新時代完善高校出版社治理機制的路徑研究

段存廣

（同濟大學出版社，上海 200092）

黨的十九屆四中全會明確提出“深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度”，完善中國特色現代企業制度的核心問題是構建具有中國特色的公司治理結構。當前，中國特色社會主義進入新時代，對于作為國有文化企業的高校出版社，在轉企改制后如何進一步完善具有中國特色的公司治理結構，是高校出版社建立中國特色現代企業制度的需要，也是自身完善治理機制的內在需求。本文在分析高校出版社治理機制演變的基礎上，以問題為導向，針對高校出版社治理機制存在的問題，提出完善高校出版社治理機制的路徑。

1 高校出版社治理機制演變

高校出版社的性質經歷了由“教育事業單位”到“事業單位企業化管理”再到轉企改制為“國有企業”最后到“現代企業制度”的轉變，與之相對應的治理機制也隨之改變，如從社長負責制到現代企業制度下的法人治理結構，高校出版社的領導方式和治理機制不斷演變。

1.1 “教育事業單位”階段

改革開放打開了高校出版社成立的大門，1978年，繼中國人民大學出版社恢復成立后，陸續成立一大批高校出版社，至1986年7月第一次全國高校出版社工作會議，全國已有高校出版社66家，基本涵蓋了綜合、哲學社會科學、理工農醫、師范等各類高校，覆蓋到幾乎所有的主要地區。第一次全國高校出版社工作會議討論制定的《高等學校出版社工作若干問題的暫行規定》，對高校出版社的定位、管理體制、性質、校社關系、內部管理等作出規定。規定明確：高校出版社是我國社會主義出版事業的重要組成部分，也是高等教育出版工作的重要基地；高校出版社是高等學校中的學術性事業單位；高校出版社由所在學校直接領導，學校要審定選題規劃和長遠建設規劃，研究解決重大問題；應該有一位校（院）長分管出版社工作；高校出版社一般為處一級建制，任務重、規模大的，經上級主管部門批準，可以高于系處一級的建制，配備高于系處一級的專職領導干部；高校出版社要逐步實行學校領導下的社長負責制，設立社務委員會，貫徹出版方針，制定發展規劃、選題規劃和出書計劃，審議經費預決算，研究干部任用和經營管理等重大問題?？梢钥闯?，當時對高校出版社基本上按照學校的二級事業單位的體制來作出規定。1988年，國家教委和新聞出版署召開全國高校出版社第二次工作會議，制定《關于當前高等學校出版社改革的若干意見》，指出高校出版社是學校的教育事業單位，提出“逐步實行和完善社長負責制，適當下放辦社權限”，采取“企業管理的某些辦法”，要積極推行多種形式的責任制，在“增強出版社的經營機制”部分，提出出版社要努力加強經營管理、降低成本、提高效益。20世紀90年代前后，一些高校出版社實行承包制，但總的來說，當時尚未達到“事業單位，企業管理”的程度。

1.2 “事業單位，企業化管理”階段

國家教委和新聞出版署在正式文件中首次將高校出版社定性為“事業單位，企業管理”是在1991年頒布的《高等學校所屬出版社財務管理暫行辦法》。該辦法第二條提出“出版社是事業單位，在學校內部實行企業管理，獨立核算”；第四條提出“出版社是高等學校所屬的二級核算單位，其財務管理業務受學校財務部門的領導和監督”。和以前“事業單位”的提法相比，這是對高校出版社定性的一大進展。1995年，國家教委和新聞出版署聯合發布《關于高等學校出版社加強管理深化改革的若干意見》，對高校出版社的宗旨、性質、地位、任務，發展規模和目標，管理制度，主管主辦職責，社長負責制，內部經營體制改革等都作出系統規定。關于高校出版社的性質和地位，文件正式確定高校出版社“事業單位，企業管理”的管理體制；文件指出：高校出版社是社會主義出版事業的一個重要組成部分，是我國高等教育事業的重要組成部分，是為學校教學科研服務的學術性較強的事業單位；高校出版社具有生產經營性，在經營上實行企業管理。2002年，教育部和新聞出版總署制定《高等學校出版社管理辦法》，對體制改革成果又作出進一步落實和完善。例如，該辦法第五條明確規定：“高等學校出版社是事業單位，實行企業化管理。”明確了主管主辦及其職責，并對社長和總編輯的主要職責、社務委員會的職能等都作出詳細規定。

