鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑

龍建軍

“十三五”時期，我國5575萬農村貧困人口實現脫貧，脫貧攻堅取得重大歷史成就。脫貧攻堅戰取得了全面勝利，為有效實施鄉村振興戰略積累了寶貴經驗，奠定了堅實基礎。法治是鄉村基層治理的重要方式，因此，將鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村振興期間所形成的先進制度通過立法形式固定下來具有重大現實意義。為此，2021年6月1日《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱鄉村振興促進法）實施，該法是第一部以實現振興鄉村為根本目的的綜合性法律，對推進鄉村振興戰略、鞏固拓展脫貧攻堅成果具有指導意義，該法不僅關注村民收入、村民生活水平、鄉村文明及鄉村生態環境等關鍵性問題，還明確了鄉村振興往哪走、如何走、跟誰走等重大問題。在此背景下，如何進一步推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接引起各界的廣泛思考。

一、鄉村振興促進法實施背景下鞏固拓展脫貧攻堅成果存在的困境

“勝非其難也，持之者其難也”。脫貧摘帽不是反貧困事業的終點，而是新生活、新奮斗的起點。鞏固拓展脫貧攻堅成果是過渡期內脫貧地區農村工作的首要任務，務必牢牢守住不發生規模性返貧的底線。但在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過程中也面臨諸多挑戰。

（一）地方鞏固拓展脫貧攻堅成果立法與全國性立法的銜接與協調不夠充分

完善鞏固拓展脫貧攻堅成果立法能夠為規范“三農”工作提供根本性、全局性制度保障，在促進現代農業發展、維護農村和諧穩定、保護農民合法權益等方面發揮積極作用。然而，部分地區缺乏與全國性法律（如鄉村振興促進法等）相銜接的地方性法規，或即使有相關法規，但與之協調不夠充分，且有的省份立法趨于雷同，忽略了本省省情，互相借鑒的現象較為普遍，條例缺乏可操作性。總體來看，產業扶貧、轉移就業扶貧、生態旅游扶貧等各項扶貧工作雖已取得了良好成效，但還沒有上升至法律規范對各地脫貧群體進行保障，還需在實踐中不斷探索。過去幾年，國家脫貧攻堅期間各地進行過眾多立法探索，但哪些立法在鄉村振興實施戰略中可以直接移植過來，哪些立法需要在新的背景下進行改革，這些都是值得思考的問題。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅成果中行政監管不到位

推進鄉村基層行政行為的運行與監督的規范化制度化是鞏固拓展脫貧攻堅成果的應有之義。在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，黨和國家對公權力機關的監督與檢查較為嚴密，制定了若干法律法規，對其監督辦法及責任承擔方式進行規范。然而，在鄉村產業發展過程中，部分地區的市場監管部門對鄉村區域的市場參與主體監管不嚴，甚至忽視對其進行監管。例如，近些年，有些工商資本介入鄉村資源發展項目，但在項目實施過程中，卻把村民利益排除在外，不管服務或產品質量好壞，只顧自身盈利“瘋狂式”發展，以至于游客投訴旅游單位，消費者投訴生產商、銷售方等現象屢見不鮮。

（三）鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為不足

司法扶貧是扶貧濟困的民生工作，在鄉村振興促進法實施背景下，司法機關主動融入扶貧脫貧工作，積極開展對貧困當事人的救助工作，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，具有重要價值和作用。如在鄉村生活中，難免會遇到宅基地權屬糾紛、相鄰權糾紛以及各種村民間的生活糾紛，實際生活中，大部分村民遇到上述糾紛，往往會通過當地德高望重的人出面協調，或者交由人民調解委員會進行調解，很少有人將之“訴至公堂”，但有時雙方當事人迫于參與調解的熟人多、礙面子等原因，當即表示接受調解方案，但事后卻出爾反爾，拒不執行協商辦法，導致矛盾糾紛無法得到真正解決，甚至愈演愈烈。對此，需要司法機關進一步采取措施予以回應。

（四）部分干部群眾法治思維還需提高

確保法治在鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村振興上發揮重要作用，重視和運用法治思維尤為關鍵。伴隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利，絕對貧困問題得到徹底解決，緩解相對貧困成為當下日益緊迫的任務。然而，從實際案例看，部分領導干部因法治思維不足導致權力腐敗滋生、扶貧行為異化、扶貧工作缺少法律程序等現象時有發生。在鄉村，雖然群眾脫離了物質貧困，但“精神貧困”問題仍然突出，提高其文化素養及轉變思維能力成為日益緊迫的任務。目前，有些脫貧戶存在消極被動情緒，企圖坐享國家政策紅利與傾斜照顧，坐等扶貧干部的幫扶與關心，這有違扶貧初心、不利于鞏固脫貧攻堅成果。也有些脫貧戶處于保守狀態，囿于傳統思維定勢，止步于小農的生產方式，不愿積極作為，不愿學習新的科學知識，不愿在掌握新的致富技能上下功夫等，究其原因，還是法治思維轉變速度跟不上社會的發展速度。雖然這些現象所占比例較小，但會導致鄉村內生動力不足。

二、鄉村振興促進法實施背景下鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑

2021年是“十四五”時期的開局之年，也是實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵一年。做好“有效銜接”工作，關鍵在于基層社會的依法治理，要求依法對鄉村脫貧攻堅成果進行保障（見圖）。

