我國研究生學(xué)位授權(quán)審核的演進(jìn)特征、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑

徐 雷

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 研究生院，北京 100029)

一、 引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要分類建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科，建立學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整機制和特色發(fā)展引導(dǎo)機制，優(yōu)化區(qū)域高等教育資源布局，推進(jìn)中西部地區(qū)高等教育振興。學(xué)位授權(quán)審核作為國家對高等教育進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃與管理的重要活動，既關(guān)乎高校的內(nèi)涵發(fā)展和特色發(fā)展，又關(guān)系到區(qū)域教育資源的分配和布局，在當(dāng)前“雙一流”建設(shè)背景下起著領(lǐng)航器和推進(jìn)器的重要作用。其中，研究生學(xué)位授權(quán)審核(以下簡稱“學(xué)位授權(quán)審核”)是國務(wù)院學(xué)位委員會依據(jù)法定職權(quán)批準(zhǔn)可授予學(xué)位的高校和科學(xué)研究機構(gòu)及其可以授予碩士、博士學(xué)位的學(xué)科(含專業(yè)學(xué)位類別)的審批行為，包括學(xué)科布局調(diào)整、學(xué)位點發(fā)展規(guī)劃、準(zhǔn)入規(guī)則設(shè)計和周期性合格評估等內(nèi)容，是我國研究生教育體系和學(xué)位制度的重要組成部分[1]。

近年來，我國研究生教育事業(yè)進(jìn)入由大到強、由規(guī)模增長到質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)軌期，學(xué)科結(jié)構(gòu)正在進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。在這個大背景下，學(xué)位授權(quán)審核的地位和作用也將進(jìn)一步凸顯。但從目前學(xué)位點布局、增列、自主審核以及監(jiān)管評價機制的實施情況來看，學(xué)位授權(quán)審核工作尚存在一些不盡完善之處。在邁入“十四五”的新征程上，如何優(yōu)化學(xué)位點布局，協(xié)調(diào)好學(xué)位點“重點發(fā)展”與“均衡發(fā)展”的矛盾，做好央地權(quán)限劃分和職責(zé)分配，提升學(xué)位授權(quán)審核的法治化和規(guī)范化水平是實踐中急需解決的問題?；诖耍狙芯吭谑崂韺W(xué)位授權(quán)審核演進(jìn)脈絡(luò)的基礎(chǔ)上對實施中的問題進(jìn)行歸納，并嘗試探討優(yōu)化路徑，這對實現(xiàn)我國高等教育“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化內(nèi)涵”的目標(biāo)無疑具有重要意義。

二、 我國學(xué)位授權(quán)審核之演進(jìn)：以重心下移為特征的機制重塑

我國實行國家學(xué)位制度。1981年，全國人大常委會頒布實施的《中華人民共和國學(xué)位條例》(以下簡稱《學(xué)位條例》)第八條規(guī)定：“授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國務(wù)院學(xué)位委員會提出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公布”。自1981年至今，國務(wù)院學(xué)位委員會先后組織完成了十三次學(xué)位授權(quán)審核工作(見表1)。通過表1可以看出，我國學(xué)位授權(quán)審核從初期的集中審核到后來的逐步放權(quán)，整體呈現(xiàn)重心下移的演進(jìn)特征?；谠撎卣鳎覀兛勺鋈缦滤膫€階段的劃分。第一階段為國務(wù)院主導(dǎo)時期，由國務(wù)院直接行使審核權(quán)。這一階段包括第一、二次學(xué)位授權(quán)審核，時間為20世紀(jì)80年代早期。當(dāng)時我國研究生教育百廢待興，要想迅速構(gòu)建學(xué)位授權(quán)審核框架，就必須由強有力的召集者牽頭組織。由最高行政機關(guān)——國務(wù)院直接審批學(xué)位點是與當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制以及恢復(fù)研究生教育的緊迫形勢相適應(yīng)的。第二階段為賦權(quán)國務(wù)院學(xué)位委員會時期。1986年第三次學(xué)位授權(quán)審核時，經(jīng)國務(wù)院同意，碩士、博士學(xué)位授予單位及學(xué)科專業(yè)名單由國務(wù)院學(xué)位委員會直接批準(zhǔn)，不再報國務(wù)院批準(zhǔn)。此后，作為領(lǐng)導(dǎo)和管理全國學(xué)位相關(guān)工作的機構(gòu)，國務(wù)院學(xué)位委員會開始真正承擔(dān)起學(xué)位授權(quán)審核職能。事實上，這一賦權(quán)影響十分深遠(yuǎn)——至今我國學(xué)位授權(quán)審核的終審權(quán)仍由國務(wù)院學(xué)位委員會行使。第三階段為國務(wù)院學(xué)位委員會分權(quán)試點時期，包括第四次至第十次學(xué)位授權(quán)審核，時間跨度為20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初。試點的對象有兩類：一是省級、軍隊學(xué)位委員會；二是以北京大學(xué)、清華大學(xué)為代表的重點高校。分權(quán)試點的內(nèi)容主要為碩士點審批、特定的博士點審批、博士生導(dǎo)師審批。第四階段為逐步放權(quán)、深化結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，包括第十一次至第十三次授權(quán)審核，時間跨度為2011年至今。在前一階段試點探索的基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步推廣成熟做法，實施“放管服”改革，下放審核權(quán)力，建立了“國務(wù)院學(xué)位委員會-省級學(xué)位委員會(自主審核單位)-學(xué)位授予單位”三級聯(lián)動的多層次學(xué)位授權(quán)審核管理體制。具體而言，一方面是堅持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理國家教育事業(yè)，由國務(wù)院學(xué)位委員會“管總”和“調(diào)控”，保留終審權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面是放權(quán)省級學(xué)位委員會開展博士、碩士點的評審和推薦工作，發(fā)揮省級學(xué)位委員會在本地區(qū)的規(guī)劃、統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用；同時放權(quán)辦學(xué)水平較高的高校自主開展學(xué)位授權(quán)審核工作，進(jìn)一步激發(fā)高校辦學(xué)活力，實現(xiàn)研究生教育高質(zhì)量發(fā)展。

