限權與賦能：現代科層制組織規范功能再審視*
——浙江紹興信訪矛盾化解標準化建設案例分析

□ 劉開君

內容提要 現代科層制組織原本就具有規范功能。作為一項具有中國特色的政治和法律制度安排，信訪制度在治理實踐中逐漸衍生出矛盾化解功能。近年來，“重復訪”“集體訪”“越級訪”“纏鬧訪”等信訪亂象周期性膨脹，直接原因是信訪治理不規范，根本原因則是行政權力運行失范。為此，浙江紹興在增強市域頂層設計的基礎上，分別在上虞區和諸暨市開展信訪矛盾化解標準化建設省級和市級試點，著力發揮“楓橋經驗”發源地的制度基礎和創新資源優勢，充分運用“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”以及抓早抓小抓苗頭等理念，重新審視現代科層制組織的規范功能，從科層體系、信訪接訪、信訪處置、信訪答復、檔案管理、制度建設等方面探索構建了一整套標準化流程和操作規范，以此向信訪部門和信訪干部賦能，同時限制行政權力失范行為。信訪矛盾化解標準化建設有利于化解信訪矛盾存量、減少增量，實現源頭治理，對基層制度創新具有多重啟示。

隨著治理環境和信訪制度的變遷，20世紀末信訪制度化解矛盾、維護社會秩序穩定的功能逐漸凸顯出來，同時信訪制度在實踐運行中卻頻頻陷入“訪務”困境，信訪治理甚至被異化為治理信訪。①黨的十九屆四中全會指出要“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，健全社會心理服務體系和危機干預機制，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。②據統計，習近平總書記先后60 多次（其中在浙江工作期間39 次）指示批示堅持發展新時代“楓橋經驗”，要求做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。③2019年以來，浙江省紹興市發揮“楓橋經驗”發源地優勢，在上虞區和諸暨市開展信訪矛盾化解標準化建設試點，探索信訪矛盾源頭化解。本文以紹興市基于“楓橋經驗”的信訪矛盾化解標準化建設實踐為分析對象，基于科層制組織的基本原理，從限權和賦能兩個維度探討標準化建設從源頭上化解信訪矛盾的組織機理及制度啟示。

一、文獻述評和分析框架

（一）信訪制度研究現狀及信訪矛盾源頭化解的實踐需要

伴隨基層治理體系與治理能力現代化，信訪制度研究受到法學、公共管理、政治學、心理學等眾多學科的關注。既有研究主要沿著制度功能、法治化、國家和社會治理等四條路徑展開。第一條路徑：聚焦信訪的制度功能、制度變遷、制度存廢等。隨著政治和社會環境變遷，信訪的制度功能持續變遷。從功能類型看，我國信訪制度經歷了大型動員型信訪、撥亂反正型信訪、安定團結型信訪三個階段變遷，逐漸發展出目前以化解矛盾、實現救濟為主的制度功能，④在實踐演變中型構了溝通、調節、監督、救濟等為主的實然功能以及以監督為主、溝通和安全閥為輔的功能結構體系。⑤從制度變遷看，對社會動員和沖突化解兩種制度取向的歷時分析發現，改革開放前動員取向的、革命化的信訪制度建設導致國家社會動員與民眾利益訴求之間的對立，改革開放以后沖突化解功能和信訪制度科層化不斷強化，客觀上有利于民眾的政治動員。⑥從存廢之爭看，由于運行失范和結果失效等原因引發信訪制度存廢之爭，并由此形成了信訪制度的廢除論、強化論、弱化論等觀點。⑦

第二條路徑：從法治化維度探討如何運用法律法規治理信訪亂象。由于信訪內容、信訪范圍、信訪處置標準以及信訪與其他法律救濟渠道界分的模糊性造成了信訪困境。⑧一些信訪人采取“重復訪”“越級訪”“集體訪”“纏鬧訪” 等非法信訪要挾地方政府，嚴重擾亂了信訪秩序、工作秩序和社會秩序，與法治國家、法治政府、法治社會建設目標相去甚遠。⑨一些涉法涉訴類信訪，倒逼信訪部門介入，通過各級領導“高位驅動”突破政策限制，甚至更改已經生效的司法判決，不僅影響了司法判決的權威性，而且有悖于法治國家建設，⑩造成信訪治理難以走出“信訪不信法”的困境。

