第三方機構參與財政預算資金績效評價的現狀與影響因素
——基于問卷調查的分析

■ 王娟娟 陳汪潔 文 豪

（中南財經政法大學工商管理學院，湖北武漢 430073）

一、引言

國家治理水平的提升在很大程度上決定著我國經濟高質量發展目標的達成，財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政預算績效評價是指對政府預算支出的合法合規性、科學合理性進行評估的行為。國家治理的現代化要求政府預算績效評價由傳統財政部門的自我評價逐步轉變為引入專業咨詢公司、會計師事務所、資產評估機構等第三方中介機構參與。我國自從2004年首次推行第三方績效評價試點以來，第三方憑借著自身優勢在更多更廣的領域為政府績效評價發揮著越發重要的作用[1]。根據以往中央對預算績效管理的定位以及財政部預算司出臺的相關規章制度可以看出，第三方服務機構參與已經從初期的以個人身份作為財務專家向績效評價工作提供咨詢服務“探索試點”階段，中期在接受財政或預算部門委托的情況下獨立開展的“單一代理”階段，再到現在的“第三機構庫”建立的“多元代理”模式[2][3]。財政部《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法（財監〔2021〕4 號）》從頂層設計方面探索完善培育第三方機構的政策措施，但是受到多方面因素的制約，尤其是信息不對稱和相關利益主體的排斥影響，目前第三方評價在財政績效評價體系中發揮作用仍存在一定的障礙。為了進一步識別第三方機構參與財政預算資金績效評價時存在的問題，本文以從事績效評價的第三方機構人員為對象實施了問卷調查分析，提出提升第三方機構參與績效評價的質量相關建議，對促進第三方機構參與財政績效評價具有指導意義。

二、問卷設計與調查對象描述

（一）問卷調查設計與實施

本次問卷調查的設計，首先圍繞研究目的進行了初步問題和選項設計，并就這些問題向參與績效評價的第三方機構專業人員征求意見，根據反饋意見對問卷的問題和選項進行完善和修訂，擬定正式問卷。

問卷調查分兩階段進行：一是召開小型研討會，邀請相關領域專家、學者針對我國第三方服務機構參與預算績效評價現狀、存在的問題以及解決措施發表意見；二是通過問卷星網站平臺公開發布問卷調查。

問卷調查全部通過問卷星網站平臺公開發布，并通過財政部門向參與效績評價的機構，以及會計、評估行業協會向會員單位發送調查問卷。調查共回收140 份，經過IP 地址比對，沒有重復提交的問卷，140 份全部為有效回收問卷。對于問卷調查中的多項選擇題，本文采用描述性統計分析，直接統計其各個答案的頻數以及所占百分比。

（二）受調查對象及其所在機構描述

本次參加問卷調查的男性有78 位，女性62 位；年齡大部分處在46-50 歲之間，大部分學歷為本科；工作年限最多的36年，最短的1年，平均工作年限為14.5年，中值為15年；受訪者所在單位擔任的職位是總經理20 位，主任會計師7 位，項目經理25位，部門經理20 位，副總經理8 位，合伙人3 位，助理3 位。受調查的第三方機構主要是會計師事務所，占到45%，其次是資產評估機構，有48 家占到34.29%，還有26 家其他機構，包括財務咨詢公司，投資咨詢機構、招標代理公司、項目管理有限公司、稅務師事務所、行政機構、工程管理公司、財政局、造價咨詢公司等。從調查情況看，參與績效評價的機構普遍規模偏小。員工人數在3-1073 之間，平均人數為58 人，屬于比較小型組織機構，參與績效評價工作的員工平均人數為16 人，占比接近三分之一。在參與績效評價工作中學歷大部分是本科學歷，專科及以下以及研究生學歷的都偏少。調查對象詳情見表1所示。

