以山東省泰安市為例談對建立健全地方糧油儲備體系的思考

◎孫辰龍 孫曉明

黨的十八大以來， 在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下， 持續推進糧食和應急物資儲備改革發展的頂層設計， 不斷完善糧食和物資儲備體制機制， 增強糧食儲備基礎和整體實力， 有效保障了我國的糧食安全。[1]繼 2019 年 5 月 《關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》 印發后， 2021 年 8 月又制定了 《關于改革完善體制機制加強戰略和應急物資儲備安全管理的若干意見》， 作出了統籌管好 “天下糧倉”這一 “國之大者” 的制度安排。 這些都為加強國家儲備的統籌規劃， 構建統一的國家儲備體系，提升國家儲備應對突發事件的能力， 提供了重要的體制機制保障。

建立健全地方糧油儲備體系承載著銜接中央和地方、 保障國家糧食安全的重要基層基礎， 要以服務宏觀調控、 調節穩定市場、 應對突發事件和提升區域糧食安全能力為目標， 科學確定糧食儲備規模和功能品種， 改革完善糧食儲備管理體制， 抓好地方儲備糧油收儲輪換工作， 建立健全糧食儲備運行機制， 強化內控管理和外部有效監督， 加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的地方糧食安全保障體系。[2]

一、 地方糧油儲備體系建設的基本情況

當前地方各級黨委政府把建立健全地方糧食儲備體系作為落實糧食安全黨政同責的重要關鍵內容， 增加糧油儲備規模， 建立健全應急成品糧油保障體系； 加大糧油儲備基礎設施改造和建設， 以提升綠色儲糧水平為抓手， 推廣應用綠色科學儲糧新技術， 持續提高科學儲糧水平和品質保障能力， 切實提升改善儲備糧質量， 增加綠色優質糧油產品有效供給， 著力推動糧食儲備高質量發展， 特別是面對突如其來的疫情， 確保地方儲備糧數量真實、 質量良好、 供給有效， 充分發揮了地方糧油儲備功能作用， 為保供穩市、 服務國家糧食安全大局做出了積極貢獻。 但是在運行運作過程中， 特別是通過近期國有糧食購銷企業專項整治和監督檢查， 發現了一些問題和不足，主要表現在：

（一） 地方儲備糧油品種以及功能結構設置不盡合理

從對山東省泰安市糧油儲備情況調查分析看，市 （地） 以下儲備規模和品種結構有缺口， 特別是縣 （市、 區） 糧食儲備， 有的地方原糧儲備勉強過得去， 應急成品糧儲備缺乏、 品種較為單一； 有的地方糧食儲備合乎規模要求， 食用油儲備規模不足、 品種結構不合理； 市及縣 （市、區） 糧食儲備品種相對單一， 儲存形態多為原糧， 且一般是儲存4 年后輪換， 未能全面實現動態儲存， 綠色儲糧科技水平還有待提升， 儲存期間個別糧食品質有所下降、 管理機制不靈活等問題仍然存在； 中央和地方儲備糧集中在一個時間段輪換， 對糧食市場和價格有一定影響； 地方儲備糧承儲企業自行負擔輪換市場價格風險、 地方糧食購銷企業儲備和經營不分等問題比較突出。

同時， 地方儲備糧功能發揮不充分、 不到位，多數是以存代用， 在調劑全社會糧食庫存余缺、平抑糧價、 穩定糧食市場、 滿足市場應急需求等方面還有很大的工作空間。

（二） 成品糧油儲存輪換缺乏制度設計和有效應對

一是應急包裝成品糧多數是代存形式， 缺乏科學合理的動態管理辦法。 地方政府實行的是沒有買斷糧權的動態儲存， 包裝成品糧一般是存放在糧食加工企業， 周轉使用， 只是給予代儲企業費用補貼， 動態儲存， 應急狀態下可調用， 再行支付糧食價款。 這次新冠疫情發生后， 各地紛紛修改完善應急成品糧油儲存辦法， 主要是對庫存加以數量約束， 有的規定庫存成品糧數量不低于整個儲備規模的90%， 各地做法不盡相同， 矛盾和問題的焦點是沒有糧食庫存所有權， 企業面臨貸款資金和加工成本壓力， 難以完全保證應急時有充足庫存,需要時調得動、 用得上。 二是缺乏對糧食應急加工保供的統一規劃， 以及對加工供應能力、 輻射半徑、 保障效率效應的考量， 沒有形成布點合理、 輻射半徑長的糧食應急加工供應網絡。 由于糧食加工企業大多是民營企業， 加工能力、 生產經營狀況和分布不一， 社會責任意識也有待加強， 在確立糧食應急加工企業和應急供應網點方面存在一定困難。

（三） 應高度重視和加大對地方儲備糧食品安全指標的檢驗檢測

在調研中發現， 個別單位對糧食真菌毒素的檢驗檢測工作重視程度不夠， 檢驗檢測的力量和水平亟待提高。 在新糧政策性收儲檢查中還發現有的國有糧食購銷企業存在小麥收購入庫水分、雜質增扣量執行標準不規范、 不嚴格等問題。

