以城鄉融合推動鄉村產業振興
——五市（區）案例分析

孔祥智 何欣瑋

“十四五”時期是我國實現全面建成小康社會目標后向全面建設社會主義現代化國家進軍的關鍵時期，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興有效銜接的平穩過渡期。接續推進鄉村振興是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的必然要求，也是實現共同富裕的必由之路。鄉村產業振興是全面推進鄉村振興的基礎和關鍵，“產業興旺”被置于鄉村振興二十字總目標的首位，更是凸顯了鄉村產業振興在鄉村振興中的引領作用。

鄉村產業振興迫切需要城鄉融合發展。進入新世紀以來，我國常住人口城鎮化率不斷提高，城鄉融合逐漸成為我國現代化進程中的重要趨勢。根據第七次全國人口普查數據，全國常住人口城鎮化率為63.89%，2021年中央一號文件更是做出“加快縣域內城鄉融合發展”這一重大的理論創新。近年來，盡管鄉村振興有所進展，農業供給側結構性改革有所突破，但是城鄉差距依然明顯。為此，鄉村產業振興必須置于城鄉融合的架構中推進。

為深入探究城鄉融合對鄉村產業振興的推動作用，2021年5月至7月，中國人民大學課題組先后赴山東省諸城市、四川省成都市郫都區、江蘇省宜興市、安徽省桐城市4市（區）開展專題調研，并于8月上旬赴山東省德州市及其下轄陵城區、禹城市進行調研，以探究城鄉融合如何推動鄉村產業振興。本次調研地點既有地處長江三角洲的經濟發達地區，也有中西部中心城市近郊區、東部農業產業化強市和中部地區普通縣域城市以及華北平原地區縣域城市，在全國范圍內都具有一定的代表性。

一、以城鄉要素融合推進鄉村產業振興

城鄉間要素自由流動是鄉村產業振興的重要條件。相比于城市，鄉村發展底子薄，勞動力受教育水平大大低于城市，鄉村人力資本積累不足；城鄉土地未能實現同地同權，大量低效利用的農地難以進入市場，影響農地價值的實現；新型農業經營主體融資難、融資貴的問題普遍存在。鄉村產業振興亟需優化人、地、錢等要素在城鄉間的融合。《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》也強調“堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能”。

（一）以人才要素城鄉融合推進鄉村產業振興

隨著經濟的發展、城鎮化的推進，農業勞動力大量流向城市，加上城鄉間和產業間存在的勞動力市場分割，使農村勞動力逐漸向城市集中，鄉村產業振興所需的大量人力資源離開農村，阻礙了鄉村產業振興的實現。為解決這一問題，促進人才要素城鄉融合，吸引更多人才返鄉回村，案例縣市區圍繞服務農業勞動力就業和人才下鄉制定財政、金融等激勵政策，構建城市人才入鄉激勵機制，吸引各類人才返鄉入鄉創業，形成了大量先進經驗。

為了有效解決農業農村發展人才短缺的問題，諸城市開展了黨支部聯建工作，積極吸引城市人才。整合城鄉之間、鎮域之內的黨建資源，本著“按需對接、優勢互補、資源共享、互利共贏”的原則，引導各級各類黨組織跨層級、跨區域、跨行業與農村社區網格黨支部建立聯建黨總支。目前，諸城市共建立黨總支616個，覆蓋65.9%的農村社區網格黨支部，凝聚起鄉村組織振興的黨建合力，有效打破了村莊、城鄉、行業、體制界限，推動了區域之內、城鄉之間人力資源等要素跨界配置，為鄉村產業振興注入了強大動能。

