公共政策何以失敗？*
——一個(gè)基于政策主體角度的解釋模型

□ 俞海山 周亞越

內(nèi)容提要 一個(gè)國(guó)家或地區(qū)公共政策的成敗直接關(guān)系到國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展。公共政策追求成功，但失敗常常相伴。從政府這一政策主體角度上說(shuō)，公共政策失敗的原因可歸結(jié)為三個(gè)因素：超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知，由此就可以從政策主體角度建立一個(gè)關(guān)于公共政策失敗的解釋模型。超越權(quán)限是指政府做了超越其職能范圍之外的事；能力不足意指政府缺乏有效地采取并促進(jìn)集體性行動(dòng)的足夠能力；缺乏良知?jiǎng)t是指政府以追求自身利益為目標(biāo)，政策偏離公共性。政策主體超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知，這三個(gè)因素之間并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的，呈現(xiàn)出一種相互促進(jìn)、互為因果的復(fù)雜關(guān)系。

一、問(wèn)題的提出

公共政策追求成功，但失敗常常相伴。無(wú)論中外，無(wú)論是國(guó)家層面的還是地方層面的，公共政策失敗現(xiàn)象時(shí)常可見(jiàn)。在中國(guó)，例如，2013年廈門公交車縱火案發(fā)生后，福建省出臺(tái)了個(gè)人購(gòu)買汽油先申請(qǐng)、開(kāi)證明、實(shí)名制的政策，結(jié)果廣泛引發(fā)社會(huì)輿情，被稱為“地方政府濫用權(quán)力”、“治標(biāo)不治本”、“惰政”的政策典型，最后不了了之。再例如2019年，開(kāi)封市出臺(tái)住房“取消限購(gòu)”政策，但第二天即遭撤回，成為最短命的“一日游”政策。在世界其他國(guó)家，公共政策失敗現(xiàn)象同樣廣泛存在。詹姆斯·C·斯科特（James C.Scott）列舉并分析了世界上眾多失敗的“國(guó)家項(xiàng)目”①，例如原蘇聯(lián)的工業(yè)化農(nóng)場(chǎng)政策、德國(guó)的“科學(xué)林業(yè)”政策、巴西利亞的城市規(guī)劃等。同樣，在這次新冠肺炎疫情中，美國(guó)、印度、巴西等不少國(guó)家的抗疫政策明顯失敗，疫情至今不斷蔓延，例如，根據(jù)美國(guó)約翰斯·霍普金斯大學(xué)數(shù)據(jù)，截止2022年2月12日，美國(guó)新冠肺炎確診病例累計(jì)達(dá)7768 萬(wàn)例，累計(jì)死亡超過(guò)91 萬(wàn)例。公共政策失敗不僅會(huì)阻礙國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展，會(huì)引發(fā)政治和社會(huì)動(dòng)蕩，對(duì)穩(wěn)定和人類生命帶來(lái)極大的損害，極端的例子甚至導(dǎo)致個(gè)別國(guó)家解體。現(xiàn)實(shí)中廣泛存在失敗的公共政策，這迫使我們思考，公共政策何以失敗？

對(duì)于公共政策何以失敗問(wèn)題，可以從不同角度進(jìn)行研究。從政策系統(tǒng)的角度看，在影響公共政策是失敗還是成功的各因素（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）中，政策主體最為關(guān)鍵。戴維·伊斯頓(David Easton)的政策系統(tǒng)論認(rèn)為，政策系統(tǒng)的運(yùn)行是政策需求不斷的輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的過(guò)程，政策環(huán)境把各種要求和支持傳導(dǎo)給政策主體從而輸入政治體系，并經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換過(guò)程成為政治體系的輸出，從而對(duì)社會(huì)作出權(quán)威性的價(jià)值分配即形成公共政策。在這一過(guò)程中，各種要求和支持的輸入是政策系統(tǒng)運(yùn)行的起點(diǎn)，但各種要求和支持只有通過(guò)政策主體才能進(jìn)入到政策系統(tǒng)（即成為政策議程的內(nèi)容），并且政策主體進(jìn)一步?jīng)Q定了政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、修正、終止等整個(gè)政策過(guò)程，可以說(shuō)，政策主體是整個(gè)政策系統(tǒng)的關(guān)鍵因素。因此，本文從政策主體這一影響政策成敗的關(guān)鍵因素出發(fā)來(lái)分析公共政策失敗現(xiàn)象，試圖從政策主體角度尋求并建立一個(gè)關(guān)于公共政策失敗的解釋模型。

