對上海浦東大居工程建設問題的調研及對策研究

2012 年，上海市為落實市政府“大集團對口大基地”模式[1]，集中推動的一批大型居住社區保障房項目，實施十年以來，取得了很大成績，同時也存在很多問題。

本文調研歸納了上海市浦東新區曹路大居工程建設實施過程中的復雜問題。第一，大居導入人口層次結構問題；第二，大居配套建設規模和實際不符問題。并且針對以上調研中問題，展開了找準問題癥結，有效解決問題的工作，積極尋找了問題的解決之道。為上海市大型居住社區保障房建設提供了事實依據。

1 浦東曹路大居工程概況

至 2022 年底，上海市浦東新區共有 5 個基地大居正在建設。本文主要針對曹路大居展開問題調研和解決之道的分析。

曹路大居基地南北地塊被凌空路、東靖路、金海路、錦繡路以及浦東運河圍繞。總規劃面積 353 萬 m3。其中，北地塊建設有 7 個住宅小區，住宅面積 115 萬 m3，至 2022 年底已有 68 萬 m3竣工交付。開工之初，7 個小區中有 2 個小區有動遷需求。南地塊 13 個居住小區，住宅面積達到 179.12 萬 m3，規模比北地塊大了近 1 倍，2021 年底南地塊的 24 萬 m3竣工交付。

2 浦東曹路大居工程建設中存在的問題

2.1 曹路大居工程導入人口層次結構問題梳理

依據規劃，曹路基地北區規劃人口 6.8 萬人；曹路大居南擴區規劃人口 5.98 萬人。

曹路大居社區導入人口中，楊浦、虹口市區動遷居民、城鎮中低收入困難家庭的人口占比較大。

通過對曹路大居居民人口特征的梳理，人口特征表現為：第一，居民以上海市戶籍人口為主，但不同社區人口結構差異大，本市戶籍人口導入，曹路僅有 13.8%；曹路大居社區外來人口比例高達 43.5%；第二，人戶分離的人口總體超出六成；第三，老年人口比重相對較高。顯著高于上海市老齡化平均水平、遠高于郊區老齡化水平。

2.2 曹路大居工程的配套項目建設規模與實際有差距的問題梳理

根據《關于曹路南擴大型居住社區城市基礎設施配套費包干使用的批復》（滬房管財〔2014〕180 號）精神，為加快曹路南擴大居建設，浦東新區建交委與建設單位簽訂了《上海市大型居住社區城市基礎設施配套費包干協議》，建設單位秉持的是“分期交付，滾動開發”的原則，目前建設情況如下。

（1）配套教育設施。新建教育配套項目總計 7 個，規劃總建筑面積約 10.38 萬 m3。目前已建成交付項目 2 個，建筑面積約 2.44 萬 m3。另有 3 個項目已啟動相關前期設計工作，建筑面積約 5.01 萬 m3，計劃 2022 年底開工。

（2）配套市政道路。新建市政道路項目總計 7 條道路，規劃建設規模約 24.83 萬 m3。目前有 3 個路段已啟動前期設計工作，計劃 2022 年底開工。

（3）其他公建配套項目。1 個社區文化中心項目，規劃建筑面積約 1.3 萬 m3。1 個公交首末站項目，規劃建筑面積約 560 萬 m3。

南擴大居配套設施建設過程中，存在的主要問題梳理如下。

（1）拆遷騰地問題。

（2）規劃紅線與現狀保留區域建筑邊界沖突問題。

（3）部分主干道道路地下管網未按規劃實施到位問題。

3 曹路大居工程建設復雜問題對策研究

3.1 曹路大居工程導入人口層次結構對策研究

曹路大居目前導入的人口大部分都是老年人和低收入的人群。人口過度同質化會造成社會結構脆弱、特定需求人群潮汐現象帶來的交通和就業問題，人口社會經濟地位的高度一致或將阻塞人口流入。同質化人口的改善措施如下。

（1）目前正在建設和導入人口的曹路大居，應盡快完善大居公交系統，縮短居民到周邊和市區附近上班的通勤時間。改善大居內部的生活配套設施，解決居民日常生活息息相關的事情。