1.3 “轉企改制”階段

2003年，中央開始進行文化體制改革試點，新聞出版業的轉企改制拉開序幕，高校出版社體制改革試點工作按照中央文化體制改革的整體部署穩步推進。2007年4月，教育部和新聞出版總署聯合召開第一次高校出版體制改革試點工作會議，印發《高等學校出版體制改革工作實施方案》和《關于高等學校出版社體制改革試點工作的若干意見》，明確“高校出版單位轉制為企業的，要切實貫徹‘創新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力’的方針。學校要按照現代企業制度的要求，建立和完善出版單位的法人治理結構，建設產權清晰、權責明確、管理科學的現代出版企業”。確定清華大學出版社等18家高校出版社轉制為企業，東北林業大學出版社實行新的事業單位體制，簡稱“18＋1”改革試點。2018年11月，教育部和新聞出版總署聯合召開第二次高校出版社體制改革工作會議，宣布第一批19家高校出版社的成功改制和第二批61家出版社列入轉制單位。轉企改制打破了傳統的事業單位管理模式，確立了高校出版社的市場主體地位，明確了出資人及其權益，落實了勞動人事、社會保障政策，完善了企業法人治理結構和經營管理機制。

1.4 “現代企業制度”階段

黨的十八大以來，國家文化體制改革上升為“五位一體”全方位改革的重要內容。2015年9月《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》出臺，深化了出版社生產經營制度改革，力求以社會效益為先的“雙效統一”，為進一步深化出版經濟體制改革、推進出版行業治理體系和治理能力現代化奠定了基礎。2018年，國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃歸中宣部，出版經濟體制的管理機制得到進一步優化，有效推動了出版管理部門的職能轉變，簡化了行政審批手續，促進了出版治理能力現代化。這個階段，高校出版社進一步厘清政府與企業的職責邊界，獨立市場主體地位得到確立，各治理主體權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的治理機制正在形成。2018年11月，中央深改委五次會議通過的《關于加強和改進出版工作的意見》，明確“堅持黨管出版”原則，要求建立“黨委領導與法人治理結構相結合的管理模式”“健全以內容生產為中心的運營機制”，對出版治理機制提出新要求。

2 高校出版社治理機制存在的問題

2.1 功能定位不清晰

轉企改制后的高校出版社同時承擔著為高校教學科研服務功能和國有資產保值增值功能，中央、教育主管部門以及地方各級政府不斷加強對高校出版社的管理和社會效益考核。同時，高校資產管理部門也對高校出版社經濟效益提出更高的要求，有的高校將高校出版社作為一般校辦企業管理，強調經濟效益，注重利潤上繳，輕視社會效益，忽視高校出版社服務學校教學科研的基本職能和建立高校出版社的初衷。高校出版社存在著定位不清晰，對“社會效益優先，兩個效益相統一”貫徹落實不到位的情況。

2.2 社校關系不順

從社校關系來看，有些高校出版社面臨多頭管理的問題。一是主管主辦制度與出資人制度在高校內部表現出的管理錯位。主管主辦制度是計劃經濟體制下基于政府與國有企業“父子關系”的制度安排，出資人制度則是市場經濟體制下基于政府與企業“法人關系”的制度設計。從主管主辦角度看，多數高校出版社的內容和導向屬于黨委宣傳部或文科辦（處）等意識形態管理部門管理。在資產管理上，根據《教育部辦公廳關于高校出版社轉制工作有關規程的通知》的規定，“出版社的資產按照經營性資產管理辦法進行管理與監督”，學校資產經營公司是出版社的出資人，改制后的高校出版社的資產管理多數由資產經營公司作為出資人管理，或仍由學校經資辦、資產處、產業辦（處）等經營性國有資產部門直接管理，導致多頭管理等情況發生。二是在干部和人事管理方面，校社管理復雜。高校出版社主管部門和出資部門分屬不同的校領導主管；出版社領導人員多數仍采用與學校職能部門、院系相同的人事任免辦法，由學校組織部門任免，保留行政級別，有任期限制，在同一崗位一般不超過2個任期，任期屆滿到校內其他崗位任職等。改制后的高校出版社本應提高管理效率，但實際仍然存在管人、管事、管資產不相統一，管理主體增加，管理鏈條加長，行政事業化管理色彩加重等問題，導致管理效率低下，使出版社無所適從。