郫都區大力實施鄉村振興人才聚集工程，吸引中心城區人口到近郊區居住、城市新增人口到近郊區就業，形成引人、聚財、活商的集聚效應。一方面，培育鄉村人才隊伍，創辦四川戰旗鄉村振興培訓學院，聘任20名本地優秀村支部書記、致富能手為學院講師，制定“百名家庭農場主學歷提升”“千名青年農民技術培訓”“萬名鄉土人才培養”培訓計劃，實施“前廠后校”“田間課堂”等培訓項目。另一方面，推動城區人才下鄉入鄉，以法律、政策賦予村集體的法定權利為基礎，以村內民主自治程序通過為前提，有償提供宅基地40年使用權，向社會公開招募熱愛并愿意傳承鄉村文化、有社會公共服務能力并愿意給予鄉村駐村服務的各類人才，重點招引現代農業、鄉村旅游等8類緊缺人才，賦予其新村民資格，為現代農業產業發展提供了人才保障。

（二）以土地要素城鄉融合推進鄉村產業振興

作為傳統的農業大國，土地問題始終是我國“三農”的根本問題。土地不僅是農業生產的基本要素，更是鄉村產業振興的核心載體。改革開放以來，我國形成了以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。隨著市場經濟的發展，以農戶為單位的小農經營一方面面臨著集約化程度不足、效率低的問題，另一方面隨著農業勞動力的大量外流，大量土地資源沒有得到充分利用，造成了資源的極大浪費。案例縣市區在深化農村宅基地制度和農村經營性建設用地制度改革的基礎上，大力構建農村產權交易平臺，保障城鄉土地要素自由流動，有力地吸引了民間資本，推動了農村土地的合理利用和鄉村產業振興。

桐城市依托農村產權交易中心，發布符合條件的農村閑置房源信息，開展對利用農村閑置宅基地和閑置住宅進行創新創業人員的政策咨詢、市場信息等服務，重點關注返鄉下鄉人員創業創新中的土地流轉、項目選擇和標準化建設等服務。對租賃農村閑置宅基地和閑置住宅作為經營場所開展農村創業的，當地推進“最多跑一次”政策——實行項目部門聯審、登記優先，提供治安、消防、特種行業經營市場準入服務便利，加強事中事后監管，并落實相關行政事業性收費優惠政策，實現了城鄉土地要素雙向流動。

宜興市構建了全市農村集體經營性建設用地使用權租賃平臺一級市場，實現了租賃土地掛牌交易全流程網上操作，后續還將建立全市統一的農村集體經營性建設用地使用權轉讓二級市場，探索完善集體經營性建設用地出讓運作模式。2020年，和橋鎮一宗集體建設用地在省級交易平臺掛牌出讓，并明確土地用途為工業用地，產業準入條件為“專業設備制造業”，這是宜興市首宗以出讓方式公開掛牌的集體建設用地，為蘇南地區建立城鄉統一的建設用地交易市場、保障農村集體土地財產權益提供了有益借鑒。

通過對課程教學整體設計的改革及研究，即對課改的整體思路、方法進行了全面的認知和學習。在進行課程設計時要對學生未來可能的職業進行分析，確定本課程的能力目標，再圍繞能力目標進行項目設計。要注意培養學生學習興趣，教學內容要來自實際工作項目，與具體工作任務掛鉤；要關注學生的個體差異，促使人人發展。

（三）以資金要素城鄉融合推進鄉村產業振興

鄉村產業的振興離不開大量資金投入。中國人民銀行發布的《2020年金融機構貸款投向統計報告》顯示，截至2020年末我國農村（縣及縣以下）貸款余額32.27萬億元，同比增長11.9%；農戶貸款余額11.81萬億元，同比增長14.2%。農業貸款雖然有了快速增長，但與我國農業龐大的“基本盤”相比還是相對不足。農業本身的弱質性，以及農業經營回報率低、風險大等特征與金融資本追求利益的特征存在著天然的矛盾，這就決定了新型農業經營主體難以得到金融支持，農村金融市場存在著市場失靈現象，制約著鄉村產業的發展。案例縣市區采取多種措施推動資金要素在鄉村集聚，健全財政投入保障機制，發揮財政四兩撥千斤的作用，鼓勵各級財政支持城鄉融合發展。