第三條路徑：從政治參與維度探討信訪的權利表達和權益救濟。信訪制度建立伊始，就扮演著權利表達和非訴訟的權益救濟功能。在實踐中，信訪救濟功能逐漸發展成為行政復議、行政訴訟、行政賠償之外重要的一條權益救濟路徑，既符合了弱勢群眾期待低成本的訴求，也拓展了人性化寬松救濟程序的渠道，更契合了中國共產黨作為“使命型政黨”全心全意為人民服務的根本宗旨?。然而，治理實踐中的信訪亂象一定程度上弱化了信訪的權利表達功能，轉而逐漸強化權益救濟功能，有悖于制度設計的初衷。在制度基本定型的情境下，采取“摸著石頭過河”的技術路徑成為理性選擇，在逐步推進信訪規范化、制度化、法治化的基礎上，更好地發揮信訪的救濟功能，?實現“訴訪分離”的目標?。

第四條路徑：從社會治理維度討論信訪矛盾化解功能及實現路徑。進入新時代社會主要矛盾轉變帶動社會期望值增加，社會階層結構、利益關系、群眾訴求多元化引發多樣化社會矛盾，同時全球風險社會的特征愈發明顯，共同導致社會矛盾爆發的燃點和爆點降低。在此背景下，如何發揮好信訪制度調節社會利益關系、化解社會矛盾的功能逐漸成為治理實踐、理論和制度創新關注的焦點。有學者提出信訪矛盾化解機制創新應遵循法治化、專業化、自主治理的取向，?也有學者從發生邏輯、正當邏輯、技術邏輯三個維度論證“訪調對接”完善多元矛盾糾紛化解治理綜合機制。?從實踐看，2019年以來浙江省縣級矛調中心建設以及紹興市縣、鎮、村三級矛調中心體系標準化建設，正是信訪矛盾化解功能的制度化實踐。

綜上所述，作為一項具有中國特色的重要政治和法律制度設計，信訪制度的功能隨著國家和社會治理情境變化持續變遷，逐漸發展出化解社會矛盾、維護社會秩序的功能，實際發揮了兜底功能。因此，健全完善信訪制度，關鍵是在回歸信訪制度的經典設計、恢復和創新信訪群眾觀念的基礎上重建信訪政治屬性，回歸信訪社會治理的制度初衷，?更好發揮信訪制度維護社會秩序的功能。既有研究主要以信訪治理困境為基點討論信訪矛盾化解，較少認識到大量信訪問題的根源在于信訪矛盾化解的隨意性和不規范性，導致信訪問題難以清零。此外，“重復訪”“集體訪”“纏鬧訪”“越級訪” 等使信訪治理一度被異化為治理信訪。基于此，本文基于現代科層制組織基本原理，深描浙江紹興基于新時代“楓橋經驗”的信訪矛盾化解標準化建設案例，并從限權和賦能兩個維度對信訪矛盾化解標準化建設的內涵、組織機理及制度價值進行學理分析，為實現信訪矛盾源頭化解提供實證樣本和理論鏡鑒。

（二）科層制組織中的信訪矛盾化解標準化建設：一個分析框架

本文聚焦現代科層制組織的規范功能，并以此回應各地紛繁復雜的實踐創新。現代科層制組織理論（bureaucracy）由德國社會學家“組織理論之父”馬克斯·韋伯創立，又被稱為“官僚制”。為區別于中文習慣性用語“官僚主義”，國內理論研究中逐漸使用科層制組織指代，由于適應了工業化社會的需要，誕生以后被大型組織廣泛采用。

現代科層制組織天然蘊含著“標準化” 的元素。體現在基本特征中：（1）層級節制的“命令—服從”關系；（2）組織職能“分殊化”，由此衍生出專業化原則；（3）非人格化，要求排除傳統人情因素干擾；（4）遵章守制，區別于傳統科層制組織服從長官意志，現代科層制組織中的“命令—服從”關系受現代法治和管理制度規制；（5）技術理性，追求效率和價值中立；（6）規范的檔案管理，以留痕管理保護行政部門和行政相對人雙方的合法權益。?現代科層制組織的這些特征均含有“標準化”的成分，旨在通過標準化管理規制傳統組織運行中不規范的、長官意志式等行為，為組織運行提供了穩定預期。

然而，科層制組織也有缺陷，因而科層制組織理論自創立之日起就遭遇持續批判。例如，布勞和梅耶詳細論述了官僚制組織的三個反功能：第一，規則與規范的過度剛性常常導致效率低下和目標置換；第二，保守主義以及對革新的抵制；第三，組織與職位固化導致社會階級差別與不平等的長期性存在。?這些不足與中國的威權體制、社會快速變遷、遼闊治理疆域以及高度復雜性、高度不確定的治理情境相疊加，其弊病被成倍放大，從而造成治理實踐中的三個悖論：政策統一性和執行靈活性之間的悖論，對規則遵從的激勵強度和目標替代之間的悖論，科層制組織規則的非人格化和行政關系人緣化之間的悖論。?