進(jìn)一步說(shuō)，在影響公共政策是失敗還是成功的各政策主體中，政府又處于主導(dǎo)地位。“政策主體可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織”②。嚴(yán)格地說(shuō)，政策主體除了政府系統(tǒng)(包括立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員)之外,還有政黨、利益團(tuán)體、新聞媒體、專家學(xué)者、普通公民……。從整個(gè)世界范圍看，在上述多種政策主體中，政府系統(tǒng)毫無(wú)疑問(wèn)是居于主導(dǎo)地位的。因?yàn)楝F(xiàn)行世界上不同國(guó)家的政府，無(wú)論是三權(quán)分立或是議行合一，均只不過(guò)是政府系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作方式的區(qū)別而已，并未在根本上動(dòng)搖政府系統(tǒng)在公共政策中的主導(dǎo)地位。鑒于此，本文下面所稱的政策主體是指政府系統(tǒng)（為表述方便，以下簡(jiǎn)稱政府），包括作為整體的政府機(jī)構(gòu)以及作為個(gè)體的公務(wù)人員。這里的“公務(wù)人員”在西方國(guó)家具體表現(xiàn)為政客、官僚，在中國(guó)具體表現(xiàn)為制定和執(zhí)行公共政策的黨政機(jī)關(guān)工作人員。

從政策主體角度來(lái)分析，本文認(rèn)為，在一般意義上說(shuō)，公共政策失敗的原因可歸結(jié)為三個(gè)方面因素：超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知。

二、超越權(quán)限

政策主體超越權(quán)限（簡(jiǎn)稱越權(quán)）是指政策主體做了超越其職能范圍之外的事，通俗地說(shuō)就是“政策主體做了不應(yīng)該做的事”。

公共政策主體即政府是否越權(quán)，涉及到政府職能范圍的界定問(wèn)題。關(guān)于政府職能的范圍，政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家等一直存在爭(zhēng)論，至今也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案，但有一個(gè)基本共識(shí)，即政府職能主要在以下兩個(gè)方面：一是保護(hù)個(gè)人及其財(cái)產(chǎn)不受侵犯，二是提供公共物品。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者詹姆斯·布坎南（James Buchanan）把這兩個(gè)基本職能概括為政府的保護(hù)職能和生產(chǎn)職能。對(duì)于第一個(gè)職能，約翰·洛克（John Locke）早在三百多年前就已指出，由于個(gè)人經(jīng)常受到“他人侵犯”的威脅，所以每個(gè)人“都希望加入團(tuán)體，該團(tuán)體的所有人為共同保護(hù)他們的生命、自由和財(cái)產(chǎn)已經(jīng)聯(lián)合起來(lái)，或者愿意為此聯(lián)合起來(lái)”③，對(duì)于政府的這一職能，學(xué)界幾乎沒(méi)有什么爭(zhēng)議。對(duì)于第二個(gè)職能，雖然學(xué)者普遍認(rèn)同由政府提供公共物品比市場(chǎng)提供更有效率，但是具體涉及到哪些公共物品應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)提供這個(gè)問(wèn)題，依然存在很大爭(zhēng)議，因?yàn)椤澳撤N物品是公共物品并不一定意味著市場(chǎng)無(wú)法提供這種物品”④。因此，如果政府超出了其應(yīng)該提供公共物品的范圍，那就會(huì)構(gòu)成越權(quán)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，不僅公共產(chǎn)品由政府或政府控制的企業(yè)提供，大量的私人產(chǎn)品也由政府或政府控制的企業(yè)提供，市場(chǎng)的職能被壓縮到極小范圍。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種管制經(jīng)濟(jì)，由政府替代市場(chǎng)主體（企業(yè)、消費(fèi)者）作決策，政府集中決策的方式抑制了企業(yè)家的創(chuàng)新精神和個(gè)人消費(fèi)者的自主性。實(shí)踐證明，市場(chǎng)是最有效率的資源配置方式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雖然在特定歷史時(shí)期有其存在價(jià)值、有一定歷史功績(jī)，但其相比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言的低效率，也意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在著政府越權(quán)的地方——政府干了本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)干的事。黨的十四大提出要使市場(chǎng)在資源配置中起 “基礎(chǔ)性作用”，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步明確要使市場(chǎng)在資源配置中起“決定性作用”，這是我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的兩次重大改革，也是對(duì)政府職能范圍的兩次重大矯正。

從當(dāng)代世界范圍看，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)極少，但政策主體越權(quán)現(xiàn)象卻依然廣泛存在。在當(dāng)代，政策主體越權(quán)干預(yù)，常常表現(xiàn)為政府壟斷性生產(chǎn)公共物品，以及面對(duì)外部效應(yīng)、收入分配不均時(shí)的政府干預(yù)。政府越權(quán)，起因可能是那種根深蒂固的觀念：認(rèn)為市場(chǎng)不完美，“市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)”⑤。市場(chǎng)是非中心化或分散化來(lái)引導(dǎo)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程，價(jià)格是核心機(jī)制，自利是主要?jiǎng)訖C(jī)，當(dāng)市場(chǎng)所產(chǎn)生的結(jié)果似乎存在缺陷 （即所謂市場(chǎng)失靈）時(shí)，例如存在外部效應(yīng)、公共物品缺失、收入分配差距較大等等……，許多人就希望政府那只看得見(jiàn)的手來(lái)干預(yù)、來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)那只看不見(jiàn)的手。實(shí)際上，上述觀點(diǎn)并不完全成立，“政府主導(dǎo)的干預(yù)措施主要針對(duì)市場(chǎng)失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用。但是正如我們今天都已認(rèn)識(shí)到的，隱含于這一普遍性觀點(diǎn)之中的機(jī)構(gòu)性假設(shè)過(guò)于簡(jiǎn)單化。”⑥實(shí)踐已經(jīng)證明，就像市場(chǎng)本身是有缺陷的、市場(chǎng)會(huì)失靈一樣，政府行為也有其內(nèi)在局限性、政府同樣會(huì)失敗。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品和服務(wù)由政府作為壟斷性的提供者來(lái)提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果。