表1 受訪者的個體特征及所在單位情況

從調查對象來看，140 家單位近三年共承擔績效評價項目總數為6 001 項，平均每家單位43 項，最多的單位三年500 項，年平均167 項。從類型上看，項目預算所占比重較大，占據63.59%，其次是部門預算點據19.13%，單位預算867 項占到14.45%，見表2所示。這也反映了目前財政績效評價仍以項目支出績效評價為主，但部門預算績效評價已占有一定比例。

表2 近三年受調查者所在單位承接績效評價項目數

三、第三方機構參與績效評價問卷調查結果分析

（一）服務機構對自身在績效評價中的角色定位認知不統一

關于績效評價服務機構在財政績效評價中的角色定位，35.71%的受調查者認為占主導角色；認為占輔助、參謀角色的分別占33.57%和30.71%。可見參與績效評價的專業人員對服務機構在參與績效評價時的角色定位還未統一認識，這也會影響績效評價工作的實施和結果。但是大部分第三方服務機構（109 人）還是非常希望參與財政績效評價的，占比77.86%，希望參與的占比22.14%。

（二）受調查對象所在機構參與績效評價工作實施情況

1.行業專家發揮了作用，但增加成本導致機構選聘意愿不足

多數第三方機構參與績效評價時聘請了行業專家，但也有機構認為沒有必要聘請行業專家。在被問及貴單位是否聘請了行業專家，半數以上（57.86%）的單位均聘請了行業專家，聘請的人數大致在5 人以下，也有少數幾家聘請了20-50 人。沒有聘請行業專家的機構認為沒有必要、請不起、找不到的分別占比23.57%、10.71%以及7.86%。聘請行業專家加大成本支出，如果這部分活動無法在服務收入中體現，第三方機構聘請行業專家的意愿就會下降，這是未來需要化解的一個潛在問題。

2.服務流程與資質需進一步規范，部分機構開始專業化發展

關于開展業務的組織和流程，大部分單位（92.86%）擁有一整套績效評價的組織流程和業務流程，但也有10 家單位沒有相應的組織和業務流程。政府部門在遴選績效評價服務機構時，設置了一定門檻，但也有地方尚未建立資質標準。根據調查，承接績效評價項目資質經過政府認定的有117 家，占比83.57%，只有23 家沒有經過政府認定。

關于績效評價服務收入占所在單位的收入比重，47.14%的受調查者所在的單位近三年參與財政績效評價業務收入占總收入的10%以下，33.57%的受調查者所在單位績效評價業務收入占比在10%到30%之間，有12 家單位績效評價的收入占總收入的50%以上。一方面，績效評價在多數服務機構業務收入占比較小，可能影響其投入；另一方面，也有部分機構開始聚焦績效評價業務，這成為其業務收入主要來源，有利于服務機構專注績效評價業務發展和專業能力提升。

3.第三方機構獨立性保持較好，外力干預和影響仍不容忽視

關于評價過程中的干擾和壓力問題，據調查評價結果沒有受到其他外力干預或影響的有127 家，占比90.71%；但也有13 家認為受到干預或影響。干擾和壓力來源主要有被評價單位、委托單位、實施單位、預算單位、主管單位、財政部門。上述調查結果表明，從整體上看第三方機構參與績效評價能夠保持獨立工作。

4.業務指南發揮重要作用，系統性業務培訓有待加強

目前，中國資產評估協會和中國注冊會計師協會均針對財政績效評價制定了業務操作指南或指引。從表3統計結果可以看出，90%的單位在進行績效評價項目時，參照了上述兩個單位制定的操作指南；并且在業務實施過程中，所有受調查者所在單位都會參照財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法（2011）》或《項目支出績效評價管理辦法（2020）》等文件。

表3 參照行業協會制定的績效評價業務指南或指引情況

續表

關于第三方機構對專業人員的相關培訓情況，根據表4所示，一半以上的單位（55.71%）系統的對在職人員開展政府財政績效評價工作的培訓，41.43%的單位零星開展，還有4 家單位準備開展培訓。

