基層國有糧食企業如何承擔糧食安全的重任

◎廉 成

研究背景與文獻綜述

隨著防疫工作常態化， 糧食安全備受公眾關注。 2020 年國家糧食和物資儲備局就我國糧食安全形勢答記者問的時候提到， 由于小麥最低收購價政策連年啟動， 政策性庫存創歷史新高， 主產區普遍高裝滿儲，夏糧收購面臨一定倉容壓力。政府儲備一直以來都是我國糧食儲備的主力， 面對新一輪增儲， 庫容不足的問題不容忽視。而政府儲備又主要存放在國有糧食儲備企業， 倉容壓力表現了儲備企業實力與承擔的儲備任務之間存在差距， 說明國有糧食企業發展面臨困境。 國有糧食企業， 尤其是地方基層糧企是地方儲備的根基， 在糧食安全工作中扮演著重要的角色。為解決基層糧食企業面臨的困境， 國內學者做出過很多研究，結論主要有以下幾個方面： 政策調整帶來的影響、 國有企業市場競爭能力弱 （主要體現在規章制度的束縛、 企業人才少、輕視營銷等方面）、 糧食產業上下游方面的原因 （如農村土地流轉） 等。 而在對其發展規律的研究上， 中國學者更傾向于對政府在糧食產業發展中發揮的職能與職責進行研究。

一、 糧食的雙重屬性

糧食的公共屬性和消費屬性是在糧食行業管理中界定政府與市場邊界的一個重要方面。中國的糧食政策從宏觀上可以分為自由購銷期 （1949-1952年）、 統購統銷期 （1953-1978年）、 雙軌制 （1979-2000 年）和市場經濟完善時期 （2001-）。糧食行業的市場化是在曲折中前進的， 在市場化的過程中，糧食供求是市場化速度的催化劑， 供過于求時市場化取向明顯， 而供不應求時， 糧食的政治屬性 （維護社會穩定作用）凸顯， 市場化進程減速甚至出現反復迂回。 對糧食行業的研究， 不能把糧食的消費屬性和安全穩定屬性分開考慮， 這是中國學者研究糧食安全問題的普遍角度。 此外， 通過把食物安全劃分層次， 來界定政府與市場的合理邊界， 也是從公共物品屬性發展而來的方法。 在這個角度下把食物安全分為口糧安全 （純公共物品）、 谷物安全 （公共物品）、 糧食安全 （準公共物品） 和食物安全 （私人物品）， 也就是通過不同食物的安全屬性來判斷該種食物的公共屬性， 其中口糧安全的安全屬性最高， 所以應當作為純公共物品由政府提供并且受到政府高度重視。 除食物本身屬性外， 糧食風險等級也可以作為安全屬性劃分的依據， 如疫情時期糧食風險等級提高， 口糧安全的重要性會提高。 也有研究認為中國政府在掌握對糧食企業的管理、 界定政府和企業邊界的過程中遵循 “謹慎樂觀”原則， 也就是中國政府對糧食市場和糧食行業的管控力度很大程度取決于對各類糧食風險的評估， 如突發事件 （疫情、災害） 和國際炒作等。

二、 政府邊界理論與社會偏好形成

從政府邊界理論發展來看，政府與市場關系研究的最初目的是解決公共產品 “搭便車”行為： 由于政府部門無法實現帕累托最優， 政府資源的最優配置需要尋找其他標準。 隨著對政府邊界問題研究的不斷深入， 林達爾均衡概念的提出，使公共選擇學派為研究政府行為找到了切入點： 政府行為的目的是實現社會福利最優配置并達到均衡， 即用經濟學方法研究社會福利的最優配置， 相應的研究對象則從個人偏好變成社會偏好， 社會偏好又具體體現在納稅支出和購買公共物品的活動上。 至此社會偏好如何作用于政府行為， 成為研究政府邊界的重要課題。 對于糧食 （儲備糧） 這種公共物品，上文中提到的三種影響糧食行業的因素： 市場化曲折前進、不同類型糧食的安全屬性劃分以及政府對糧食風險評估， 并未深入研究社會偏好， 只是從三個角度描述這種偏好。 而公共選擇學派則從社會偏好的形成和對政府行為的影響 （即社會福祉函數的影響因素） 作出了解釋。 舊福利經濟學認為“社會總福利是個人福利的簡單加總”， 后來阿羅通過 “不可能定理” 否定了基數效用， 投票規則學說建立， 自阿羅 “不可能定理” 之后， 不管社會福利函數是否真的存在， 公共選擇理論一直在努力嘗試解釋社會偏好的作用機制， 并形成了俱樂部理論， 利益集團理論等一系列延伸理論。 雖然表達社會偏已經普遍采用序數效應， 現實中難以達到最優， 但考慮投票環境的改變， 反復投票形成的動態平衡對現實的描述卻更真實， 也較容易找到例證， 和統計學方面的佐證。 當然公共選擇學說也有和我國實際相悖的地方， 比如公共選擇學派認為真正屬于全國范圍內的純公共產品非常少， 所需經費也在國民收入中占比很小， 比現在大多數國家的政府支出要少得多。 按照這種說法， 保障口糧安全的糧食應屬于純公共物品，政府支出占比也很低， 而實際情況恰好相反， 諸如口糧此類的應急儲備在政府支出中占比較大。