以公共產(chǎn)品為例，理論和實(shí)踐兩方面均已證明，并非所有的公共產(chǎn)品均應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)提供。

從理論上說(shuō)，公共選擇理論（public choice theory）已經(jīng)揭示了由政府提供公共產(chǎn)品導(dǎo)致低效率的原因。（1）公共物品的估價(jià)或評(píng)價(jià)上的困難。政府機(jī)構(gòu)提供公共物品所追求的是社會(huì)效益,而非經(jīng)濟(jì)效益,而社會(huì)效益的衡量缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的估算方法及技術(shù)。公共物品衡量標(biāo)準(zhǔn)和估算技術(shù)的缺乏，使得無(wú)法找到一個(gè)供求平衡點(diǎn)，即政府無(wú)法找到邊際收益等于邊際成本時(shí)的那個(gè)帕累托最優(yōu)均衡點(diǎn)，從而使得實(shí)際公共物品的供給要么過(guò)剩，要么短缺。（2）政府機(jī)構(gòu)缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成優(yōu)勝劣汰使得效率高者勝出、得以生存，效率低者被淘汰；而政府機(jī)構(gòu)提供公共物品并未面臨其他主體直接的競(jìng)爭(zhēng)，即使低效率運(yùn)作甚至虧損，仍能持續(xù)生存下去，形成了所謂的“X 低效率”。（3）存在超額生產(chǎn)公共產(chǎn)品的傾向。政府及其官員雖無(wú)企業(yè)那樣的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，但卻希望自身機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模最大化，以增加機(jī)構(gòu)和官員自身的權(quán)力和升遷機(jī)會(huì)，因而存在超額生產(chǎn)公共物品的內(nèi)在傾向，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給過(guò)剩，形成資源浪費(fèi)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，這里的“過(guò)剩”指的是超過(guò)了“帕累托最優(yōu)” （Pareto Optimality）供應(yīng)量，而并非絕對(duì)過(guò)剩。例如，“我們要完全消除污染”，這種不計(jì)成本、追求完美的目標(biāo)行為意味著政府雖然迎合和滿足了社會(huì)需要，但卻不符合經(jīng)濟(jì)效率原則。

從實(shí)踐上看，張五常、科斯等學(xué)術(shù)大家早就發(fā)現(xiàn)，不少公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)問(wèn)題事實(shí)上就是由市場(chǎng)來(lái)提供或解決的。例如蜜蜂給果園授粉外部效應(yīng)問(wèn)題、燈塔照明等公共物品問(wèn)題等。張五常（1973）對(duì)華盛頓州的養(yǎng)蜂業(yè)和蘋(píng)果種植的研究發(fā)現(xiàn)，蜜蜂在尋找花粉時(shí)為蘋(píng)果樹(shù)授粉，其無(wú)意中產(chǎn)生的外部效應(yīng)也有其市場(chǎng)——果園業(yè)主因?yàn)槊鄯涞姆?wù)付錢給養(yǎng)蜂人。科斯（1974）檢驗(yàn)了英國(guó)燈塔的歷史，發(fā)現(xiàn)燈塔雖然是公共物品，但一直以來(lái)都是由私營(yíng)公司建造和維護(hù)的，燈塔業(yè)主被允許在船只靠岸時(shí)向他們收費(fèi)。類似地，廣播屬于公共物品，但是仍然可以由市場(chǎng)來(lái)提供，“搭便車”的問(wèn)題已經(jīng)由使用廣告來(lái)解決，而不必直接向聽(tīng)眾收費(fèi)。事實(shí)上，當(dāng)生產(chǎn)公共物品的收益較高時(shí)，企業(yè)家或者說(shuō)市場(chǎng)就會(huì)找到創(chuàng)新的辦法來(lái)解決“搭便車”的問(wèn)題。因此，諸如蜜蜂給果園授粉等外部效應(yīng)問(wèn)題、燈塔照明和廣播電視等公共物品問(wèn)題，表面上是市場(chǎng)失靈、需要政府干預(yù)，實(shí)際上并不是。“大部分外部效應(yīng)不是市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的，而是因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)的或不夠詳細(xì)的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的。”⑦