表4 單位對在職人員開展政府財政績效評價工作的培訓情況

5.評價過程中溝通與配合較好，但對評價目的和要求認知存在差異

表5顯示第三方機構在參與績效評價過程中，與相關單位的溝通不存在障礙。大多數單位（97.15%）在評價過程中遇到問題時能夠及時溝通，這也反映在被評價單位對第三方機構的配合上。根據調查，實施財政績效評價項目過程中，被評價方配合度的總體情況為，75%的受訪者認為基本配合，22.86%的受訪者認為非常配合。

表5 績效評價過程中遇到問題時溝通情況

根據調查，超過三分之二的機構在承接財政績效評價項目時，認為財政績效評價的目的和要求是完全清晰的，有30%的機構認為多數情況下比較清晰。但這一結果與在財政部門的實地調研結論存在差異，財政部門績效管理人員認為有些服務機構和人員還未能很好理解財政績效評價的目的和要求，反映在評價報告中，大多重視“合規性”評價，而對“績效”不重視。這一認知差異，也反映了受調查第三方可能認為已很好理解了績效評價的目的和要求，但與財政部門的相關要求并不一致，從而影響績效評價工作的質量和效果，未來需要進一步加強財政部門對第三方機構的培訓，消除理解和需求上的認知差異。

（三）第三方機構對績效評價工作的價值認知情況

1.第三方機構執行業務中關注問題發現和激勵監督功能

2018年，中共中央國務院聯合發文頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出要實現預算與績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益。財政預算績效評價的功能主要體現為對政府部門為實現其職能所確定的績效目標的實現程度、以及為實現這一目標所安排預算的執行結果進行的綜合性評價。

從表6可以看出這一目標功能的具體化，受調查者認為財政績效評價的價值主要體現在發現財政資源分配工作中可能存在的缺陷、激勵和督察部門和項目執行行為以及為財政資源分配指明方向。

表6 財政績效評價價值的體現方面

2.績效評價促進財政資源配置優化和效率提升

大多數受調查者認為財政績效評價促進了財政資源配置優化，提升了財政資金使用效率。96 位受訪者（68.57%）認為財政績效評價比較大或非常大的促進了財政支出規模和結構的優化，28.57%的受訪者認為一般，還有4 位認為比較小。有94 位受訪者（67.14%）認為財政績效評價促進了財政資源配置決策水平和效率的提升，30%的受訪者認為一般，還有4 位認為比較小。97 位受訪者（69.28%）財政績效評價促進了財政資金使用效率的提升，27.14%的受訪者認為一般，還有5 位認為比較小，具體情況見表7。

表7 財政績效評價促進財政支出、資源配置和資金使用效率情況

（四）專業性保障績效評價工作質量，評價體系和機構能力成制約因素

根據調查，大部分受訪者認為第三方機構參與財政績效評價的優勢主要有專業性（92.14%）、獨立性（87.86%）、客觀性（84.29%）。多數調查者認同目前的財政績效評價工作環境。調查也顯示，第三方機構對財政績效評價相關業務知識、相關政策、法規及發展規劃，以及接受財政部門對績效評價相關業務知識的培訓等對第三方機構參與財政績效評價工作起到重要影響，見表8。

表8 第三方機構參與財政績效評價工作的影響因素

表9顯示，影響第三方評價機構參與財政績效評價工作質量的主要因素有缺乏科學評價體系、評價機構勝任能力以及被評價單位抵觸等。為了保障財政績效評價的質量，第三方機構主要應采取以下措施，如建立科學的評價體系（95%）、第三方評價機構的質控體系（84.29%）以及保持機構獨立性（83.57%）。能否收取合理的費用，既是第三方機構可持續發展的基礎，也是保障服務質量的重要因素。根據調查，大部分受訪者（63.57%）認為第三方評價機構參與財政績效評價的最佳收費方式為差額計費法，有30 位受訪者認為是財政部門招標的方式，還有15 位受訪者認為采取直接協商的方式收費。