新中國成立以來，迅速建立起從中央到地方的科層制組織體系。與此同時，也逐漸型構出“條塊分割”的管理體制，科層制組織的反功能（或悖論） 體現為治理實踐中的組織僵化、信息層層過濾、職能交叉和制度縫隙、功能孤島、信息孤島等治理困境。?為應對治理危機，各級政府從實踐、理論和制度創新中創設出信訪制度、“運動式”治理、項目制等矯正機制。從1951年建立伊始，信訪制度就具有反官僚主義的功能，逐步被賦予了政治參與、社會監督、權利救濟等功能。?隨著20世紀末期第二次全國信訪洪峰來襲，信訪制度的兜底功能越來越顯著，經常性依靠領導“高位驅動”突破政策和法規限制，從實體正義上維護了社會公平公正，然而也引起吸納效應，導致社會矛盾持續涌入信訪渠道。

換言之，賦予信訪矛盾化解功能并未從源頭上破解信訪治理困境。為了實現“穩定壓倒一切”的目標，基層信訪治理中出現了以治人代替治事、以擺平代替擺正、以堵為主代替以疏為主等理念和行為偏差。這些偏差導致基層信訪治理劍走偏鋒，信訪治理異化為治理信訪，信訪矛盾化解也陷入了“穩控—反彈—再穩控—再反彈”的周期性循環。一些基層單位先念性推定群眾上訪為無理或過錯行為，對上訪群眾習慣性打壓。還有一些基層單位把源頭治理異化為源頭管控，并未真正把矛盾化解在基層，更沒有消滅在萌芽狀態。之所以如此，是因為信訪治理化解的主要是官民矛盾，如果不從源頭上預防和化解，而是習慣性地“只管救火的不管放火的”，源頭治理就無從談起。基于此，本文回歸現代科層制組織基本原理，從限權和賦能兩個維度討論標準化建設從源頭上預防和化解信訪矛盾的組織機理（見圖1）。

圖1 信訪矛盾化解標準化建設模型

分析認為，造成信訪亂象的直接原因是信訪接訪、處置流程、信訪答復、檔案管理等過程的不規范；根本原因則是事權部門行政權力運行失范。這就造成兩方面后果：一是機關干部怕信訪，一些有“門道”的干部想方設法調往其他部門；同時，派到信訪部門鍛煉的年輕干部短期內又不具備熟練處置信訪矛盾的工作技能。兩種情形共同作用導致信訪部門權能不足。二是有些事權部門故意模糊信訪責任。如一些鄉鎮（街道）分管領導不在信訪答復件上簽字，讓臨時工撰寫答復件并直接蓋章送達。信訪矛盾化解的不規范行為與“重復訪”“集體訪”“纏鬧訪”“越級訪” 等信訪亂象相互強化，成為信訪矛盾周期性膨脹的誘因。

實踐表明，浙江省紹興市開展的信訪矛盾化解標準化建設，構建了一整套信訪矛盾化解的標準化流程和操作規程，通過規范行政權力行使，加強了源頭治理，同時也進一步賦予信訪部門和信訪干部合理合法的組織權能。

二、規則和流程再造：信訪矛盾化解標準化建設案例分析

（一）紹興市信訪矛盾化解標準化建設歷程

紹興是“楓橋經驗”發源地，在社會矛盾化解方面具有經驗優勢。從1963年誕生至今，“楓橋經驗”先后經歷了社會管制、社會治安綜合治理、平安建設以及社會治理等階段轉換，始終堅持把源頭預防和源頭治理作為主題主線，保持著“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的目標訴求。2018年11月紀念“楓橋經驗”誕生55 周年大會之后，堅持發展新時代“楓橋經驗”先后被寫入《中國共產黨農村基層組織工作條例》等中央政策文件。在此背景下，浙江紹興基于新時代“楓橋經驗”基本理念，開展了信訪矛盾化解標準化建設實踐探索。大致可劃分為三個階段：

