安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控問題研究

劉 慧，王曉輝，何翔亮，杜 艷

（安徽省生態(tài)環(huán)境科學研究院，安徽 合肥 230071）

0 引言

安徽地處我國東南部，土地面積14.01萬km2。我國重要的秦嶺—淮河地理分界線橫貫全省，氣候、生物、土壤等生態(tài)要素表現出明顯的縱橫雙向過渡特征。安徽地跨長江、淮河和新安江三大流域，境內巢湖是我國五大淡水湖之一。全省地勢西南高、東北低，地形南北迥異，自北向南依次劃分為淮北平原、江淮丘陵、皖西大別山區(qū)、沿江平原和皖南山區(qū)等5大自然區(qū)域。安徽地處亞熱帶與暖溫帶過渡氣候帶，年均氣溫14～17℃，平均降水量773～1670 mm。2020年末，全省常住人口6102.7萬人，經濟總量超過3.8萬億元，三產結構8.2︰40.5︰51.3，人均可支配收入28103元。

本研究課題是為安徽省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃進行的專題研究。研究主要內容是在對安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控現狀、問題根源等的總結分析基礎上，對“十四五”期間安徽省生態(tài)環(huán)境空間的管控措施進行梳理、分析和建議，有益于加強安徽省生態(tài)環(huán)境保護工作的開展。

1 安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控研究與實踐進程

安徽省生態(tài)環(huán)境保護工作發(fā)展的40多年來，因經濟社會的高速發(fā)展伴隨著生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴峻，安徽省通過不斷健全以空間管控為基礎的生態(tài)環(huán)境管理制度，在生態(tài)環(huán)境保護上取得了重要進展。在現有的生態(tài)環(huán)境管理體系中，屬于生態(tài)環(huán)境空間管控范疇的是《安徽省生態(tài)功能區(qū)劃》《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》《安徽省生態(tài)保護紅線》；另外，“安徽省三線一單”（即“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”）也已向社會發(fā)布。

1.1 以環(huán)境要素為主的探索階段

此階段生態(tài)環(huán)境空間管控的思路和手段主要是針對單要素進行環(huán)境功能區(qū)劃，將環(huán)境區(qū)劃的成果應用到環(huán)境保護五年規(guī)劃、生態(tài)省（市、縣）創(chuàng)建規(guī)劃以及其他生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃中來，對當時的生態(tài)環(huán)境保護工作產生了積極影響，并以此為基礎不斷提出新的生態(tài)環(huán)境空間管控的思路和手段。但是以經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調、提升環(huán)境管理能力為目的的空間管控方面的研究較少[3]。

1.1.1 自然生態(tài)保護領域

由于生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能問題具有明顯的空間差異性，安徽省在自然生態(tài)保護工作當中較早的注意到了制定實施差異化空間管控措施的重要性，在充分吸收國內外先進經驗的基礎上，在2003年制定了《安徽省生態(tài)功能區(qū)劃》，奠定了安徽省較為科學系統(tǒng)的空間管控基礎[1]。其思路是明確省域生態(tài)環(huán)境良好區(qū)與脆弱區(qū)并加以保護，其作為本世紀初安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控依據，對于安徽省的自然生態(tài)保護工作發(fā)揮了巨大的作用。

但是，值得注意的是《安徽省生態(tài)功能區(qū)劃》更多的是從生態(tài)空間的角度來進行管控，生活空間和生產空間的環(huán)境管控未能有效實施。生態(tài)空間管控旨在于強化保護對生態(tài)系統(tǒng)重要、生態(tài)環(huán)境敏感性高的地區(qū)，沒有充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性與系統(tǒng)性。未充分考慮生活和生產空間，沒有明確生態(tài)環(huán)境空間的管控重點以及限制影響其主導生態(tài)服務功能的開發(fā)建設行為，也就不能形成有效的全域保護，從而不能全方位的維護全域的生態(tài)環(huán)境安全。

1.1.2 水生態(tài)環(huán)境管理領域

在水生態(tài)環(huán)境管理領域，本世紀初已出臺《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》，確定水重點保護區(qū)域，有效控制污染源排放，逐步形成安徽省水環(huán)境空間管控思路，為安徽省的水環(huán)境管理工作起到了重要作用。