德州禹城市探索農民房屋財產權（含宅基地使用權）抵押制度，在依法保障農村宅基地占有、使用權能基礎上，積極探索宅基地抵押、擔保權能的實現形式，逐步開展宅基地抵押貸款試點，加大對“三農”的金融支持力度，賦予農民更多的財產權利。該市制定了全市農村宅基地基準地價，探索宅基地權益的實現方式和途徑，鼓勵通過村集體經濟組織擔保、多戶聯保等形式，盤活農民農房資產，保障抵押權人的合法權益。諸城市不斷強化返鄉創業金融服務，運用創業投資類基金，吸引社會資本加大對各類人員返鄉入鄉創業初創期、早中期的支持力度，為當地鄉村產業振興提供了大量資金支持。

二、以城鄉產業融合推進鄉村產業振興

鄉村產業的振興與城市產業發展之間存在相互促進的關系。鄉村產業必然要面向城市市場，需要城市產業的協同與支持。構建城鄉產業協同發展的體制機制，推進城鄉產業融合，是鄉村產業振興的關鍵。案例縣市區在推進鄉村產業振興的過程中，圍繞統籌城鄉產業布局、提升農業發展質量等多措并舉，致力于完善城鄉產業利益緊密聯結機制，實現城鄉之間產業協同發展。

（一）以統籌城鄉產業布局推進鄉村產業振興

案例縣市區通過健全城鄉統籌規劃制度，強化城鄉一體設計，統籌安排市縣農田保護、生態涵養、城鎮建設、村落分布等空間布局，搭建城鄉產業協同發展平臺，促進城鄉要素跨界配置，實現城鄉產業有機融合。

諸城市積極培育城鄉產業協同發展先行區，以現代農業為基礎，重點發展以肉雞、生豬、板栗、糧油、蔬菜五大產業為特色的主導產業，以國家農村產業融合發展示范園為重要載體，積極壯大新型經營主體，提升融合帶動能力。該市全力推動工業園區建設，加快“諸城市昌城鎮產業融合發展工業園”建設，園區內分為食品加工、機械制造、輪胎制造三大板塊，充分發揮仙壇股份、得利斯等農業產業化龍頭企業的輻射作用，帶動全市農村產業高速發展。

郫都區充分發揮西南區域中心城市周邊近郊區地理區位優勢，堅持“多規合一”引領城鄉產業規劃統籌銜接。當地按照“產城融合、鎮村聯動、產村相融、文旅互促”的思路，統籌編制“綠道藍網”總體規劃和全域旅游規劃，通過統籌生產生活生態空間，優化空間功能格局，按照城市主城區、示范走廊、產業功能區、特色小鎮統一規劃布局，實現了城鄉多規合一、大地景觀標準化、建筑風貌管控全覆蓋，并通過傳統文化元素挖掘和特色文化創意植入，彰顯了鄉愁美學和文化特色，以多元消費場景營造、發揮生態環境價值。

（二）以提升鄉村產業發展質量推進鄉村產業振興

案例縣市區堅持以市場需求為導向，深化農業供給側結構性改革，通過政府牽頭、企業參與、與科研機構合作等方式不斷提高農業綜合效益和競爭力，全面提升農業發展質量。發展多種形式農業適度規模經營，健全現代農業生產體系，堅持做大做優特色優質農產品，提高科技含量。