第一階段：試點醞釀階段（2016年—2018年）。紹興市在化解信訪積案的實踐中逐漸發現，傳統的專項治理難以從源頭上化解信訪積案，一些看似化解了的信訪案件往往難以做到案結事了，看似平復了的信訪積案往往過兩年又死灰復燃。針對這一問題，在2017年紹興市按照“化解存量、控制增量”的原則，提出案結事了和息訴息訪的新標準，同時把信訪矛盾源頭化解作為堅持發展新時代“楓橋經驗”的重點實踐領域，開始探索信訪矛盾的源頭化解。

第二階段：頂層設計階段（2018年—2019年）。紹興市在跟蹤多起信訪積案化解之后發現，之所以會出現周期性信訪亂象，主要有兩個原因:一是從矛盾治理端看，由于處理信訪案件不規范、夾雜人情因素及領導個人風格，造成一些信訪人認為，在重要時間節點基層政府的信訪維穩不計成本，可以借機向政府“敲竹杠”。二是從矛盾產生端看，一些事權部門行政權力運行失范，甚至挾私報復，部分信訪積案往往有政府違法在先；一些政府部門為了規避風險，故意模糊信訪責任，一旦東窗事發被追責就讓臨時工頂包。為此，紹興用制度規制行政權力，從市域層級創設了包含準入、程序、效果、反饋等環節在內的制度框架。

第三階段：典型培植階段 （2020年至今）。2020年紹興市選擇下轄的縣級市諸暨市和上虞區開展信訪矛盾化解標準化建設試點，以培植信訪矛盾源頭化解的典型樣本。采用現代科層制組織的理念和原則，從科層體系、信訪接訪、信訪處置、信訪答復、檔案管理、制度建設等方面探索構建了一整套信訪矛盾化解的標準化流程和操作規范，據此向信訪部門和信訪干部賦能，同時規制行政權力運行，從源頭上防控、化解和減少信訪矛盾。2020年初經浙江省信訪局授權，上虞區的試點升格為省級試點，2021年11月通過浙江省信訪局驗收。

（二）紹興市信訪矛盾化解標準化建設的主要做法

1.探索創新標準化的科層體系。除各級政府專職信訪部門之外，不少職能部門一般也內設接訪機構，群眾遇到問題究竟應該到哪個部門去信訪？為此，紹興市率先建設縣、鎮、村三級矛調中心體系。第一，力爭把縣級中心建設成為矛盾糾紛化解的終點站。信訪部門整體入駐縣級矛調中心，并具體負責中心日常運行。縣級人民來訪接待中心、訴訟服務中心、公共法律服務中心、行政爭議調解中心、檢察服務中心等專業性組織機構成建制入駐，縣級紀委監委、公安、人力社保、自然資源、建設、農業農村、綜合執法等部門常態化派員入駐，其他部門隨叫隨駐，同時吸納“兩代表一委員”和矛盾調解類社會組織入駐。第二，力爭鎮級中心建設成為矛盾化解的主陣地。統籌鄉鎮（街道）便民服務和矛調力量，增設信訪矛調“一窗受理”窗口，推動鄉鎮行政資源集中集約，同時通過嚴格的程序控制和分類機制確保群眾訴求與處置部門相匹配。第三，力爭把村級中心建設成矛盾糾紛化解的前哨。加強村社網格動態調整機制，加快網格數字化變革，暢通信息傳遞鏈條，實現信息源頭共享。

2.探索創新標準化的信訪接訪。長期以來，信訪領域依靠師傅帶徒弟傳承地方性知識，個體差異性較大。為此，紹興市探索創新標準化的信訪接訪，既能避免個體差異造成的不規范，又能凸顯信訪的嚴肅性和權威性。同時，基層單位信訪干部流動性較大，機關單位普遍把信訪接訪作為鍛煉年輕干部的平臺。然而，年輕干部的臨機決斷能力和經驗往往不足，可能造成“越調越訪”的局面。對此，諸暨市率先實施信訪接訪標準化，制定了《諸暨市信訪工作“十須十不得”守則》，從接待禮儀、儀態端莊、程序公正、責任歸屬、秘密保守、紀律要求、主動回避、監督督查、情緒管控等10 個方面作出正向和負向規定。例如，接訪禮儀上，規定正式談話前要安撫信訪人的情緒，緩解壓力和緊張氛圍。接訪記錄上，規定記錄完信訪人的陳述后，須交于信訪人審核簽字，以確保記錄的準確性。著裝技巧上，規定信訪接訪人員須著正裝，不得穿“奇裝異服”。接訪技巧上，規定通過來訪人的語言、情緒、年齡、精神狀態等作出初步判斷，特殊情況及時啟動預案。此外，崗位標準上，上虞區圍繞信訪干部心理服務、越級訪和集體訪、信訪接待場所管理、聽證工作等制定了標準化的崗位規程?。