2.3 法人治理結構不完善

轉企改制后的高校出版社，大多數在治理形式上設立了董事會、監事會等，基本搭建起法人治理結構，但實際上尚未形成完善的法人治理機制，治理能力有待進一步提高，還存在諸多有待解決的問題。主要表現在：一是黨的領導和公司治理尚未統一起來，黨組織管黨治黨不嚴，主體責任落實不夠有力。二是董事會虛設甚至只設一名執行董事，未設立董事會，董事會成員多由學校職能部門的處級領導干部兼任，委托代理虛位缺位，未能有效發揮應有作用；出版社領導人員的選任基本上由學校（或資產公司）決定，董事會只是在形式上有聘任或解聘的權力；黨委書記和董事長不是由同一人擔任、董事長與總經理由同一人擔任等情況普遍存在，“雙向進入、交叉任職”的工作機制尚未建立，甚至存在黨委會、董事會和經營層高度不重合，黨建工作和中心工作“兩張皮”的現象。三是未完成由社長負責制向以董事會決策為核心的公司治理機制轉變，存在黨委會、董事會和經營層等決策機構議事決策不夠規范等情況。

2.4 運營機制尚需優化

多數高校出版社還存在運營機制不完善的情況。如社會效益考核不完善，重個體、輕團隊，過度追求經濟指標，忽視社會效益，社會效益考核指標未能與企業經營業績和薪酬體系掛鉤，未將社會效益優先要求融入企業經營理念、體現到各項制度中；特別是如何落實中宣部《圖書出版單位社會效益評價考核試行辦法》，加快推進內部管理制度改革，著力構建把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的運營機制，是高校出版社亟待解決的問題。

3 完善高校出版社治理機制的路徑分析

3.1 明確高校出版社定位

高校出版社自誕生之日起，就肩負著服務高等學校教學科研的歷史使命，成為教育和學術出版的重要力量。國務院辦公廳《關于高等學校所屬企業體制改革的指導意見》開啟了新一輪高校企業體制改革，指出高校所屬企業體制新一輪改革的方向是聚焦高校教學科研主業，明確了對出版社等“保留管理”。國家正在統籌推進世界一流大學和一流學科建設，一流大學要培養一流人才，產出一流成果，離不開一流的學術出版。作為此次改革“保留管理”所屬企業的高校出版單位，服務母體高?！半p一流”建設，才是其保留的價值所在，這就為高校出版社聚焦高校教學科研主業明確了方向和定位。

3.2 理順高校和出版社的關系

一是高校出版社所在高校發揮主辦出版職責。高校是所屬出版單位的主辦單位，高校出版單位轉制為企業后，學校仍履行主辦單位的職責。中央《關于加強和改進出版工作的意見》明確要保證主管主辦責任的落實，“高校主辦的出版單位，由所在高校黨委宣傳部負責指導和管理”。二是高校作為出資人轉為“以管資本為主”的管理模式。學?；驅W校資產經營公司作為高校出版社的出資人，其資產由學校資產管理委員會或者經營性資產管理委員會進行管理與監督。高校出版的資產統一歸口由高校經營性資產管理部門如資產管理公司管理，以管資本為主，對出版社的管理回歸到國有資本出資人代表的職責上來，管好資本，而管人和管事的職責更多地交給董事會。三是理順高校內部出版管理關系。2015年2月，教育部和國家新聞出版廣電總局《關于進一步加強和改進高校出版工作的意見》強調：“高校要高度重視出版工作，結合實際做好出版發展規劃，牢牢把握高校出版正確發展方向，要建立黨委宣傳部門負責意識形態管理、資產經營部門負責資產管理的體制機制?！边@樣，就實現了內容由宣傳部管理、資產由資產經營公司管理，最終實現管人、管事、管資產、管導向的統一。