表9 影響第三方評價機構參與財政績效評價工作質量的主要因素

（五）被評價單位對評價結論重視程度低于財政部門

績效評價委托方和被評方對績效評價結論的態度，不僅影響到績效評價結果的有效運用，也會影響到第三方機構對績效評價工作的重視程度和質量。從表10統計可以看出，財政部門對待受調查者所在單位出具的績效評價結論的態度比較重視的占57.14%，24.29%的受訪者認為重視，回答“一般”的有21 位，占15%，還有5 位受訪者認為重視程度取決于相關因素，如是否與下年預算安排掛鉤，不同項目存在不同的評價標準，領導關注，工作考核等。受調查者認為被評價對象對績效評價結論重視的有26 位，占18.57%，認為比較重視的有80 位，占57.14%，還有4 位認為比較不重視或不重視，有5 位認為重視程度取決于績效指標的設定，是否能直接應用，是否考核或取消資金，重點項目，民生項目等。

表10 各部門對待績效評價結論的態度

（六）第三方機構人員對參與績效評價的其他建議

調查問卷設置了開放式的問題，了解第三方機構參與財政績效評價過程中最大的難點。受調查者分享了個別看法，歸納總結為以下四個方面：一是關于績效評價的行業環境。反映的問題主要包括評價要求、評價工作量與評價費用存在差距，業務與財務不同步等。二是關于財政主管部門。有受調查者認為財政部門限制了資產評估機構參與績效評價項目，缺乏公開透明的選聘程序，不能公平參與被評價項目的招標、重視程度不高、推動力度不大。三是關于被評價單位。第三方機構需要取得被評價單位的重視、支持和配合；評價過程中資料收集不全、溝通困難、被評價單位對績效評價認識不足，難以認可第三方機構。四是關于第三方機構自身建設。如何保持第三方機構的獨立性和客觀性；服務團隊專業性和相關方配合程度；專業人員的行業知識的積累與匹配，歷史數據和行業平均數據取得有困難，對某個行業缺乏長期關注和了解，無細分確切的可操作性手冊，績效管理評價的書籍多以理論研究為主，希望有公開成熟的案例可以學習參考；科學評價體系的制定難，評價方法運用如社會調查存在局限性；各部門認知不同，委托方、受托方、預算單位、資金管理單位、專家對項目方案和項目實施過程中目的的一致性，委托單位的要求和財政部門的標準不一致，市區級財政標準不一致，立項評審把關不好，對后面階段績效評價影響很大。

四、第三方參與績效評價面臨的主要問題分析

根據問卷調查結果，結合文獻資料以及實地調研，本文發現第三方服務機構參與預算績效評價還存在著以下三個方面的問題。

（一）第三方參與預算績效管理的準入門檻有待提高

目前第三方參與預算績效管理主要以會計師事務所、資產評估機構等為主，但也有其他專業機構例如工程咨詢公司、造價公司等參與預算績效管理，高校及科研院所也可以參與，但是比重較低。第三方服務機構屬于知識密集型、信息密集型、人才密集型中介組織，信息不對稱程度很高，準入門檻低導致低價競爭，惡性循環，產生劣幣驅逐良幣效應，無法提升績效評價質量。預算績效管理制度自身建設還存在一定不足，參與績效評價的資格、規制制度等不健全，導致購買主體不敢選、不會選第三方服務機構。

（二）第三方機構的專業勝任能力需進一步提升

第三方服務機構主要是由會計事務所、資產評估機構、工程造價機構、高校等組成，各自有其專業優勢但原專業思維窠臼導致評價工作整體水平有待提升。另外，由于預算績效評價涉及政府部門復雜的活動，需要第三方機構熟悉政府職能與工作。由于績效評價涉及的項目與活動復雜性，目前還未形成對參與績效評價的第三方專業勝任能力統一框架，第三方機構缺乏提升專業能力的明確路徑，只能自己在實踐中“摸索前進”。