3.探索創新標準化處置流程。處置程序標準化有利于克服信訪接訪中的隨意性和權力濫用。2014年以來，紹興市借助“四張清單一張網”“最多跑一次”“基層治理四平臺”“一件事” 改革等浙江省數字政府迭代升級，重構信訪接訪等政務流程，有效克服了科層制組織中的信息阻斷，推動了橫向的協同治理和縱向的聯動治理。2020年，紹興市又從市級層面制定了工作規程，對信訪事項的登記、流轉、辦理、告知、送達等程序作出了詳細規定。上虞區圍繞初信初訪的登記接收、事項流轉、依法分類、信訪受理、事實調查、處理答復、回訪核實、復查復核等環節制定了9 個詳細操作規范，構建了初信初訪的全流程標準化體系，實現了標準化全域覆蓋。諸暨市匯編制定了《業務規范指南》和《實務操作指南》，從5 個維度11 個方面對信訪處置步驟及各環節內容作出具體規定。

4.探索創新標準化信訪答復。信訪答復件撰寫的質量及送達直接決定著信訪人對政府部門信訪處置結果的滿意程度。調研發現，各地各部門撰寫的信訪答復件五花八門，缺乏統一標準，一些鄉鎮的信訪答復件甚至沒有鄉鎮領導的簽批和審核，工作人員撰寫后自行蓋章向信訪人送達；有些信訪答復件援引的政策法規依據不準確；有些信訪答復件撰寫的形式隨意，導致信訪處置的權威性和嚴肅性受到質疑；有些信訪答復件把本應通過司法和行政復議等途徑解決的爭端標注為“請按規定復查復核”等，致使原本應當分流的信訪案件再次回流到信訪渠道。對此，上虞區從處理程序、處理意見、送達、報結四個環節明確規定了基本標準。諸暨市劃分基本情況、調查核實、處理結論、救濟途徑等四個模塊，分別明確初信初訪答復標準模板，并作出具體規定。規定在調查核實情況部分，應寫清楚開展的實地走訪、現場勘查丈量、約談信訪人、查閱檔案政策、人民調解、協調會商、行政執法、請示意見等情況，做到事實清楚、措施具體、結論明確、處理到位；在處理結論中，應明確結論及政策依據。

5.探索創新標準化檔案管理。在化解信訪積案過程中，由于檔案記錄、歸檔和管理不規范，保存不完整，重要信息和關鍵證據缺失，加劇了還原事件過程和責任歸屬的難度。究其原因，一方面是因為檔案管理不規范，加之信訪干部流動較快，漏檔少檔無法避免；另一方面個別單位及信訪干部有意造成信訪檔案缺失或不規范，以模糊信訪責任。對此，上虞區和諸暨市均強調檔案留痕。諸暨市探索健全縣級信訪檔案管理制度，要求依照標準化模板整理、歸檔和保存檔案資料，從信訪案件的原始記錄、處置過程、責任落實、督查核查、化解息訪、回訪記錄等方面為每一個案件制作標準化案卷，信訪案件處置中的關鍵資料證據全部入檔。一旦需要事后查閱檔案，應確保檔案內容能夠清晰還原每一個信訪案件。隨著信訪制度和治理情境變遷，信訪檔案管理標準化的積極功能逐漸凸顯出來，為保護信訪人合法權益以及信訪部門、事權部門、信訪干部規范履職提供了權威依據，同時保存了有價值的經驗資料。

6.探索加強信訪制度規范化建設。紹興試點突出制度的規范功能，把標準化流程及操作規程用制度固定下來，以保障標準化建設的穩定性與可持續性。例如，紹興市創設了信訪辦理標準流程“2211”機制，即“兩簽”“兩辦”“一件一回訪”“一周一會商”。“兩簽”，機關內設信訪部門收到信訪事項后，送主要領導簽批后按領導意見交辦相關職能部門；職能部門作出結論后，再送主要領導簽批，然后由內設信訪部門答復；“兩辦”，嚴格落實信訪代辦制和分管領導督辦制；“一件一回訪”，有權處理機關領導簽批同意，并由經辦人將信訪結果告知信訪人后，再由內設信訪機構對信訪人進行回訪；“一周一會商”，縣鄉兩級政府主要領導每周召開一次信訪會商會。再例如，紹興市創設了三級政府主官閱辦信訪制度。按照平均每個工作日批閱1 件信訪件的標準，由信訪部門每周梳理上報，政府主官常態閱批，政府辦跟蹤督辦，承辦單位限期辦結，信訪部門回訪審核。此外，紹興市還在全市范圍內創設了“楓橋式”信訪代辦服務制。在全市2069 個行政村（社區）設立信訪代辦點，建立以基層黨員干部為主的代辦員隊伍，把觸角延伸至社會末梢。