圖 鞏固拓展脫貧攻堅成果的法治路徑思維導圖

（一）立法層面：促進地方鞏固拓展脫貧攻堅成果立法與鄉村振興促進法的銜接與協調

制定和完善地方配套法規，促進法律規范間的銜接。具體來說，地方性法規至少應囊括七個方面內容：一是地方立法應保持地方特色，因地制宜，各有探索，各有推進，堅持以對上位法進行補充和完善為原則，進一步精煉、簡潔語言，使法律規范富有操作性，能夠及時對相關行為進行調整。二是地方立法應重視地方產業發展，促進第一、二、三產業的融合，統籌協調發展農林牧漁業、制造加工業，以及教育、旅游等服務業的發展。三是地方立法應強調人才支撐作用，鼓勵專業人才服務鄉村，促進鄉村人才隊伍建設。四是地方立法應突出鄉村精神文明建設的內容，保護鄉村物質文化遺產和精神文化遺產，大力弘揚紅色精神，努力拓寬鄉村文化獲取渠道。五是地方立法應包含生態保護的內容，加強鄉村生態保護和環境治理，綠化美化鄉村環境，建設美麗鄉村。六是地方立法應涵蓋組織建設的內容，即以政治、法治、德治、自治、智治“五治”為統領，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與的現代化鄉村治理體制，打造共建共治共享的鄉村治理共同體。七是地方性法規還應包括監督檢查相關內容，一方面，強化對人民政府實施鄉村振興戰略的目標責任和績效評價監督；另一方面，加強對市場經營主體的監管。

（二）執法層面：營造良好的法治營商環境，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果

加強行政執法聯動機制建設，形成良好的鄉村法治營商環境。一是成立鄉村優化營商環境工作領導小組，做好市場監管的“加法”。由營商環境領導小組牽頭，明確各部門職責，構建多部門協調聯動監管機制以及行政執法與刑事司法工作銜接機制，若被監管單位眾多時，行政部門可委托具有專業資質的第三方社會組織對該企業單位進行監督，并要求該社會組織定期向主管部門匯報情況。實施嚴格的懲罰制度，對嚴重違規的單位，計入征信檔案，納入聯合獎懲范圍，限制該單位貸款業務，必要時將其失信行為向社會公開。二是轉變政府職能，做好簡政放權的“減法”。一方面，降低準入門檻、優化辦理流程，簡化辦理手續、減少辦理材料，倡導只用提交“一套材料”，填寫“一份表格”，即可完成多個事項的工作方式。另一方面，打造鄉村“智慧政企服務平臺”，推動大數據與鄉村企業深度融合，引導新型職業村民積極配合政府辦理事項，讓農戶足不出戶一次辦完各類事項。

（三）司法層面：加強司法作為，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供法治保障

健全鄉村糾紛多元解決機制、完善鄉村公共法律服務制度、構建司法救助平臺及強化司法監督，保障群眾正當權益，以及維護鄉村穩定。健全鄉村矛盾糾紛多元調處化解機制是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的核心。特別是在鄉村，要注重情理與法治的結合，繼續發揮村委會、人民調解委員會的和解、調解制度，進一步完善司法確認制度，善于將民間的和解與調解與人民法院的調解、裁定、判決等訴訟制度相結合。特別是，司法機關在裁定或判決作出后仍需及時跟進村民間關系的動態變化，確保鄉村長期保持和諧穩定的局面。優化鄉村法律公共服務體系是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的重要內容。積極發揮司法機關對鄉村法律服務機構、律師的引導作用，常態化實行“一鄉（鎮）一公益律所”“一村一法律顧問”制度，鼓勵律師為民眾提供法律咨詢服務以及法律援助服務。搭建司法救助平臺是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的基本要求。司法機關應聯合有關部門搭建司法救助服務平臺，若當事人屬于平臺內登記的脫貧人員，則立即通報給司法救助負責部門，如民政局、鄉村振興局（原扶貧辦），確保為每一位符合司法救助條件的脫貧人員第一時間啟動救助程序。強化司法監督是鞏固拓展脫貧攻堅成果中司法作為的關鍵，對食品安全、生態環境保護負有監督管理職責的行政機關，因不作為或者違法行使職權，而損害社會公共利益、造成自然環境遭受嚴重破壞的行為，納入檢察院提起行政公益訴訟的范疇，并按照相關規定提出檢察建議，督促其依法履行職責。

（四）守法層面：提升干部群眾法治意識，激發鄉村內生動力

法治思維在法治發展進程中具有引領和推動作用。“徒法不足以自行”，有效落實好鄉村振興促進法，提升鄉村內生動力、完善鄉村“造血”功能，需要樹立法治思維，提升法治意識。將政府各項涉農工作納入法治化軌道，既要依靠基層領導干部，也不能脫離群眾。一是需進一步增強基層干部法治為民意識，積極作為，起到尊法學法守法用法的“法治帶頭人”模范作用，為實施鄉村振興戰略營造良好的法治氛圍。加強領導干部法治宣傳教育，使領導干部不斷提升運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾的能力，推動鄉村振興戰略邁入有法可依、依法實施的新階段。二是需不斷強化鄉村群眾法治素養，首先，創新法治宣傳形式，以群眾喜聞樂見的方式進行普法宣傳，尤其是發揮信息網絡等新興技術的作用，如利用抖音、微信、微博等媒體平臺開展普法活動，在全社會營造依法鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村全面振興的良好氛圍。其次，構建普法平臺，宣講法治小故事，更新法治動態，征集法律意見，為群眾提供法律咨詢服務，把普法平臺建設成法治學習平臺，讓人民在潛移默化中提升法治素養。最后，完善群眾守法信法激勵機制，一方面，開展典型法治榜樣人物宣傳活動，以法治榜樣示范引領群眾行為，激發貧困人口自身發展動力；另一方面，對法治榜樣進行表彰，鼓勵其發揮模范帶頭作用，為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供精神基礎。

■戈壁荒漠｜趙來清/攝