多數同意抑或一致同意的投票規則建立后， 社會福利的計算方式也有了相應的變化，即受益人的總收益減去受損人的總損失， 結果是正值就說明公共決策有益。 投票悖論在公共決策中雖然經常出現， 但也有特例， 即存在 “一致同意”的情況。 糧食安全決策就存在該特例， 比如在糧食危機出現端倪的時候， 真會有人拒絕增加儲備嗎？ 布坎南認為， 公共選擇是個人選擇通過一定規則的集結， 糧食安全范疇的社會選擇如何形成， 投票規則如何左右糧食企業的發展， 本文將試著給出解釋。

三、 基層糧食企業的困境及現實成因

（一） 基層糧食企業的發展困境

首先要強調的是， 本文提到的地方國有糧食企業， 主要是指基層地方糧食企業， 如本地糧站、 糧庫和一些其他類型企業，不包括跨省市的大型國有企業，因為地方政府的儲備業務主要依靠前者完成。 地方基層糧食企業有一個共同的特點： 大多是由過去的糧庫、 糧站轉化過來， 主要承擔對公業務， 在糧食保障工作中都發揮著骨干的作用。

廊坊市國有糧食企業有兩個顯著特征： 產業結構單一和實力呈梯度分布。

產業結構單一是指糧食產業鏈不完整， 大部分國有糧企為原糧儲備企業， 處在糧食產業鏈上游， 沒有中下游的加工和成品糧經銷企業。 全市的國有儲備企業共有35 家， 其中還在經營的僅有15 家， 不足一半， 不經營的企業中還有6 家即將或已經注銷。 還在經營的企業基本只存有政府儲備， 沒有市場經營。 在十幾年前， 廊坊市還存在國有糧站、 面粉廠和植物油廠， 但經過改制， 產業鏈下游國企逐漸消亡。 單一的產業結構可能會引發不少問題， 一是應急加工和成品糧配送環節需要完全依靠私營企業，政府對私營企業的掌控力度較弱， 對應環節可能受影響； 二是部分國有儲備企業的經營處于萎縮狀態， 僅依靠國企會出現倉容壓力問題。

地方企業另一個特征是實力呈梯度變化。 我國的儲備分為中央、 省、 市、 縣四級， 而地方企業承擔省、 市、 縣三級， 其中省級儲備企業儲備量最大， 企業實力最強， 縣級儲備量最小， 企業實力最弱。 原因是儲備量按中央、 省、 市、縣的順序依次減少， 由于企業只承擔儲備業務， 利潤只與儲量掛鉤， 且各級政府支持的力度也不同， 企業實力才顯現出梯度變化。 根據我國普遍執行的儲備費用標準測算， 每千噸儲備每年獲得保管費用8.5 萬元，儲備量最小的縣級企業甚至難以維持經營。 據統計， 廊坊市目前還在經營的15 家企業中有13 家企業只能保持收支相抵， 而且有6 家存在較明顯的經營困難。 企業倉房老化、 員工青黃不接、 安全設備缺乏等諸多問題根本上都可以歸結為收入問題， 且越到縣級越明顯。

（二） 基層糧食企業困境的現實成因

地方國有糧企面臨的困境很容易找到現實成因——市場作用與政府作用相結合的產物。從市場角度看， 儲備是個夕陽產業。 儲備本身不產生價值，久存的糧食品質下降還會使其價格降低， 越儲越虧。 在資本的驅動下， 市場上商品的流通速度越快盈利越高， 導致我國糧食行業改制之后， 儲備業務向產業鏈上下游延伸， 融合了更多功能， 形成集糧食收獲、粗加工為一體的綜合服務鏈條；同時原糧加工企業為滿足生產需要， 都配備了大型原糧倉，承擔了一部分儲備職能， 單純的經營性儲備業務因不適應市場發展逐漸消失了。 但從政府的角度看， 糧食具有公共安全屬性， 于是儲備業務變成完全由政府主導， 糧食儲備企業也只承擔對公業務。 糧食行業改革后， 儲備企業因業務需要被保留， 而其他企業則在改制中劃為私有， 就形成了地區內單一的國有糧食產業結構。 且由于業務單一， 收益固定， 企業發展受阻。