調研發現，紹興市信訪矛盾化解標準化建設取得初步成效：一是信訪接訪和處置更加順暢。標準化為信訪矛盾化解各環節提供了依據，一定程度上打破既要群眾信訪又怕群眾信訪的悖論。二是信訪責任更好落實。標準化建設壓實了各地各部門的信訪責任，有利于形成條塊結合、協同治理的整體合力。三是信訪矛盾化解成效明顯。統計顯示，2021年1-8月紹興全市四級信訪走訪總量3529 件，比2019年同期下降68.6%。其中，上虞區四級信訪走訪量524 件，比2019年同期下降66.6%；諸暨市487 件，比2019年同期 下降83.6%。?

三、限權與賦能：信訪矛盾化解標準化建設的組織機理

承前所述，現代科層制組織具有層級節制的權力體系、職能“分殊化”、非人格化、遵章守制、技術理性、規范的檔案管理等特征，這些特征均蘊含著“標準化”理念。標準化建設的組織機理在于，通過標準化的組織機構、制度機制、程序流程、操作規范等規制和規范事權部門行政權力運行，限制非理性因素和人情化因素的影響。同時，通過這種規范化的制度理性向信訪部門和行政人賦能，增強信訪工作人員和信訪部門的制度性權能。

（一）標準化建設限制行政權力運行的組織機理

限權即對權力的規制和制約。組織制度防止權力濫用是現代政治制度的基本原則，因為“一切有權力的人都容易濫用權力......有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止”“要防止權力濫用，就必須以權力約束權力”。?從組織原理判斷，限權正好契合現代科層制組織蘊含的以規范化制約權力的理論意涵。信訪矛盾化解標準化建設正是利用科層制組織的規制功能，以規范事權部門行使行政權力過程中可能發生的失范行為。

以制度監督和制約權力是治理現代化的基本要求。盡管傳統國家治理中的監察制度也高度發達，但是“現代政治監督的目的是防止公共權力濫用，保障公民的自由和權利”。?基于中國式科層制組織誕生的傳統土壤，中國治理情境下尤需強調限制人情因素和以權力監督權力。從限制人情因素來看，傳統中國社會始終秉承“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理靠鄉紳”?的治理原則，型構出“家國同構”的治理格局，“人情面子” 在維系國家秩序和基層社會治理中發揮著重要作用，是名副其實的“熟人社會”。習近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”?因此，即便在現代中國治理中傳統人情因素的影響依然存在，現代科層制組織的規制功能由此被強調以限制人情因素。從權力監督來看，政治權力的監督是一種控制和制衡的關系，體現為橫向分權和制衡、縱向分權和制衡兩種形態。?無論是橫向還是縱向的分權與制衡，與中國超大治理規模相結合，同時疊加多層級和多部門相互分割，型塑出“條塊分割”的管理體制，因此需要規范化的組織制度發揮兜底功能以限制行政權力運行過程中可能發生的失范行為。

信訪矛盾化解標準化建設實質是對行政權力運行失范的規制。即使在規范的行政組織體系內，行政權力運行也要依靠具體的行政人員，這就存在行政權力運行失范的可能性。自誕生起，信訪制度就作為“負反饋機制”在國家治理中發揮政治參與、權利救濟、權力監督等功能。?在波浪式變遷歷程中，中國共產黨越來越意識到建立規范信訪制度的重要性，并朝著規范化的道路持續前進。由于受到發展水平、文化傳統、科層制度組織弊端、執政黨宗旨意識等因素影響，信訪治理經常需要借助領導干部“高位驅動”推動具體矛盾化解。這是信訪制度對僵化的行政組織的“個人化矯正”，反過來又形成了依靠領導辦信訪的路徑依賴，因此亟需增強現代科層制組織在信訪矛盾化解中的規制功能，以減少甚至消除信訪矛盾化解過程中的失范行為。紹興市開展的標準化信訪矛盾化解建設，正是通過信訪接待、處置、回復等全流程標準化制度規范建設，以制度標準規定權力運行路徑，有效防止了信訪矛盾化解過程中傳統人情因素引發的不規范和不合理作為，盡可能地把行政權力裝進制度籠子。