但早些年由于各市的生態(tài)保護意識不統(tǒng)一、對水資源開發(fā)利用的管理和約束力度不同，安徽省區(qū)域內河湖的水質狀況不盡相同。與此同時，諸多河流的環(huán)境質量現狀與制定之初已發(fā)生了明顯變化。現行的《安徽水環(huán)境功能區(qū)劃》實施至今近20年，且制定之初未考慮水體水環(huán)境容量與承載能力： 水體功能按照水系劃分，未充分考慮上下游水系功能銜接問題；“十四五”期間水環(huán)境管理將水陸統(tǒng)籌和三水（水環(huán)境、水生態(tài)和水資源）統(tǒng)籌，旨在通過水環(huán)境控制單元作為管控單元[2]。需要考慮現行《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》對“十四五”期間的水環(huán)境管理工作的適用性。

1.1.3 其他環(huán)境要素管理領域

安徽省沒有制定省級層面的《大氣環(huán)境功能區(qū)劃》和《聲環(huán)境功能區(qū)劃》，這一階段中，大氣、聲環(huán)境的功能區(qū)劃分別依托于《環(huán)境空氣質量標準》《聲環(huán)境質量標準》中功能分區(qū)進行劃分。“十三五”期間，安徽省大氣環(huán)境承載力的研究正在取得進展，部分市已經開展了大氣環(huán)境容量的研究，對于省域內的大氣環(huán)境空間管控的探索在有序推進。依據皖環(huán)函﹝2018﹞4號文件精神，安徽省16個地市都制定了聲環(huán)境功能區(qū)劃分方案。

1.2 以主體功能區(qū)劃為主的發(fā)展階段

2013年發(fā)布的《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》要求對國土空間開發(fā)格局進行優(yōu)化，明確各功能分區(qū)的定位、發(fā)展目標和管制原則等。2015年發(fā)布的《安徽省水污染防治工作方案》進一步明確提出要根據主體功能區(qū)規(guī)劃要求，按照流域水質目標，細化功能分區(qū)，實施差別化環(huán)境準入政策。2017年，《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確要求安徽省以主體功能區(qū)劃為基礎，提出基于空間管控分區(qū)施策，強化環(huán)境分區(qū)管治，構建生態(tài)安全格局，制定差別化的管理策略，實施精準化治理。安徽省主體功能區(qū)的劃分更科學更合理詮釋了經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護兩不誤的原則，同時考慮為后續(xù)發(fā)展預留一定的空間，是實現可持續(xù)發(fā)展的迫切需求，為生態(tài)環(huán)境空間管控提供了技術支撐。這一階段安徽省的生態(tài)環(huán)境空間管控思路是與時代發(fā)展要求相一致的。

然而，安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃在實施的過程中其空間指導性和約束性作用難以充分發(fā)揮，究其原因，是當前各類規(guī)劃之間的優(yōu)先順序和整合方式不清晰明確，主體功能區(qū)劃與現有規(guī)劃產生新的沖突矛盾。“多規(guī)合一”將是形成社會經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和資源承載力相適應的國土空間格局的突破口[3]。

1.3 以生態(tài)保護紅線為基礎的完善階段

1.3.1 劃定生態(tài)保護紅線

2018年，《安徽省生態(tài)保護紅線》頒布實施，其具有強制性和約束性的特點，是生態(tài)功能區(qū)和主體功能區(qū)的“線上之線”。生態(tài)保護紅線劃定的管控空間對維護生態(tài)安全格局具有重要作用，但其主要考慮生態(tài)空間，具有一定的局限性[4]。需要明確生產空間和生活空間的管控重點和環(huán)境準入條件，細化分區(qū)，確保全域生態(tài)環(huán)境安全[3]。

1.3.2 安徽省“三線一單”的制定

2017年11月，生態(tài)環(huán)境部按照“守底線、拓空間、優(yōu)格局、提質量、保功能”新生態(tài)環(huán)境安全戰(zhàn)略框架，安徽省作為試點省份之一開展“三線一單”編制工作。2019年11月，安徽省“三線一單”研究報告順利通過生態(tài)環(huán)境部的審查驗收；2020年7月，安徽省人民政府發(fā)布了關于加快實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的通知。這也就標志著安徽省逐步構建涵蓋“三生”空間（生態(tài)空間、生產空間、生活空間）的全域生態(tài)環(huán)境空間管控體系。