宜興市圍繞發達地區率先基本實現農業現代化進行了大量探索。該市圍繞做大做強優質稻米產業，打造了從生產、加工到銷售的農業全產業鏈條，并以稻米全產業鏈為軸心向相關產業擴散，不斷提高農產品附加值，著力推動科技成果落地轉化，實現高效化改造傳統農業。以宜興市楊巷大米產業化聯合體為例，種植端與江蘇省農科院合作研發優質食味和功能性營養健康稻米品種，與南京農業大學、江蘇省農科院等科研院校合作建設農業科技服務中心，發揮農業技術研發與轉化、農產品質量檢測、農業大數據收集處理等功能。加工端新建優質大米生產線項目，與江南大學等合作研發營養大米和功能性大米。銷售端則實施品牌戰略，搭建專業線上線下營銷團隊，自建電商銷售平臺。提高了傳統農產品的科技含量，以城鄉一體的產業鏈成功帶動了鄉村產業振興。

郫都區充分發揮成都市人才優勢，強化研發力量，與電子科技大學、四川大學、四川農業大學等單位聯合開展川菜及豆瓣調味品等研發，開發豆瓣牛肉醬、韭菜酒等系列產品。充分利用全區19所高校和100余個科研院所的力量，集成研發出蔬菜種植、病蟲害防治等新品種新技術86個，制定有機蔬菜生產技術規程4個，發布地方生產技術標準4個，提升主要農作物全程機械化水平達91.38%，建成農產品出口備案基地7個6300畝（其中食用菌按1萬袋折合1畝），推動綠色有機種植生產技術推廣面達95%以上，韭黃、生菜、圓根蘿卜等6類產品全部實現出口創匯。郫都區農業發展主要圍繞成都市農產品的有效供給，屬于典型的都市型農業發展模式，在鄉村產業振興進程中走在前列。

三、以促進城鄉制度融合推進鄉村產業振興

城鄉間要素融合和產業融合離不開城鄉制度的融合，離不開促進城鄉要素、產業“并軌”的改革。鄉村產業的振興也離不開改革。案例市（區）一方面深化戶籍制度改革，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。另一方面推進農村宅基地制度和農村經營性建設用地制度改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，放活宅基地和農民房屋使用權；積極探索集體經營性建設用地入市制度改革，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地等轉變為集體經營性建設用地入市。

（一）以戶籍制度改革推進鄉村產業振興

推進戶籍制度改革，實行城鄉統一的人口管理體系，是城鄉人口要素融合和產業融合的保障。諸城市探索建立城鄉統一新型人口管理制度，全面放開落戶限制，探索構建以“政策性落戶為主體，引進人才落戶為有效補充”的落戶政策，推進人口一體化管理，實行政府、企業、社區三位一體的流動人口管理體系。諸城市還大力促進農村創業創新，吸引外地大中專畢業生和務工人員來諸城特別是示范園創業就業，通過配套就業培訓、生活補助、困難救濟等10條優惠政策招引“新諸城人”，自2018年以來，共引進各類人才超過1.9萬人，其中為涉農企業招引8600多人，極大地緩解了產業發展勞動力不足的矛盾，保障當地就業形勢持續穩定。同時，諸城市還加快培育新型職業農民力度，圍繞糧食、蔬菜、果茶、畜牧等農產品生產，推行“百名家庭農場主學歷提升”“千名青年農民技術培訓”“萬名本土人才培養”計劃，每年以基層黨組織為依托舉辦各類培訓班120期，培訓農民近2.5萬人次。