而且，政府越權(quán)會(huì)導(dǎo)致公共政策失敗進(jìn)而引起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)被抑制，這已得到了實(shí)證檢驗(yàn)。一國(guó)的政府活動(dòng)和相應(yīng)的政府規(guī)模（表現(xiàn)為政府支出的大小）與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在相關(guān)性。通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）23 個(gè)長(zhǎng)期成員國(guó)1960-1990年的政府規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的實(shí)證研究，結(jié)果表明，政府規(guī)模和實(shí)際GDP 的長(zhǎng)期增長(zhǎng)之間存在可測(cè)的負(fù)相關(guān)性。政府支出在GDP 中的份額每上升10%，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大約下降1 個(gè)百分點(diǎn)⑧。類似地，某一特定國(guó)家的時(shí)間序列數(shù)據(jù)也可以用來(lái)研究政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，Edgar Peden 通過(guò)對(duì)美國(guó)的實(shí)證研究，其結(jié)論是當(dāng)政府支出大約是GDP 的20%時(shí)，將出現(xiàn)最大化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，超過(guò)這一支出規(guī)模則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率出現(xiàn)下降；Gerald Scully 的研究結(jié)論認(rèn)為21.5%-22.95%是拐點(diǎn)值⑨。盡管不同學(xué)者的研究結(jié)論對(duì)于政府支出的拐點(diǎn)在數(shù)值上存在差異，但均表明政府活動(dòng)的擴(kuò)張?jiān)诔^(guò)某一點(diǎn)之后，將最終給經(jīng)濟(jì)施加負(fù)面影響。可惜的是，在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)中，世界各國(guó)政府的規(guī)模及其管轄的事務(wù)范圍都大幅度擴(kuò)張。究其原因，在二戰(zhàn)前，主要是政府必須解決因大蕭條帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題；在二戰(zhàn)后，工業(yè)國(guó)中福利國(guó)家增加迫使政府支出相應(yīng)增加，而許多發(fā)展中國(guó)家采取了政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略。直至目前，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家和金磚國(guó)家（BRICS）的政府規(guī)模都超過(guò)上述拐點(diǎn)值（參閱表1），瑞典、丹麥、法國(guó)在2005年時(shí)政府支出占GDP 比例曾一度超過(guò)50%，這也意味著世界絕大多數(shù)主要國(guó)家的政府是存在越權(quán)行為的。

表1 世界部分主要國(guó)家政府支出占GDP 比重 （單位：%）

政策主體超越權(quán)限的背后原因，往往或者是因?yàn)槟芰Σ蛔悖蛘呤且驗(yàn)槿狈α贾Ｏ旅孢M(jìn)行具體分析。

三、能力不足

世界銀行認(rèn)為，“政府能力是指有效地采取并促進(jìn)集體性行動(dòng)的能力”⑩。據(jù)此，政府能力不足意指政府缺乏有效地采取并促進(jìn)集體性行動(dòng)的足夠能力，常常表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)治理的專業(yè)知識(shí)、治理能力不足。通俗地說(shuō)，政府能力不足就是政策主體“主觀上想做好，但實(shí)際上未能做好”，簡(jiǎn)單說(shuō)就是“好心辦壞事”。正如蘭迪·T·西蒙斯在回答“政府為什么失敗”時(shí)說(shuō)的：“問(wèn)題根本不在于壞人，而在于想做好事的人”?。政府能力不足還暗含下面這種情形：政府的能力與其承擔(dān)的職能不匹配，許多政府在缺乏資源和能力的條件下試圖做過(guò)多的事項(xiàng)（這其實(shí)也是本文前述的政府越權(quán)的表現(xiàn)），而沒(méi)有把政府行為集中于對(duì)發(fā)展起關(guān)鍵作用的核心公共活動(dòng)。

政策主體專業(yè)知識(shí)不足、掌握的信息不全、組織協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)是導(dǎo)致政策主體能力不足的重要原因。以信息方面為例，政府作為政策主體在決策時(shí)需要大量的信息，但政府獲取相關(guān)信息存在多方面不足。（1）信息不完全。20世紀(jì)后半葉開(kāi)始，隨著計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)和逐步普及，人類進(jìn)入信息時(shí)代，信息量、信息傳播和處理的速度以及應(yīng)用信息的程度等都以幾何級(jí)數(shù)的方式增長(zhǎng)，出現(xiàn)了所謂“信息爆炸”，許多公共政策實(shí)際上往往是政府在信息不完全的情況下作出的，這就可能導(dǎo)致決策失誤。（2）信息不及時(shí)。政府決策方式不同于市場(chǎng)決策方式，市場(chǎng)因?yàn)槭欠稚Q策，所以市場(chǎng)主體可以直接感知市場(chǎng)信息并隨時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化信息快速作出反應(yīng)，而政府則是集中決策，需要比市場(chǎng)決策更長(zhǎng)的時(shí)間作出反應(yīng)。（3）信息失真。政府作為一個(gè)大型組織，可視為一個(gè)巨大而復(fù)雜的信息系統(tǒng)，不斷地傳送和接收信息。信息失真可能出現(xiàn)在起點(diǎn)上——從大量信息中篩選出有用信息的地方，也可能出現(xiàn)在傳遞過(guò)程中，甚至出現(xiàn)在最終的接收點(diǎn)上。信息失真可能是由于信息篩選者和傳遞者的有意扭曲，也可能是他們無(wú)意之失誤。但無(wú)論如何，“在一個(gè)組織系統(tǒng)中，人們永遠(yuǎn)不能確定，一條信息能夠無(wú)誤地或者不加曲解地到達(dá)員工或者客戶那里。的確，信息傳遞是一項(xiàng)具有很大風(fēng)險(xiǎn)的事情。”?