（三）第三方參與預算績效管理的考核制度有待加強

調查發現，第三方參與預算績效評價在考核方面尚缺少可以執行的制度政策文件，第三方參與績效評價得出的結論沒有很好的使用，重視評價分數，輕視存在問題及改進意見，完成的質量效益沒有評價、把關。不利于第三方機構成長與競爭力提升，也無法激勵第三方機構提高評價質量。購買主體很難識別優秀的第三方評估機構，進一步導致信息不對稱。事前管理、事中管理能起到事半功倍的效果，所以要重視全過程監督工作。目前對第三方參與預算績效管理工作只是開展了部分考核，考核缺乏后續的監督管理，要全方位促進第三方機構提質增效達到良性循環。

五、提升第三方機構參與財政績效評價質量的建議

當前我國績效評價工作無論是自評還是外部評價，均逐漸依靠第三方機構的參與。從提升績效評價質量方面來看還需從以下幾方面予以完善。

（一）第三方服務機構參與績效評價機制設計與外部監管

1.完善第三方機構參與績效評價的機制設計的建議

一是設立行業準入門檻，中介機構屬于知識密集型行業，信息不對稱程度較高，對于這一類型組織，要設立準入門檻，可以采用資質、評級等方式。設立“績效評價師”、預算績效評價行業協會，規范行業發展。二是建立培訓機制，包括預算績效評價的管理和業務指導。三是評價第三方，對其專業水平、職業道德、工作流程和規范等事項做出考評。

2.完善第三方機構參與績效評價的外部監管建議

一是積極探索建立績效評價第三方機構監管體系，一手抓扶植引導，一手抓規范管理。定期抽查第三方績效評價報告，對出現問題的機構要督促整改。組織績效評價報告評優機制，“樹典型，立標桿”，采取積極的正向引導方式，推動第三方機構規范管理、優質提升。二是重視評價結果，認識到結果的質量是評價工作是否有效的關鍵，結果的正確使用既規范了預算績效評價的工作,又進一步完善了政府財政目標管理責任制，既可以促進政府提高治理水平又可以提升財政資源分配的透明度。

（二）第三方服務機構核心能力及競爭性要素培育

1.塑造積極的行業文化 推進行業信息化建設

第三方服務機構作為預算績效評價的重要參與者，憑借其獨立性、客觀性與公信力，對于財政資金預算績效評價的公平性與可信性的提升起到很大作用。要在行業內提升第三方服務機構主體的地位、話語權，有效發揮其在行業內的“鯰魚效應”，塑造積極的健康的績效評價氛圍文化。充分利用云平臺、大數據、人工智能等技術手段，推進以預算績效評價信息網絡、信息平臺、績效評價指標庫、標準庫、專家庫、第三方服務機構庫等為主的績效評價信息系統建設，為績效評價提供信息和技術支撐。

2.加強第三方服務機構與其他部門合作機制

預算績效管理涉及各行各業財政資金的使用效益和效率情況，要加強第三方服務機構與其他部門、包括政府機關、科研院所、高校等合作，通過采取人員互派、共研課題等不同形式的合作，充分利用機構內外兩種資源，探索建立預算績效評價業務合作平臺。

3.幫助第三方機構樹立質量意識，積極打造自身品牌

人大及常委會、財政部門等績效評價的牽頭主管部門應積極幫助第三方機構應樹立質量意識，建立質量控制體系，識別影響績效管理服務質量的因素。建議設立績效管理研究部門，設置首席評價師，對評價報告進行質量控制。

4.促進第三方機構重視人才培養，提升專業知識與能力

第三方服務機構要“引才”和“育才”相結合，重視人才的培養和人才儲備工作的建設，優化人才結構，按照業務類型、專業領域，合理配置與項目需求相匹配的項目團隊。針對關系國計民生、社會關注度高、公益性強的重要項目或者各級政府確定的支持經濟社會發展的重大支出項目，應配備專業技術能力強、經驗豐富的項目組人員，以保證績效管理業務的服務質量，必要時，要聘請專家團隊予以支持，同時也要加強自身業務培訓、管理能力提升，包括財政政策、績效評價工具、溝通交流技能等。