3.3 將黨的領導融入公司治理

黨管出版是我國出版工作的基本原則，具體到高校出版社，就是要健全和完善黨的全面領導的運營機制，把黨的領導落實到出版工作的方方面面。一是要推動制度融合，健全以公司章程為核心的企業制度體系。要把黨建工作要求寫入高校出版社章程，充分發揮章程在公司治理中的基礎作用，依照法律法規和公司章程，嚴格規范履行出資人職責的機構、股東會、董事會、經理層、監事會、黨組織和職工代表大會的權責。二是推動事的融合，將黨的領導融入公司治理。要“把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中”，從治理架構上確保高校出版社黨委“把方向、管大局、促落實”、董事會“定戰略、作決策、防風險”和經理層“謀經營、抓落實、強管理”的有機統一。三是推動人的融合，完善“雙向進入、交叉任職”的領導體制。要堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的領導體制，科學設置企業內部組織結構，成立黨委的出版社，黨委成員以“雙向進入、交叉任職”方式進入董事會、監事會和經營層，黨委書記兼任董事長，切實履行內容導向管理第一責任人職責。四是厘清職責邊界，理順決策程序。對高校出版社黨組織、股東會、董事會、監事會、經理層等治理主體的權利、義務和責任進行清晰界定，保證出版社各層級的權責明確，同時通過完善“三重一大”決策制度，理順決策程序。對于黨組織：要“明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化”“處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制”。對于董事會：要健全出版社黨組織參與企業重大問題決策機制，確立黨組織研究討論作為董事會決策重大問題的前置程序；要完善董事會運行機制，加強董事會建設落實董事會職權，結合企業實際，有效落實董事會在戰略決策、經營層成員選聘、薪酬管理、業績考核等方面的運營管理重點職權。對于企業領導人員：要堅持黨管干部原則，不斷完善適應中國特色現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制，大力建設“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的高校出版社領導人員隊伍。高校出版社黨委在選拔出版社領導人員中應當在確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選等方面發揮作用，保證人選政治合格、作風過硬、廉潔不出問題。同時，落實董事會選人用人權，應當由董事會依據公司治理的要求依法聘任或者解聘經理層成員。

3.4 完善運營管理機制

高校出版社要深化內部改革，以制度創新為核心，完善企業運營機制，著力提升企業活力和效率。要明確把社會效益優先的經營理念體現到企業各項規章制度中；要加強制度和機制建設，狠抓選題論證、三審三校、責任編輯、重大選題備案等制度執行，嚴格按照國家新聞出版署要求檢查制度落實情況，確保導向正確、質量優良和社會效益優先的實現；要建立考核與激勵機制，落實落細社會效益評價指標；要提升社會效益各項指標的考核權重，細化社會效益指標，包括重點出版物、獲獎圖書、出版物質量、出版物宣傳、“走出去”等。對于各項社會效益指標，制定相關制度，引導編輯加以落實。

3.5 基于未來和創新的治理

當今，5G、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、物聯網、虛擬現實和增強現實等技術在出版領域廣泛應用，數字技術賦能出版全產業鏈條，催生傳統出版與數字業務相融合的新型出版業態，融合發展也對傳統的管理模式和治理機制形成很大挑戰。高校出版社的傳統出版管理模式與融合發展要求不相適應之處在于：一是以專業分工為基礎的職能型組織結構不適應融合發展的要求，由“圖書＋”類型的數字出版模式進階到全媒體融合發展模式，傳統出版的融合發展越來越需要打破內容、技術、制作以及營銷的藩籬，無論是“內容是流量的最好入口”還是“專業是最好的數字推廣手段”，都要求內容、技術、制作與營銷必須深度融合，而各自為政的傳統結構，很難適應融合出版新形勢下的變化需求。二是以圖書為主體的管理制度及業務流程不適應融合發展的要求，融合發展背景下，傳統出版要適時打破圖書的“強勢”載體地位，走出“圖書＋”的融合出版模式，需要建立健全融合出版管理制度和業務流程。正像中信出版集團黨委書記、董事長王斌所言：“產業和組織變化，其實就是新產品、新技術、新資源和新的組織架構形成的倒逼機制，只有躍遷和不斷演進，才能持續創新?！比诤习l展成為出版業未來的發展方向，出版的生命力源于創新，高校出版社亟須構建面向未來、基于創新的治理機制，打造面向未來的組織和治理能力。

4 結語

進入新時代，高校出版社在“堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，把黨的領導融入公司治理各環節”和“進一步加強和改進出版工作”的背景下，亟待完善治理機制，提升治理能力。一是堅持統籌兼顧，妥善處理出版工作意識形態屬性和文化產業屬性的關系；二是將黨的領導融入公司治理，建立黨委領導和法人治理結構相結合的管理模式，構建把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的出版機制；三是落實高校主管主辦責任，做好主管主辦制度和出資人制度的有機銜接，實現管人、管事管資產、管導向相統一；四是以完善治理機制為主線，面向未來的融合發展趨勢，加快推進內部管理制度改革，構建科學合理的激勵約束機制和薪酬體系，提升經營管理水平，推動高校出版社實現高水平治理和高質量發展。