二、 加大地方糧油收儲輪換政策性設計， 更好發揮地方儲備糧油功能和效用

（一） 明確地方包裝食用油儲備政策

目前地方小包裝食用油儲備沒有明確的儲藏辦法和輪換規定， 籠統表述儲存期為常規條件下1—2 年或不超過2 年， 如果把小包裝食用油視同為市場上流通的商品食用油， 儲存期和保質期（食品保值期18 個月） 自然產生矛盾， 地方儲備食用油是各級政府的儲備糧油， 如果按商品食用油對待， 保質期僅為18 個月， 而儲備食用油僅有儲存期之說， 常規條件下2 年的儲存期， 條件允許下還可以適當延長儲存期。 由于缺乏統一的小包裝儲備糧油管理辦法， 致使承儲企業不好把握， 有的地方還發生了問題。 目前大體上有兩種食用油的儲存辦法， 一是和包裝面粉類似， 由食用油脂加工企業代儲， 糧食和物資儲備行政管理部門給予一定的費用補貼， 油脂加工企業作為周轉庫存， 即所謂的動態儲備； 二是由國有糧食購銷企業承儲， 農發行給予貸款， 財政貼息， 撥付承儲企業一定的保管費和輪換費用， 承儲企業2年輪換一遍， 即所謂的靜態儲備。 由于精煉食用油極難保管， 現有儲存條件有限， 實行兩年輪換一遍， 保質期與儲存期不相符產生了矛盾， 受市場和價格影響， 承儲企業還面臨輪換虧損的風險，應銜接儲備糧油管理規定與 《食品安全法》 在這方面不一致的地方， 避免出現管理空檔， 產生食用油質量問題。

（二） 實行政府統一采購地方儲備糧油政策措施

為規避地方國有糧食購銷企業政策性糧食收儲風險， 應實行對糧油儲備輪換政府統一采購的辦法， 在省級糧油交易平臺統一操作， 統一在糧食批發交易市場競價交易， 規范市場交易主體行為， 堅決打擊非法串通、 惡意炒作、 囤積居奇等不法行徑。

目前大多數地方儲備糧油承儲企業都是中小微利企業， 老企業多、 人員多、 包袱重、 經營單一， 僅靠收原糧賣原糧， 盈利能力弱， 增收渠道狹窄， 生存壓力大， 難以承擔輪換糧油出現的虧損。 應由地方政府采取購買服務的辦法， 承儲企業負責履行好保管之責。

（三） 實施中央和地方儲備糧輪換有效銜接

搞好頂層設計， 建立中央和地方儲備糧輪換銜接制度， 中儲糧地方中心庫輪換糧食應到所在地的發展和改革委或糧食和物資儲備局備案， 科學安排中央和地方糧食儲備的輪換時間和數量，把握輪換時間和節奏， 避免集中出入庫， 沖擊糧食市場和價格。

（四） 加大地方儲備糧油收儲監管， 守住不發生問題底線

一是全面落實糧食安全黨政同責， 明確各級黨委政府重農抓糧保安全的責任， 細化部門單位相應責任， 確保糧食產購儲加銷各環節責任細化落實、 運轉高效有序、 依法依規管理， 特別是加大糧食衛生質量安全監管， 確保入口糧食質量安全， 確保糧食數量真實， 滿足生產生活需要。

二是改革完善政策性糧食收儲管理體制機制，實行政策性糧食和經營性糧食徹底分開； 加大國有糧食購銷企業內控機制建設， 管人管糧管物管資產有效銜接， 把依法管糧和企業績效考核統一起來。

三是實行糧食信息化、 智能化、 數字化管理，確保監管無縫對接、 全天候全覆蓋監管。 一改多頭多部門數字化、 智能化應用， 實行國家糧食和物資儲備部門一頭垂直管理應用， 構建自上而下、 全覆蓋無死角的數字化應用場景， 把國有糧食購銷企業政策性糧食收儲輪換出庫置于數字化智能化有效有力監督管理范疇。

三、 對策建議

一是統一規定各級儲備糧存儲輪換時間。 可分為長江以南和以北， 分別確定小麥、 稻谷的存儲輪換時間， 分為宜存和不宜存兩種情況， 宜存可按小麥3—5 年、 稻谷2—3 年儲存期頂格輪換，不宜存即時出庫輪換。 小包裝食用油儲存參照罐裝食用油的儲存輪換辦法， 取消食品保質期的要求， 2 年輪換一遍， 可適當延長儲存期， 不宜存即可輪換， 確保食用油品質。

二是應急包裝成品糧儲備應實行動態儲備。選擇符合條件的糧食加工企業承儲， 可按季節以小麥粉和小麥原糧兩種形態動態管理， 每年2 月至9 月， 小麥粉庫存為儲備計劃的50%—70%，其余部分以原糧形態儲存； 10 月至次年1 月， 小麥粉必須達到儲備計劃數量。 小麥粉以原糧形態儲存的數量， 折合小麥粉， 與小麥粉庫存數量相加， 必須達到儲備計劃數量； 且以原糧形態儲存的數量， 折合小麥粉， 不得超過承儲企業10 天的有效加工量。

三是適當提高地方儲備糧油保管費用水平。調查中發現， 目前地方糧食儲備儲存費用補貼標準較低 （每斤0.05 元）， 包裝成品糧動態儲備補貼也偏低， 隨著人工成本和物化成本的增加， 建議適當增加原糧和成品糧儲存費用補貼。