古今中外，由于政策主體能力不足而導(dǎo)致政策失敗的案例比比皆是。

在中國(guó)，典型案例如2010年9月，廣州市政府公布了10 項(xiàng)“亞運(yùn)大禮包”，其中包括在亞運(yùn)會(huì)、亞殘運(yùn)會(huì)期間累計(jì)30 天，全市公交地鐵將向市民免費(fèi)開(kāi)放搭乘。該公共政策實(shí)施一周后，公交地鐵的日均客流量比免費(fèi)政策實(shí)施前翻了一倍，公交地鐵被擠爆，交通幾乎癱瘓，“公共交通免費(fèi)一周來(lái)，公交地鐵的日客流量高達(dá)1754 萬(wàn)人次，地鐵日客流量更是近800 萬(wàn)人次，大大超出地鐵運(yùn)輸能力，地鐵一直超負(fù)荷運(yùn)行，一周來(lái)啟動(dòng)三級(jí)客流控制高達(dá)144 次，嚴(yán)重影響地鐵正常安檢和亞運(yùn)安保工作進(jìn)行，同時(shí)對(duì)市民上下班正常出行造成極大不便。”?最后，廣州市政府不得不轉(zhuǎn)變亞運(yùn)期間公共交通優(yōu)惠政策的方式，將全民免費(fèi)改為發(fā)放現(xiàn)金交通補(bǔ)貼。顯然，廣州上述政策出發(fā)點(diǎn)是好的，是為了讓公眾在亞運(yùn)會(huì)期間享受福利，但由于政策主體的能力不足——對(duì)于免費(fèi)公交政策可能帶來(lái)的客流增加問(wèn)題，缺乏足夠的分析和預(yù)測(cè)能力——結(jié)果導(dǎo)致全城交通癱瘓。這是典型的由于政府能力不足而導(dǎo)致的公共政策失敗。

在西方國(guó)家，有一個(gè)有關(guān)“科學(xué)林業(yè)”的案例典型反映了政府的能力不足問(wèn)題。科學(xué)林業(yè)的發(fā)展起源于1765-1800年的普魯士和薩克森，并在19世紀(jì)逐漸成為德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等林業(yè)管理技術(shù)的基礎(chǔ)。科學(xué)林業(yè)在國(guó)家權(quán)力的支持下把真實(shí)、多樣和雜亂的原生森林轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌摹我坏纳帧Ｔ谶@個(gè)過(guò)程中，樹(shù)木在同一時(shí)間內(nèi)在林地中成行成排地栽種，與此同時(shí)，矮樹(shù)叢被清除，樹(shù)種被削減（往往是變成單一品種），枯死的樹(shù)和灌木殘樁也被移除，詹姆斯·C·斯科特把這種政策概括稱為“森林的簡(jiǎn)單化”?。這種被清理的森林非常容易管理，且短期內(nèi)林木產(chǎn)出量增加了，但由于大大減少了昆蟲(chóng)、哺乳動(dòng)物和鳥(niǎo)類的多樣性，而它們恰恰是森林健康、土壤恢復(fù)過(guò)程所必需的。正因?yàn)樗^的“科學(xué)林業(yè)”的失敗，最后出現(xiàn)了“林業(yè)衛(wèi)生學(xué)”、“恢復(fù)林業(yè)”，為了增加生物多樣性，人們不得不把蟻群、蜘蛛等昆蟲(chóng)和鳥(niǎo)類等引入森林?。

特別在當(dāng)代社會(huì)，是一個(gè)高度復(fù)雜性、高度不確定性的社會(huì)，這使得公共政策主體顯得更加能力不足，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了公共政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。雖然復(fù)雜性、不確定性、風(fēng)險(xiǎn)貫穿人類發(fā)展的始終，但在人類不同歷史時(shí)期，這些復(fù)雜性、不確定性、風(fēng)險(xiǎn)的廣泛性程度是有顯著差異的。世界近代以來(lái)的社會(huì)所呈現(xiàn)給我們的是低度復(fù)雜性和低度不確定性，而在20世紀(jì)80年代以來(lái)的全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，我們的社會(huì)則呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。在低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下，人類透過(guò)偶然事件和隨機(jī)事件去發(fā)現(xiàn)必然性，去探索未知、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、預(yù)測(cè)未來(lái)，賦予了人類以極大的征服自然和駕馭社會(huì)的能力。然而，在當(dāng)代社會(huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，上述這種思維方式陷入了困境，張康之先生指出：“我們既有的社會(huì)治理模式和行為模式是在工業(yè)社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下建構(gòu)起來(lái)的，雖然在近代數(shù)百年中取得了輝煌業(yè)績(jī)，但不能適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會(huì)行動(dòng)的要求。”?而且可以肯定的是，未來(lái)，這種復(fù)雜性、不確定性仍將繼續(xù)存在并不斷增強(qiáng)，從而會(huì)進(jìn)一步加劇政策失敗的可能性。