2 安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控面臨的主要問題

2.1 生態(tài)環(huán)境空間與其他相關空間規(guī)劃較難融合

受限于管理部門的職責分工，生態(tài)環(huán)境空間的劃分、空間用途管制與空間修復的流程被分散到不同行政主管部門；各類自然保護地空間上重疊，不同部門的管控措施也會不盡相同。現行《安徽省土地利用總體規(guī)劃》《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《安徽生態(tài)省建設總體規(guī)劃》等各類規(guī)劃因制定的出發(fā)點不同，在生態(tài)環(huán)境保護上的側重點也不同，造成當前生態(tài)環(huán)境管控參與空間規(guī)劃的廣度、深度受到限制。已發(fā)布的《安徽省空間規(guī)劃》城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是《安徽省“三線一單”》編制的基礎，但是安徽省國土空間規(guī)劃尚未編制完成，如何將各環(huán)境領域的空間管控手段融入到國土空間規(guī)劃體系成為亟待解決的問題。“十三五”期間，安徽省仍是以生態(tài)保護紅線、環(huán)境功能區(qū)劃等“點狀式”“碎片化”的方式融入其他部門規(guī)劃，環(huán)境保護在空間上的管控差異難以充分體現[4]，系統(tǒng)性參與不足。另外，基于長江大保護的要求，安徽省生態(tài)環(huán)境空間管控的政策需要體現到長三角城市群生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中來，更好地推動安徽省環(huán)境質量的改善。

2.2 管控的綜合指導作用有限

在實際的生態(tài)空間管控中常出現由于用地權屬問題，導致生態(tài)用地的管控難以落實。安徽省環(huán)境大數據平臺尚待完善；生態(tài)環(huán)境空間本身又存在邊界模糊、使用權交叉重疊、技術方法不規(guī)范、信息化水平低等問題，造成安徽省的空間管控力度和效果達不到預期。當前區(qū)域開發(fā)與環(huán)境保護之間矛盾凸顯，《安徽省生態(tài)功能區(qū)劃》《安徽省水環(huán)境功能區(qū)劃》《安徽省“三線一單”》等空間性管理制度的制定都是安徽省從空間尺度上對生態(tài)環(huán)境質量進行管控的探索，尚未形成整體的管控著力點。安徽省當前主要以主體功能區(qū)來統(tǒng)籌人口、經濟、國土利用和城鎮(zhèn)化布局 ，而生態(tài)環(huán)境空間管控是依托生態(tài)功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃、飲用水源保護區(qū)等專項區(qū)劃的實施為主。但專項區(qū)劃管控期短，難以對中長期開發(fā)建設活動提出長遠的、系統(tǒng)的、精細的空間控制引導要求，而規(guī)劃內容缺乏完善的空間表達方法和技術[5]。這些使得生態(tài)環(huán)境難以達到融入空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一要求，空間管控的統(tǒng)籌指導作用有限。

生態(tài)環(huán)境空間管控指令的執(zhí)行有的過于機械化、流程化，只起到了上行下達的作用，管控效率偏低。未形成有針對性地分門別類的精細化管理思路，“一刀切”的情況時有發(fā)生，市縣政府在生態(tài)環(huán)境空間管控的責任義務不夠明確。

2.3 技術方法亟待完善

生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃的傳統(tǒng)方法很難適應空間規(guī)劃體系的變革，難以滿足新時期規(guī)劃任務的要求，關鍵是無法破解“一張圖”的難題[4，6]。生態(tài)環(huán)境空間管控涉及面廣、各方面的關聯較為復雜，創(chuàng)新性強；傳統(tǒng)的管控技術方法難以滿足當前的管控需求[4]。遙感、ARCGIS、大數據、智能決策等新技術在生態(tài)環(huán)境空間劃分中越來越廣泛的應用，亟須實現技術方法的集成與創(chuàng)新。

當前，普遍存在環(huán)境基礎數據的坐標系不統(tǒng)一、精度差，造成數據間難以相互銜接實現共享，各領域的進展不同步[7]。空間管控的大部分研究內容還停留在類型劃定，且分類方法和劃定標準不一。對于“三生空間”（生產、生活、生態(tài)空間）如何管控涉及較淺，也未能提出統(tǒng)一明確的指標體系用于管控各類生態(tài)用地的開發(fā)建設或生態(tài)保護程度。需要將規(guī)劃期限、基礎數據的坐標系和精度、技術標準和方法等進行科學的整合。