（2）解決大居產業缺失的問題，引入優質企業資源。逐步解決導入人群的就業問題。

（3）通過代理經租等形式加快培育區域育租賃市場，通過調整和完善商業業態、改善與周邊產業區的通勤條件等，引入周邊年輕的、較高層次的產業人群。

（4）在保障房基地中或者周邊地塊設置一些商品住宅用地，引入購買商品房的人群，改變同質化人口的現狀。

3.2 曹路大居工程的配套項目建設規模與實際有差距的對策研究

配套設施滯后和部分配套設施設置不合理是在此次走訪、座談和調研中各方普遍反映的一個問題。其中的配套設施既包括教育、醫療、社區中心等公共配套建筑，也包括大居內部的道路、橋梁、信息等基礎設施。曹路大居正處在建設過程中，先期竣工交付的大都為住宅，配套公建普遍要滯后 2～4 a。

3.2.1 規劃、設計

總體規劃對大居的發展起著重要的指導作用；規劃的水平高低，直接體現了大居發展水平，對大居未來發展至關重要[2]。提出的改善措施如下。

（1）建議適當增加商業的量和檔次：在次要道路兩側設置沿街底商，方便居民實際需要的同時，打造健康、和諧、充滿活力的社區氛圍。增加一些小規模的集中商業，結合實際需要提高商業的檔次，提升居住品質。

（2）控詳規制定過程中相關的政府部門，例如教育、衛生、電力等部門應盡早的介入進來，避免后期配套公建實施過程中出現大的原則性的問題。

（3）設計中適當提高住宅小區的品質。小區主入口是重點的一個區域，應做好人行、車行、非機動車等分流，地下車庫出入口和小區出入口盡量遠離。在小區出入口出增加景觀小品，設置通告欄或電子顯示屏；每個小區入口有著不同的特色和主題。

3.2.2 建 設

大居的建設是最關鍵的一個環節，也是造成公建配套滯后的最關鍵的一個因素。提出的改善措施如下。

（1）首先從思想認識上，從政府管理部門到建設施工單位，每個大居參與部門單位和個人，都要認識到配套設施建設的重要性和緊迫性。相關政府部門在對大居建設進度考核標準制定過程中，要把相關配套設施的完成情況放在十分重要的位置。

（2）在大居的建設過程，要提高重點項目審批服務工作效率。落實區領導小組及大居推進辦提出的“三個加強”，加強協調管理，采取會議協調機制（例會和專題會議結合），深化對口審批機制，區相關部門對口審批聯絡員，圍繞大居項目跨前服務，主動審批，暢通大居審批“綠色通道”，壓縮審批時限，優化審批流程，使項目建設提速。

（3）針對配套設施的建設標準過低問題。首先大居建設部門應通過不斷優化項目設計方案、加強施工管理組織、采用新的施工工藝等方式，在保證工程質量的前提下降低工程的造價。其次建設部門應結合不同項目的實際情況，擬定提高項目建設標準的建議書，上報給相關職能部門。相關部門在聯合會審、研討之后，可結合項目實際情況，酌情適當提高大居公共建筑配套的標準。

3.2.3 動 遷

土地征收（動遷）工作關系大居建設全局，直接影響建設整體推進效率。提出的改善措施如下。

（1）在大居的規劃確立之后，盡快安排和實施拆遷工作，各部門協調組織盡早解決。

（2）對于曹路大居一些還未動遷完成的地塊，當地政府和建設單位擬定土地前期開發費用的補充協議，申報相關市、區相關政府部門。適當提高征地標準。

4 結 語

本文調研歸納了浦東新區曹路大居工程建設實施過程中的兩項復雜大問題，并且尋找了問題的解決之道。主要從 2 個方面進行了闡述。

（1）導入人口層次結構問題對策與建議。

（2）大居配套項目建設規模與實際情況有差距問題對策與建議。

保障房建設過程中尚有大量問題需要解決。上海市今后的保障房建設探索之路永不停息，各種先進的開發模式都在試驗當中，隨著國家的經濟發展和政府對于“房住不炒”政策的貫徹實施。我國的保障房建設成效必將顯現。