科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及其應(yīng)用，雖然一定程度上可能減少政策主體能力不足的程度從而減少政策失敗的概率，但不能從根本上解決政策失敗問(wèn)題。近代工業(yè)革命以來(lái)，人類每當(dāng)面對(duì)各種自然的、社會(huì)的問(wèn)題，往往通過(guò)科學(xué)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步得以解決，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步確實(shí)把人類社會(huì)發(fā)展推向了新的高度、走向新的文明。然而，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步也有兩面性，技術(shù)在推動(dòng)各種問(wèn)題解決的同時(shí)，也增加了問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性，甚至增加了問(wèn)題本身。正如齊格蒙特·鮑曼（Zygmunt Bauman）所說(shuō)：“伴隨著技術(shù)的進(jìn)步，需要解決的人類問(wèn)題不是在減少，而是在增加。尋找越來(lái)越多的新問(wèn)題、前所未有的問(wèn)題和先前不可想象的問(wèn)題是技術(shù)的真正工作，這逐漸地、不斷地成了它的使命。”?在當(dāng)代，公共政策決策中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、計(jì)量模型定量分析技術(shù)的應(yīng)用，可能使得決策變得更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)，可能在一定程度上能減少政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)和問(wèn)題本身的復(fù)雜性和不確定性，任何計(jì)量模型都只是考慮了現(xiàn)實(shí)中的部分主要變量，抽象了一些次要的影響因素，而一個(gè)很小的被抽象掉的次要因素很可能引發(fā)巨大的變動(dòng)，這就是所謂的“蝴蝶效應(yīng)”。更何況，公共政策無(wú)論是經(jīng)濟(jì)的還是政治的、社會(huì)的，其治理的是社會(huì)領(lǐng)域，均無(wú)法像物理學(xué)科那樣作精準(zhǔn)的判斷和預(yù)測(cè)。

四、缺乏良知

如果說(shuō)政策主體能力不足是指政策主體 “好心辦壞事”，那么政策主體缺乏良知?jiǎng)t是指政策主體以追求自身利益為目標(biāo)，導(dǎo)致政策偏離公共性。世界銀行研究報(bào)告區(qū)分了政府“精明強(qiáng)干”和“有效性” 兩個(gè)概念，從中我們可以窺見(jiàn)這里所稱的“缺乏良知”與上面所說(shuō)的“能力不足”之間的區(qū)別。“精明強(qiáng)干在指國(guó)家時(shí)，是指有效地實(shí)施并推動(dòng)集體行動(dòng)的能力，它包括法律與秩序，公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施等。有效性是指利用這些能力以滿足社會(huì)對(duì)這些物品需求的結(jié)果。一個(gè)政府也許精明強(qiáng)干，但是如果這種能力不是用于社會(huì)利益上，那么它就不是很有效的。”?這一引文中，“精明強(qiáng)干”反映的是政府能力問(wèn)題，政府不精明強(qiáng)干意味著能力不足；“能力不是用于社會(huì)利益” 反映的是政府缺乏良知問(wèn)題。政府能力不足、缺乏良知，這兩種情形均會(huì)導(dǎo)致政策有效性的喪失，公共政策失敗。

關(guān)于政府這一政策主體究竟是利己的還是利他的這一問(wèn)題，理論界存在一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷變化的過(guò)程，且不同學(xué)科的學(xué)者有不同認(rèn)識(shí)。在早期，特別是在早期的政治學(xué)者看來(lái)，政府是公共利益的代表，是為了公眾的利益奉獻(xiàn)自己的專業(yè)知識(shí)和管理才能，他們平衡利益沖突和各方要求以達(dá)成有益社會(huì)整體利益的結(jié)果。后來(lái)許多學(xué)者認(rèn)為，政府有雙重屬性，一方面，政府追求公共利益；另一方面，政府又有其自身利益，因而其立場(chǎng)和行為會(huì)隨著政治風(fēng)云的變化而搖擺 （當(dāng)然也有信念、立場(chǎng)、行為堅(jiān)定者），在實(shí)際過(guò)程中，取決于政府的價(jià)值取向、對(duì)公共問(wèn)題的認(rèn)識(shí)程度以及公共問(wèn)題的屬性等。而20世紀(jì)中葉以后出現(xiàn)的公共選擇理論則進(jìn)一步認(rèn)為，政府（政府及其官僚）以追求自身利益最大化為目標(biāo)，在本質(zhì)上也是“經(jīng)濟(jì)人”，“政治家們被假設(shè)為具有能使他們?cè)俅萎?dāng)選的機(jī)會(huì)最大化的行為。他們被假定是選票最大化者——正像廠商被看作是利潤(rùn)最大化者一樣”?。

筆者以為，關(guān)于政府是利己的還是利他的這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范、實(shí)證兩個(gè)不同角度來(lái)分析。

