土地經營權流轉管理辦法》等相關法律法規制度的宣傳與學習，指導流轉雙方在用法律保護自身的權益。

6.2 強化學習，提升管理水平

村“兩委”班子是農村土地承包管理的發包方，是做好農村土地承包管理工作的主體部門，他們文化水平及管理能力的高低直接影響著村集體整體的管理水平，同時也影響著農村土地承包經營管理的規范化程度。土地糾紛復雜而繁瑣，解決土地問題不僅要熟悉法律法規，還要調查協調，協商解決不了，就得走仲裁程序，直至到法院起訴，所以要發揮好農村土地承包管理工作的主體作用，就要不斷的加強對村“兩委”班子文化水平、政治理論水平及法律法規水平的培訓學習力度，加強他們對解決問題和處理問題能力的培養，從而提升村班子整體的管理水平及解決和化解矛盾糾紛的能力，既能夠和平友好的處理好各種矛盾和糾紛，又能夠不激化矛盾，引發干群矛盾。

6.3 正確導向建立長效機制

長期以來，土地問題始終都是個敏感問題，關系著農村百姓的切身利益，確權前因為權屬問題土地糾紛不斷；確權后又因土地價值的升值，流轉糾紛不斷，不簽定合同或者簽定的合同不規范、合同履行不力等因素都有可能引發土地糾紛。土地問題一直都是讓人很頭疼的一個問題，在遇到處理有關土地矛盾糾紛的問題時，鄉村兩級領導干部往往都是小心翼翼的，擔心采取的措施不當、答復的方式不當、解決的方法不當、運用的法律條款不當而將甲乙雙方矛盾糾紛激化為干群矛盾。沒有各級領導的重視和支持，鄉村兩級關于土地糾紛的調處工作可謂是舉步維艱。