■絕壁松姿｜付秀宏/攝

（二）以深化宅基地制度改革、農村經營性建設用地制度改革推進鄉村產業振興

案例縣市區鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，并以此為紐帶集聚人才、資金等要素促進農業農村發展。德州市在清產核資的基礎上，結合農村集體土地確權登記頒證，將宅基地所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織并依法行使所有權；未成立集體經濟組織的，依法由村民委員會或村民小組代表行使所有權。同時，積極探索通過分配宅基地之外的其他方式保障農戶資格權，在農民自愿的基礎上，分區完善農民“戶有所居”保障機制，探索集中統建、多戶聯建等農民住房保障方式；在城鎮開發邊界內，探索通過建設農民公寓、農民住宅小區等方式，保障農民的住房需求。如陵城區積極爭取棚戶區改造、土地增減掛鉤等扶持政策，以人口聚集度較高和商業基礎較好的糜鎮駐地為中心開展農民社區建設。該區運用農村宅基地和集體經營性建設用地置換出960畝城鎮建設用地，拆遷村莊11個，安置村民1.2萬人，建設建筑面積為50萬平方米的農民社區。村集體將拆遷復墾的土地打包流轉，所得收入全部補貼至群眾的物業費、取暖費開支，減輕農民的轉居負擔。調研表明，農民社區的居住費用遠遠低于城鎮社區。農民集中居住還派生了為社區服務的第三產業，吸引了轉居農民就業。農轉居置換出大量建設用地，吸引了大量外來企業和回鄉創業人員在糜鎮工業園區投資，陸續投資建成了紡織廠、制鞋廠、服裝加工廠、木器加工廠、電動車加工廠等10余家勞動密集型企業，為轉居農民提供了較充分的就業機會，也為鄉村產業振興提供了大量土地和人才支撐。

在農村經營性建設用地制度改革方面，德州禹城市著力開展集體經營性建設用地入市，盤活土地資源，破解項目用地難題。禹城市倫鎮將原工業園區內食品廠、破產閑置磚瓦窯廠等9家產能落后企業及“僵尸企業”作為改革突破口，通過依法依規入市，激活長期閑置土地942畝，收回廢棄宅基地置換建設用地404.42畝，“騰籠換鳥”盤活資源，吸引濟南等地外遷的企業，重點打造了倫鎮創新創業園，安置就業4300多人，返鄉人員在園區成功創辦企業22家，成為農民創新創業的舞臺、就業的平臺。所有落戶創新創業園的項目用地都是通過農地入市獲取的，同地同權，使用期限50年。目前入園企業憑借不動產證書獲銀行授信1.2億元。通過推進集體經營性建設用地改革，打造城鄉一體的產業園區，禹城市在實現城鄉產業融合，實現鄉村產業振興的道路上走在了前列。

四、結論與政策建議

鄉村產業振興離不開城鄉融合的推動。城鄉之間要素、產業、制度的融合為鄉村產業發展帶來了要素、環境、制度的保證，全面推動了鄉村產業的振興。

（一）結論

1.城鄉要素融合為鄉村產業振興提供了充足的要素資源。通過城鄉之間要素的融合，一方面，鄉村的土地等要素的價值得到充分發揮，另一方面，鄉村產業也能夠充分吸收利用城市先進的人才、資金等要素，保障了鄉村產業發展各方面的要素需求。

2.城鄉產業融合為鄉村產業振興提供了良好的發展環境。城鄉產業融合在統籌城鄉產業布局、提升鄉村產業方面發揮了重要作用，實現了城鄉之間產業協同發展。

3.城鄉制度融合為鄉村產業振興提供了穩定的制度保障。以改革促進城鄉之間要素和產業發展制度的融合，是城鄉融合和鄉村產業振興的基礎和保障。

（二）對策建議

1.采取各種措施暢通城鄉間要素的自由流動。如借鑒郫都的經驗，實施鄉村振興人才聚集工程，吸引人才來鄉和返鄉；借鑒桐城經驗，構建農村產權交易平臺，實現土地要素的市場化流動；借鑒禹城經驗，完善鄉村金融服務體系，依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，加大開發性和政策性金融對鄉村振興的支持力度等。

2.大力促進城鄉產業協同發展。建議構建城鄉產業協同發展的體制機制，通過建立城鄉產業協同發展先行區、統一布局等方式實現城鄉產業共同發展，以城鄉產業融合推動鄉村產業振興。

3.進一步深化改革，破除城鄉間要素自由流動和產業協同發展的體制機制障礙。使鄉村擁有的要素能夠得到更充分地利用、更好地實現其價值；使鄉村產業振興相對缺乏的要素能夠從要素市場和產業融合得到補充，為鄉村產業振興構建良好的環境。