從規(guī)范角度上說(shuō)，政府應(yīng)該是完全利他的，應(yīng)當(dāng)是為整個(gè)社會(huì)服務(wù)。公共性是公共政策形成的邏輯起點(diǎn)，是公共政策的元屬性，是公共政策的價(jià)值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核。美國(guó)當(dāng)代著名公共行政學(xué)家、西方新公共行政學(xué)派領(lǐng)軍人物弗雷德里克森（H.George Frederickson）教授指出，新公共行政理論在公共行政目標(biāo)和理論闡釋上強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平（social equity），強(qiáng)調(diào)行政官員“應(yīng)當(dāng)致力于良好管理和社會(huì)公平，要把良好管理和社會(huì)公平視為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，視為必須要完成的事情，或者視為行政目標(biāo)的理論闡釋。”?——這顯然是從規(guī)范角度上說(shuō)的，如果用弗雷德里克森教授自己的話來(lái)說(shuō)，那就是“追求社會(huì)公平真正為公共行政提供了一個(gè)規(guī)范基礎(chǔ)”?。所以，政府應(yīng)當(dāng)以公正、公平、正義作為唯一的目標(biāo)追求。專注于研究政府質(zhì)量的瑞典哥德堡大學(xué)研究員索倫·霍姆伯格 （Soren Holmberg）、博·羅斯坦（Bo Rothstein）把“政府質(zhì)量”定義為“公正的政府制度”，把公正無(wú)私的政府定性為“好政府”，強(qiáng)調(diào)政府“當(dāng)行使公共權(quán)力時(shí)，基本的準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是公正無(wú)私”?。

然而，從實(shí)證角度上看，政府事實(shí)上并不是完全利他的。政府雖然有利他的一面，但政府也有自己的私利，也有利己的一面，因?yàn)檎怯扇私M成的，人總是有其自身利益追求的。馬丁·蘭多（Martin Landau）在其公共行政學(xué)經(jīng)典文獻(xiàn)“冗余、理性和重復(fù)與重疊問(wèn)題”一文中指出“如果‘人皆天使’，那由這些天使組成的系統(tǒng)就簡(jiǎn)單多了。但人非天使，而且這就是創(chuàng)建于費(fèi)城的那個(gè)組織的根基所在。”?政府的利己心是其“非天使”特性的重要表現(xiàn)。因此，當(dāng)政府自身利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，政府就可能追求自身利益而損害公共利益。世界上所有國(guó)家的政府均處于利他、利己兩個(gè)極端之間，索倫·霍姆伯格和博·羅斯坦根據(jù)各國(guó)政府的公正程度實(shí)證測(cè)量了各國(guó)政府的公正水平，構(gòu)建起一個(gè)公正指數(shù)來(lái)評(píng)估和反映不同國(guó)家間的差異，以此判斷“好政府”的程度。他們的研究發(fā)現(xiàn)，各國(guó)政府的公正指數(shù)差別很大，洪都拉斯、巴基斯坦、委內(nèi)瑞拉等國(guó)家的公共行政部門被認(rèn)為是最不公正的，而最公正的政府是澳大利亞、加拿大和挪威?。

因此，政府并非必然是有良知的。世界上確實(shí)存在有良知的政府，政府也存在有良知的時(shí)候，但也有些政府、有些時(shí)候，政府是利己的。政府在公共政策中尋求自身利益，這種現(xiàn)象在中西方國(guó)家均存在。在當(dāng)代中國(guó)，“為人民謀幸福”是政府的初心，但只要客觀地觀察現(xiàn)實(shí)，我們就不得不承認(rèn)，公共政策也會(huì)有非公共性的表現(xiàn)。例如，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在著“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”現(xiàn)象，在具體政策的制定和執(zhí)行等過(guò)程中高度依賴部門，把狹隘的部門利益置于公眾利益之上，以鞏固和擴(kuò)大部門的權(quán)力和部門人員利益。這既會(huì)造成不同部門之間政策的沖突，也會(huì)導(dǎo)致利益流入部門所在的人員身上。當(dāng)然，政策主體追求自利，這種利益不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，還可能是政治上的。在西方國(guó)家，在任政府及其官員有時(shí)為了謀求職位提升、連任等原因出臺(tái)相關(guān)政策，以至于在西方國(guó)家常常出現(xiàn)所謂“政治操縱的經(jīng)濟(jì)周期”?，即政策主體的自私自利以一種政治經(jīng)濟(jì)周期的形式體現(xiàn)出來(lái)。蘭迪·T.西蒙斯指出，在美國(guó)等西方國(guó)家，在任的政府常常表現(xiàn)出一種明顯的習(xí)性，會(huì)在大選前一兩年采用通貨膨脹的政策——不是因?yàn)樗麄兿胍黾油ㄘ浥蛎浂窍胍獪p少失業(yè)——因?yàn)樵诖蟛糠诌x民的心目中，減少失業(yè)是好事。在任政府及其官員為了獲得盡可能多的選票，在大選前人為降低失業(yè)率，而用來(lái)減少失業(yè)的開(kāi)支，結(jié)果卻導(dǎo)致大選結(jié)束后通貨膨脹。隨著通貨膨脹上升，公眾的不滿日益增加，因而又不得不采取反通貨膨脹的政策。事實(shí)上，在西方國(guó)家，如果經(jīng)濟(jì)情況被認(rèn)為很糟糕，政客們就會(huì)變得更重要，就會(huì)有更多的預(yù)算可以支出，就會(huì)有更大的權(quán)力，甚至還可以獲得更多的自信——因?yàn)樗麄冊(cè)谂c經(jīng)濟(jì)不安全作戰(zhàn)。