進一步剖析，至少三種類型的行政權力失范行為需要規制。第一種，個別事權部門或行政人員以權謀私造成信訪矛盾，或濫用職權挾私報復。針對這種情形，紹興市信訪矛盾化解的標準化處置過程和檔案管理就能有效地威懾事權部門和行政人員，確保他們公平公正地行使行政職權，不敢且不能濫用職權謀取私利或者挾私報復。第二種，個別事權部門或行政人員懶政而未能正確行使行政職權。針對這種情況，紹興市信訪矛盾化解標準化建設對各個步驟和環節的處理過程、責任人、時間限制進行了明確限制，并通過數字化平臺顯示出來，提示責任部門、責任人員及時處理，并及時反饋處理結果，否則將承擔相應責任。第三種，一些基層事權部門為了規避或模糊信訪責任，有意造成信訪處置過程和檔案記錄的不規范，從而達到避責目的。規范化的信訪檔案管理正是針對這種情形提出的，為事后追究責任提供了權威依據，讓有意規避或模糊信訪責任的行為無處遁形。由此可見，無論是哪種情形的行政權力失范行為，都可以通過信訪矛盾化解標準化建設來得以規制。

（二）標準化建設向信訪部門和信訪干部賦能的組織機理

賦能就是賦予權力和能力，也稱之為授權賦能，“是指通過賦予主體權力、能力和能量來激發社會主體的內部驅動力”?。這里描述的賦能強調通過科層制組織的正式制度和規則賦予信訪部門和信訪干部權能。在科層制組織理論中，韋伯把人類社會歷史中的權威類型劃分為魅力型（卡里斯馬型）權威、傳統型權威和合理合法型權威三種。其中，魅力型權威主要依靠民眾對政治領袖、軍事領袖、宗教領袖的個人崇拜而無條件追隨；傳統型權威主要依靠先例和慣例來獲得權威，傳統中國治理是傳統型權威的典型；而合理合法型權威則存在于理想的現代科層制組織當中，組織職能部門和組織成員依靠組織授權獲得權威。但是在實踐中，具體組織往往是這三種理想類型混合而成的，同時由于中國處于經濟社會快速轉型階段，盡管建立了現代科層制組織，但不同組織在國家權力縱向和橫向結構中的位置互不相同，就會表現出權威大小的差異性，而信訪部門正是需要進一步賦予權能的組織。

標準化建設是推動信訪部門進一步向理想的合理合法化組織轉型的過程。黨的十九屆四中全會聚焦制度建設，把“治理體系現代化和治理能力現代化”作為總目標，旨在推動混合型科層制組織向“合理合法化組織”轉型，推動混合型權威向合理合法型權威轉變。本質上就是建章立制和推動規章制度更好執行的過程。信訪矛盾化解標準化建設賦能的秘訣，是借助現代科層制組織權威提升信訪部門和信訪干部權能，進而更好地推動信訪矛盾化解。

具體來看，標準化建設賦能信訪矛盾化解有兩種情形。第一種情形，體現在權威面向。由于信訪部門和信訪干部不處于權力結構的中心位置，因此在此前信訪矛盾化解過程中，如果事權部門對信訪部門發出的信訪處置建議和要求置之不理，信訪部門和信訪干部往往無能為力，一些難以化解的甚至因為基層部門違法違規造成的信訪積案不斷地累積下來。因此通過合理合法化的標準化組織、制度、規則、行為、規范等向信訪部門和信訪干部賦予組織權威，同時限制人情因素等非組織化因素對信訪矛盾源頭化解的消極影響。隨著人民群眾公平、公正、參與意識的不斷增強，更加具備能力和條件監督事權部門和行政人員，因此信訪矛盾化解標準化建設也能為其履職背書，實現自我保護。第二種情形，體現在能力面向。由于信訪干部害怕信訪，遇到信訪問題能躲則躲，一些能力突出的信訪干部想方設法另謀出路，而以鍛煉為主的年輕干部往往能力需要提升，甚至不知道如何處置信訪矛盾。標準化建設，實際上以制度化實踐提供了技能培訓，讓信訪干部知曉在化解信訪矛盾過程中每個步驟和環節應如何處置。標準化的檔案管理詳細記錄了每個信訪案件始末、處置過程、處置結果及關鍵證據，信訪干部閱讀檔案能快速獲取經驗知識，有效提升化解信訪矛盾的實際工作能力。