另一個重要原因是供求關系的影響。 對于一個典型的產區轉銷區的地區來說， 一些主要的農業指標， 如耕地面積、農產品產量和農業人口數等均呈下降趨勢， 而隨著城鎮化和人口數量上漲， 糧食消費量也會上升。 此類地區的糧食市場往往伴隨著幾個特征： 一是農戶存糧數量下降； 二是地區糧食加工量和消費量上升； 三是糧食行業的改革更加徹底。 大環境的變化讓基層糧食企業承擔的糧食安全責任更重， 加之受疫情影響， 保障民生壓力徒增， 企業倉容壓力可想而知。

務實工作者對表象的總結大同小異， 可以概括為以下幾點： 市場競爭淘汰劣勢產業，過度依賴于政府卻得不到資源，較弱的實力和繁重的任務不匹配。 如果只采用 “強弱項， 補短板” 的方法， 可能解決不了根本問題。 如增加投入類的對策 （引進人才、 強化基建、 升級設備等）， 短期投入解決不了企業長期經營的問題， 長期投入又不利于市場化發展。 解決國有糧食企業的困難必須找到其根源， 才能對癥下藥。

四、 基于公共選擇理論的現狀形成機制分析

本節嘗試對糧食應急工作中， 公眾的選擇影響政府行為，進而影響糧食企業發展的內在機制做出解釋， 首先要用三個假設來理解社會偏好如何影響政府行為。

（一） 公共事件中， 個人選擇形成公共偏好的兩個假設及其具體解釋

假設一： 投票原則中 “全票通過” 的情況是存在的， 并且只考慮全票通過的情況下個人偏好與社會偏好的關系。

假設二： 個人偏好形成社會偏好的過程中， 如果個人偏好的傾向相同， 則不會是單純的加和關系， 而會讓社會總偏好比單個加和的數值大。 也就是在 “全票通過” 的情況下， 社會偏好有放大效應， 放大效應和公共物品的需求程度成正相關， 公共需求越強放大效應越強。

對于這兩點的解釋， 可以從糧食的公共屬性入手。 因為政府儲備糧在爆發或可能爆發糧食危機的情況下， 可看做純公共物品 （因為受時間和空間的限制， 儲備糧的使用仍然存在排他性， 所以只能理論上無限接近純公共物品）， 可以認為在供不應求的條件下， 政府對儲備糧的提供無限接近于只受到社會偏好一個因素的影響，即糧食短缺的時候， 社會全體成員在 “是否增加儲備” 的選擇上投票結果一致， 都是 “增加”， 只是增加量因人而異。 這種 “增加” 表現在兩個方面：一是總量增加。 由于 “全票通過” 的現象表現在社會福利函數上， 一定是對應的福利增加，并且由于公共選擇理論以 “經濟人” 假設為基礎， 按經濟人假設的利己原則， 每個人在要求增加對應社會福利的過程中，都不會對自身要求設置 “上限”， 也就是希望自己獲得的福利 “多多益善”； 二是相對增加。 在個人偏好形成社會偏好的過程中， 投票活動中個體之間的互動也會對偏好產生影響。在投票過程中選民之間可能會交換意見， 為保證自身利益最大化， 在得知他人的選項后可能會修改自己的最優方案。 如，乙在得知甲要求增加200 公斤儲備后， 由于擔心在糧食供應緊張時搶不到糧食， 可能將自己的要求改成300 公斤。

上述兩個假設在現實中都得到過例證。 基于四川省21 個大中城市消費者的問卷調查，羅葉等人用回歸分析的方法對突發事件下糧食搶購的特征與影響因素做了分析， 這里只引用其結論： 儲備對搶糧行為有顯著影響， 沒有儲備的家庭更傾向于搶糧， 就很好地印證了社會個體偏好在形成群體偏好的過程中， 放大效應的存在。

在 “全票通過” 的基礎上，為尋求個人利益最大化， 人們會采取 “多多益善” 的做法， 并且在交換意見后 （恐慌情緒蔓延），個人需求的非理性增加， 讓社會總需求無限放大， 最終引發搶糧事件。 而當這種非理性的需求在影響政府行為的時候， 政府將難以理性判斷真正的需求。

（二） 第三個假設， 選擇環境改變形成的落差

在林達爾均衡的條件下，為了防止 “搭便車” 的情況發生， 每一個社會成員都按照其所獲得的公共物品或服務的邊際效益的大小， 來捐獻自己應當分擔的公共物品或服務的資金費用。 在增加儲備的過程中，增儲的費用會分攤到每個社會成員身上。 如果這種分攤是一次性的， 那么可能社會成員不會或者來不及為自己的決策后悔， 然而實際上林達爾均衡并不是靜態的均衡， 它是一輪又一輪反復投票的結果， 也就是說 “全票通過” 是暫時的， 不會一直出現。