2.4 空間管控約束力不足

生態(tài)環(huán)境空間保護未形成獨立的法律法規(guī)。環(huán)境功能區(qū)劃僅為宏觀引導，缺乏生態(tài)環(huán)境空間管控的約束力；“三線一單”體現的是底線管控，但制度設計仍處于建設完善過程中，自上而下的剛性傳遞效力未完全明確。現行各類規(guī)劃中均缺乏對生態(tài)環(huán)境空間針對性、約束性、容易落實的量化約束性規(guī)定[4]。在以前的空間規(guī)劃體系中，生態(tài)環(huán)境空間的管控更多地是可有可無的文字；沒有從制度上發(fā)揮其在經濟社會發(fā)展中的前置性、基礎性、引導性作用，環(huán)境保護讓位于經濟社會發(fā)展的現象時有發(fā)生。“十三五”期間生態(tài)環(huán)境問責制度逐步建立，但制度仍然不健全；生態(tài)環(huán)境空間管控制度尚未完全建立，缺乏剛性管控機制。

3 安徽生態(tài)環(huán)境空間管控的對策

3.1 加快完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃區(qū)劃體系

“三線一單”中各環(huán)境要素分區(qū)是在對區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境調查的基礎上進行空間生態(tài)環(huán)境評價制定的[8]。“十四五”期間，與自然資源部門充分對接空間管控規(guī)劃，著力在生態(tài)環(huán)境功能評價的基礎上進行生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)[9]，統(tǒng)籌安徽省水、大氣、噪聲、土壤空間管控需求的綜合性環(huán)境功能區(qū)劃。明確空間管控工作的核心，厘清總體思路和政策框架，整合一套“整裝成套”的技術方法體系。加快建立基于綜合性環(huán)境功能區(qū)劃與“三線一單”的總體生態(tài)環(huán)境空間規(guī)劃方案，便于生態(tài)環(huán)境空間管控的實施和強化其發(fā)揮作用，實現生態(tài)功能提升、環(huán)境質量改善和資源永續(xù)利用。以總體的生態(tài)環(huán)境空間管控方案作為生態(tài)環(huán)境參與國土空間等各類規(guī)劃的重要抓手[10]，落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理、分類指導的空間管控理念。

3.2 加強橫向縱向之間銜接融合

3.2.1 加強與空間規(guī)劃體系的銜接融合

“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃將作為國家重點專項規(guī)劃，需要與國土空間規(guī)劃和社會發(fā)展規(guī)劃銜接。除了要對生態(tài)環(huán)境保護領域制定細化落實的時間表和路線圖，提出針對性和操作性的重點任務，省級層面，在銜接國家相關管理政策和規(guī)劃時，提出優(yōu)化的分區(qū)分類的空間管控要求；市縣層面，應積極將生態(tài)環(huán)境空間管控的要求融入到市縣空間規(guī)劃“多規(guī)合一”中[10]，以規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評、排污許可、執(zhí)法督察等手段，強化生態(tài)環(huán)境空間管控。

重視全省重大發(fā)展戰(zhàn)略定位的環(huán)境要求，因地制宜，分類指導，對“一圈五區(qū)”的安徽省空間發(fā)展格局和“兩廊兩屏一區(qū)”的生態(tài)功能分區(qū)提出差異性的目標、任務體系與政策措施，強化區(qū)域性、特征性污染控制與生態(tài)修復。在長三角生態(tài)環(huán)境共同保護中，建議安徽省強化落實十九屆四中全會提出的體制機制建設，推進地方黨組織和政府建立生態(tài)環(huán)境保護權力清單，結合長三角城市群一體化的要求，細化落實、分區(qū)指導。依據國家空間規(guī)劃體系中對長三角城市群的定位，安徽省應根據自身生態(tài)環(huán)境結構、狀態(tài)和功能差異，全力推動共同構建區(qū)域環(huán)境保護體系，共同制訂區(qū)域環(huán)境保護防范體系標準。