公共政策的本質(zhì)是利益調(diào)整，所以，如果政府憑借其在政策過(guò)程中的特殊地位來(lái)追求自身利益，則必然導(dǎo)致政策偏離公正目標(biāo)，引發(fā)政策失敗，其機(jī)理在于：（1）影響政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程，凡有利于政府的問(wèn)題會(huì)被納入到政策議程，凡不利于政府的政策問(wèn)題會(huì)被有意地?cái)R置、排斥，難以進(jìn)入政策議程。（2）影響政策方案的選擇，政府會(huì)采取說(shuō)服和誘導(dǎo)等 “偏見(jiàn)的動(dòng)員”（mobilization of bias）?方式對(duì)其他政策主體施加影響力，使其他主體逐漸形成與政府相同的政策偏好，使得有利于政策主體利益的政策方案勝出。（3）影響政策執(zhí)行,使政策執(zhí)行變形甚至拖延、抵制政策的執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，上下級(jí)政府之間出現(xiàn)所謂“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，就是政策執(zhí)行偏差的典型表現(xiàn)。（4）影響政策評(píng)估，政府為了作出有利于自身的評(píng)估結(jié)論，會(huì)對(duì)政策材料進(jìn)行有利于自身利益的取舍、整理和加工，導(dǎo)致政策評(píng)估結(jié)論不科學(xué)、不公正。在上面整個(gè)過(guò)程中，如果其他主體對(duì)政府這一政策主體缺乏足夠的制約機(jī)制和制約力量，則政策就會(huì)偏向政府自身利益，或者說(shuō)政策偏離公共性。

結(jié)束語(yǔ)

應(yīng)當(dāng)充分看到公共政策主體的時(shí)代差異性和國(guó)別差異性。鑒于政策主體超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知是導(dǎo)致公共政策失敗的三個(gè)因素或三種情形，由此我們就可以從政策主體角度建構(gòu)一個(gè)由上述三個(gè)因素組成的政策失敗解釋模型（如圖1），這一模型從政策主體角度揭示了公共政策失敗的機(jī)理。雖然同時(shí)出現(xiàn)上述三種情形的政策主體也許在現(xiàn)實(shí)歷史上并不多見(jiàn)，但政策主體只要出現(xiàn)三者情形中的任何之一種，則其公共政策往往就是失敗的。上述三個(gè)因素，是從整個(gè)世界一般意義上說(shuō)的，即具有共通性，但具體到不同時(shí)代不同國(guó)家，又有時(shí)代性和國(guó)別性，特別是在政策主體是否缺乏良知這一方面，當(dāng)代中國(guó)政府踐行以人民為中心的發(fā)展思想，這與西方國(guó)家政府之間存在著根本區(qū)別。

圖1 公共政策失敗的解釋模型——政策主體視角

政策主體超越權(quán)限、能力不足、缺乏良知，這三個(gè)因素之間并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。一方面，政策主體的能力不足、缺乏良知均會(huì)引發(fā)越權(quán)行為：即政策主體的越權(quán)行為，可能是因?yàn)檎咧黧w的能力不足所導(dǎo)致——因?yàn)槟芰Σ蛔悖ɡ鐚I(yè)知識(shí)缺乏），所以干了許多不應(yīng)該干的事；也可能是因?yàn)檎咧黧w的缺乏良知（即追逐私利）所導(dǎo)致——明知道不應(yīng)該干，但出于自利還是干了。另一方面，政策主體的能力不足與缺乏良知之間也呈現(xiàn)一種相互促進(jìn)、互為因果的復(fù)雜關(guān)系：政策主體因?yàn)槟芰Σ蛔悖腿狈κ聵I(yè)追求，可能轉(zhuǎn)而追逐私利；反過(guò)來(lái)，政策主體因醉心于追逐私利，就往往無(wú)暇提升能力，加劇能力不足。

注釋：

①詹姆斯·C·斯科特所謂的“國(guó)家項(xiàng)目”是政府用權(quán)力推動(dòng)的，相當(dāng)于公共政策項(xiàng)目或公共政策。

②陳振明：《政策科學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第l07頁(yè)。

③John Locke，Treatise of Civil Government，1690，ed.Charies Sherman（New York：Appleton-Century-Crofts，1937），82.

④盧瑟爾S.索貝爾等：《經(jīng)濟(jì)學(xué)：私人與公共選擇》，機(jī)械工業(yè)出版社2009年版，第53頁(yè)。

⑤詹姆斯·布坎南：《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第13頁(yè)。

⑥?世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第1、3頁(yè)。

⑦??蘭迪·T.西蒙斯：《政府為什么失敗》，新華出版社2017年版，第350、346、324頁(yè)。

⑧James Gwartney，Robert Lawson，Randall Holcombe，“The scope of Government and the Wealth of Nations”，The Cato Journal（Fall 1998），90～163.

⑨Edgar Peden，“Productivity in the United States and Its Relationship to Government Activity：An Analysis of 57 Years，1929-1986”，Public Choice 69 （1991）：153～73；and Gerald Scully，What is the Optimal Size of Government in the United States（Dallas，Tex.：National Center for Policy Analysis，1994）.

⑩世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第3頁(yè)。

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