于是就引出第三個假設：同一個人在環境不同時的選擇也不同， 在連續投票的機制下，就會出現否認原先選項的行為。

多輪投票的機制下， 投票環境改變導致無法保證社會意愿的前后一致性， 社會公眾的反悔成為了可能。 例如搶購事件中， 搶得糧食的個體儲備的糧食半年甚至一年都吃不完，許多經銷商為防止商品過期只好停止進貨。 在搶購事件前后，居民購買意愿是不一致的， 而市場無法準確掌握居民購買意愿， 造成調節的滯后性。 那么政府調節也會有滯后性嗎？ 布坎南的研究表明， 政府不是萬能的 “第三者”， 政府調節的滯后性往往更加嚴重。

為了避免朝令夕改， 糧食危機結束后， 儲備既不能隨便減少， 又要繼續投入資金， 這無疑會增加公眾的后悔值。 通過社會福利函數， 可以簡單的將這部分 “后悔值” 表達出來，其中既包括公共偏好改變產生的差值， 又包括糧食危機發生時， 放大效應造成的誤差。 因此該后悔值既包括理性的部分，又包括非理性的部分。 社會偏好變化的落差是相當大的， 如果政府處理不好這種變化， 就會被前后矛盾的偏好搞得焦頭爛額。 國有糧食企業就在這種社會偏好的影響下層層加碼，挑起了更重的擔子。

五、 關鍵措施： 引導社會偏好， 給基層企業減壓

（一） 引導社會偏好轉型及其可行措施

引導社會偏好的變化也是政府的職責。 政府應向公眾提供正確透明的信息并給出理性的分析， 才能阻止過分膨脹的社會需求， 有效控制公共偏好的放大效應。 在市場環境中，信息的不對稱和誤導使決策者做出錯誤決策， 而在公共決策中， 由于決策者數量大， 每個決策人難以獲得全部決策信息，做出的判斷也難免不準確。 由于需要準確掌握社會偏好用于決策， 政府往往掌握最多的信息， 決策也更科學。 如果缺乏信息共享， 公眾可能蒙在鼓里，不理解或不支持政府的決策；如果僅為了撫平公眾的情緒，又會陷入群體非理性的陷阱。在林達爾均衡中， 投票各方需要通過討價還價來達到平衡。同樣， 政府也需要和公眾 “討價還價” 來確保合理的決策能被公眾接受。

由于信息不對稱一直存在，競爭者之間需要通過 “掩蓋真相” 讓自己獲利， 但政府和公眾不是競爭關系， 政府需要扮演 “萬能第三者” 的角色， 這種關系多表現為 “合作” 與“依賴”。 所以為了達到社會福利最優， 應該盡量消除信息不對稱的影響。 做好輿論的引導，比按照輿論的意思工作更重要。糧食安全工作是雙向的， 必須向公眾傳遞出積極信號， 才能有效防止壓力的單項傳導， 最終都壓給企業。

（二） 給基層企業減壓的必要性

從最初制定的 “產區3 個月， 銷區 6 個月， 產銷平衡區4.5 個月” 的儲備標準， 到目前“保一年” 的增儲大目標， 基層糧食企業的責任經過了數次層層加碼， 但硬件建設卻沒有跟上。 儲備是一個純投入的行業，不僅財政方面的壓力需要考慮，由于市場化和政府調節的矛盾一直存在， 也會對企業造成影響。 幾方面壓力匯聚到一起，很可能造成企業任務過重， 引發儲糧事故， 所以科學合理地分配儲備任務也是保障儲糧安全的重要內容。 糧食安全的責任是多方面的， 糧食安全管理是雙向的。 糧食安全的重任不能都交給企業， 還需要整個社會科學理性的決策， 和多方面配合。

結 語

本文從社會偏好影響政府決策的角度解釋了地方糧食行業現狀的成因， 是以一種 “跳出儲備本身看儲備” 的方式來論述。 儲備的問題根源不在儲備本身， 企業的問題根源也不在企業本身， 所以一些對策治標不治本。 而理論研究中由于缺少一條連貫的線索， 而缺乏動態、 彈性的分析， 對現實的指導意義會大打折扣。 本文通過實地了解， 立足現實尋求其理論依據， 用動態模型來描述公共偏好影響政府行為再影響企業發展的全過程， 指出企業因社會偏好矛盾而面臨的困難。本文是公共選擇理論在公共安全管理 （特殊情況下的投票模型） 中的延伸和拓展應用， 提供了研究政府行為的新視角。 有各類可以量化社會偏好的回歸分析在先， 糧食儲備的理性閾值也可以通過類似方法確定。 本文還探討了公共偏好形成過程中放大效應的存在， 如果該放大效應能夠量化， 它可能會使政府的糧食安全決策更加科學。