3.3 加強管控的綜合指導作用

3.3.1 以“三線一單”為核心，加快管控落地

積極推動將“三線一單”成果融入編制中的安徽省國土空間規(guī)劃，建立以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領的生態(tài)環(huán)境空間治理模式，促進人口、經濟、資源、環(huán)境在空間上的協(xié)調[11]。“十四五”期間，推進以《安徽省“三線一單”》為核心的空間管控措施的實施，將環(huán)境準入負面清單納入區(qū)域社會經濟發(fā)展規(guī)劃，作為其產業(yè)結構調整依據。做好與安徽省主體功能區(qū)劃、土地總體規(guī)劃、資源開發(fā)規(guī)劃等的銜接，按照分區(qū)分類的原則，提出優(yōu)化規(guī)劃空間布局及配套政策的生態(tài)環(huán)境空間管控要求。做好各生態(tài)保護優(yōu)先區(qū)和重點環(huán)境管控區(qū)管控要求與現行管控措施的銜接，強化對國土空間用途管制與生態(tài)環(huán)境管控統(tǒng)籌協(xié)調。

3.3.2 建立生態(tài)環(huán)境空間信息管理平臺

整合土地、規(guī)劃、經濟發(fā)展等多元基礎數據，開展數據整理、坐標轉換、矢量化校驗、基礎數據空間關聯等工作，建立坐標統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境基礎空間底圖。結合全省環(huán)境大數據平臺建設，將“三線一單”、總量污染排放限值、污染源普查、排污許可、執(zhí)法審批數據、功能區(qū)劃成果等內容，分圖層逐一落實到水、大氣、土地等基礎單元，實現統(tǒng)一管理、動態(tài)更新、實時評價調整。構建生態(tài)環(huán)境空間信息化管理平臺，實現資源共享、多部門聯動，將各項管控措施落在空間尺度內，與管理制度進行銜接，大幅提升現行環(huán)境管理效率。

3.3.3 筑牢精細化管理基礎

排污許可、“三線一單”、環(huán)評審批等制度和政策都是現行實行的主要環(huán)境監(jiān)管手段，需要采取差別化、動態(tài)化的精細化管理。逐步整合完善“三線一單”、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境績效考核、重點區(qū)域（流域）污染防治等各方面的生態(tài)環(huán)境空間管控政策措施，避免“一刀切”的環(huán)境管控政策，為各級生態(tài)環(huán)境部門實行精細化管理提供綜合性的政策依據。

3.4 完善相關技術標準方法

充分運用物聯網、互聯網+等先進技術手段，實現大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境以及固廢與輻射等監(jiān)測與監(jiān)控網絡的可視化、數據監(jiān)控與分析。在重點污染源監(jiān)管上作出創(chuàng)新探索，實現自動監(jiān)控設備安裝、聯網和運維監(jiān)管“三個全覆蓋”，實現對違法排污行為的精準、智慧監(jiān)管。針對環(huán)境管理的新領域，推動技術創(chuàng)新，完善環(huán)境管理領域的相關標準和規(guī)范。探索開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警與成因解析，對資源消耗和環(huán)境容量接近或超過承載能力的地區(qū)實行預警提醒和差異化限制性措施[12]。為方便日常空間管控，應設計更具可操作性的指標。

安徽省“三線一單”等方案已完成，安徽省國土空間規(guī)劃若采用新的技術方法對生態(tài)環(huán)境空間進行評估，是對已有評估工作的重復，也不利于后期對生態(tài)環(huán)境空間的管控。因此，建議在開展安徽省國土空間規(guī)劃編制時，整合“三線一單”制定的空間評估技術方法[6，7]。在推進多規(guī)合一的過程中，注重技術方法和標準的銜接，細化研究銜接國土空間規(guī)劃體系、城市規(guī)劃體系的技術內容和要點，重點是在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與相關規(guī)劃體系在空間表達、指標表達方面的銜接，形成指標、空間邊界、數據庫等銜接的技術標準。

3.5 強化生態(tài)環(huán)境空間剛性約束

完善安徽省生態(tài)環(huán)境領域的法律法規(guī)，加大對區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的懲處力度。修訂省固體廢物、土壤污染防治等地方性法規(guī)時，明確對空間剛性約束。加快制定三線一單等地方法規(guī)，鼓勵各市在生態(tài)環(huán)境空間管控方面先于國家和省進行立法。強化環(huán)境質量不降低，確保資源環(huán)境不超載，以資源環(huán)境承載力為出發(fā)點，結合經濟社會發(fā)展，明確資源利用上限和利用效率要求，核算污染物排放總量和排放強度，明確各類開發(fā)活動的環(huán)境門檻，包括開發(fā)活動的性質、規(guī)模、強度、排放標準等，將其作為強制約束[13]。制定實施生態(tài)環(huán)境空間體系監(jiān)測考評辦法，完善生態(tài)環(huán)境空間的管控。