四、結論與討論

2021年5月，中共中央、國務院印發《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，把堅持和發展新時代“楓橋經驗”作為支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的重要內容，凸顯信訪矛盾源頭化解顯得尤為重要。標準化建設的理論和實踐邏輯在于，針對基層信訪矛盾化解領域的問題，通過科層制組織的規制功能來規范權力運行，同時賦予信訪部門和信訪干部合理合法的組織權威。可以說，信訪矛盾化解標準化建設是新時代“楓橋經驗”的核心要義與科層制組織基本原理完美結合的典型案例，在科層制組織中創造出一種以“楓橋經驗”為價值目標、標準化建設為手段的治理機制，本質上是一種實踐創新、理論創新和制度創新的結合體。可以說，推動制度規范化是信訪矛盾化解標準化建設的核心關切。由此出發，信訪矛盾化解標準化建設對制度創新有如下啟發：

第一，加快構建多層級的標準體系。信訪矛盾化解標準化建設的目標在于從源頭上化解信訪矛盾，從根子上解決信訪矛盾化解中以“治理信訪”代替“信訪治理”的理念和行為偏差，推動治理信訪向信訪治理回歸，綜合發揮信訪制度的政治參與、權利救濟、權力監督、矛盾化解等功能。同時，信訪矛盾化解標準化建設還存在推進力度不夠、合力不強、層次不高、數字化支撐不足等問題。這就需要盡快從省級和國家級層面深化推廣，增強信訪制度的規范功能，推動“運動式”的信訪積案化解和重要時間節點的信訪維穩向制度化治理轉變。

第二，要堅持守正創新的要求。在國家治理實踐中，逐漸形成“創新錦標賽”體制，激勵地方政府持續推動地方治理的實踐、理論和制度創新，為健全完善國家治理的各方面制度提供了樣本和經驗。然而，這也意味著各地各部門可以繼續創新的空間也越來越有限，一些地方治理創新甚至演變成“花拳繡腿”式的“創新表演”，形式大于內容，甚至對外推介還未完全實施的“設計藍圖”。紹興市上虞區和諸暨市信訪矛盾化解標準化建設回歸現代化科層制組織的基本原理，利用科層制組織蘊含的標準化理念的規制功能，向信訪部門和信訪干部賦能，同時又規范行政權力的運行過程，限制事權部門和行政人員在信訪矛盾化解過程中可能產生的失范行為，達到了提升信訪治理權能的目的。案例表明，推動制度創新需要堅持守正創新的原則，堅持需求導向和效果導向。

第三，制度創新是一個層次分明的實踐過程。經過七十多年尤其是改革開放四十多年的持續改進，國家治理的“四梁八柱”基本建立起來，黨的十九屆四中全會更是對13 個方面的根本制度、基本制度和重要制度改革進行了安排部署。在當前國家治理制度框架下如何推動各項制度落實落地落細，依然還有實踐創新空間。自建立以來，信訪制度就在國家治理框架內不斷完善，制度功能不斷擴展，從最初的政治參與、權利救濟、權力監督逐漸演化出矛盾化解功能，在國家治理體系中發揮了兜底功能。為此要跳出信訪看信訪，把信訪制度創新發展置于整個國家和社會治理變革之中，通過具體制度創新推動形成條塊結合、同心同德化解信訪矛盾的制度合力。隨著治理情境的變遷，信訪制度的功能還會擴容。因此，一些具體制度機制還需要隨著國家治理情境持續創新，創新的層次性也就更為凸顯。

注釋：

①劉正強：《舒緩“訪”務困境的治理愿景——信訪與中國治理空間的延展》，《江蘇行政學院學報》2018年第3期。

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③盧芳霞等：《“楓橋經驗” 概論》，浙江人民出版社2020年版，第2頁。

④唐皇鳳：《回歸政治緩沖：當代中國信訪制度功能變遷的理性審視》，《武漢大學學報 （哲學社會科學版）》2008年第4 期。

⑤肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》2006年第6 期。

⑥馮仕政：《國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》2012年第4 期。

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⑧應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3 期。

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?上虞區委區政府信訪局與上虞區標準化研究院聯合開展信訪矛盾化解標準化建設，目前已經基本完成標準化體系建設任務，共計制定標準61 個，構建起了完整的信訪矛盾化解標準化體系。其中：按級別劃分，國家標準29個、行業標準2 個、地方標準2 個、企業標準28 個；按照類別劃分，信訪通用基礎標準22 個、信訪保障標準17 個、信訪業務標準19 個、信訪崗位標準3 個。

?數據由紹興市信訪局提供。

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