表1 我國歷次學(xué)位授權(quán)審核情況概述

三、 我國學(xué)位授權(quán)審核面臨的困境與挑戰(zhàn)

經(jīng)過40余年的改革發(fā)展，我國學(xué)位授權(quán)審核機制日臻完善，基本建立起覆蓋各地區(qū)、學(xué)科門類齊全、學(xué)術(shù)學(xué)位與專業(yè)學(xué)位并重的學(xué)位授權(quán)審核體系，在工作機制上也實現(xiàn)了由粗放向精細(xì)、從實體到程序的全方位轉(zhuǎn)變。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行的學(xué)位授權(quán)審核機制在滿足研究生教育高質(zhì)量發(fā)展需求方面仍面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

(一) 法治化水平不足，學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)和法律依據(jù)尚待厘清

第一，學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)不明。關(guān)于學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)，學(xué)界長期有“授權(quán)說”和“許可說”的討論?！笆跈?quán)說”源于《學(xué)位條例》第八條規(guī)定的“國務(wù)院授權(quán)”(1)《學(xué)位條例》第八條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機構(gòu)授予。”。持“授權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為學(xué)位授權(quán)審核是一種行政授權(quán)，即國務(wù)院向高校授權(quán)，高校因此獲得學(xué)位授予權(quán)。“授權(quán)說”常見于司法判決中，意義在于明確了高校的行政主體地位，將高校納入司法審查范圍，在解決高校與學(xué)生間的學(xué)位授予爭議方面發(fā)揮了重要作用，得到了司法實踐領(lǐng)域的普遍認(rèn)同。支持“許可說”的學(xué)者認(rèn)為，學(xué)位授權(quán)審核屬于行政審批中的行政許可。盡管政府依《學(xué)位條例》作出授權(quán)行為，但授權(quán)對象并非全體高校，而僅為符合資質(zhì)要求的高校。政府在授權(quán)之前要對高校的授權(quán)申請進(jìn)行審核，需在綜合考察高校辦學(xué)水平，增設(shè)學(xué)科的社會需求、發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域均衡等一系列因素后方才作出是否批準(zhǔn)學(xué)位授權(quán)的決定，其實質(zhì)是一種審查之后的批準(zhǔn)行為，符合行政許可的相關(guān)特征，與行政授權(quán)有所區(qū)別。由于學(xué)位授權(quán)審核帶有競爭性質(zhì)，高校獲得的學(xué)位授予權(quán)究竟是基于行政指令的內(nèi)部審批還是基于特定標(biāo)準(zhǔn)的外部許可如果沒能在法律層面得以澄清，可能會影響審核的公正性，也不利于高校與教育行政部門之間爭議的解決。

第二，學(xué)位授權(quán)審核的法律依據(jù)不足?！秾W(xué)位條例》僅簡單提及“授權(quán)”，并未形成十分完整的制度規(guī)范，由此引發(fā)了一些問題。例如授權(quán)名單究竟由國務(wù)院還是國務(wù)院學(xué)位委員會批準(zhǔn)，單從條文出發(fā)難以形成定論[2]。另外，現(xiàn)實中存在國務(wù)院對國務(wù)院學(xué)位委員會授權(quán)，國務(wù)院學(xué)位委員會對省級學(xué)位委員會授權(quán)的雙重授權(quán)行為，但雙重授權(quán)的法理依據(jù)并不充分[3]，從而導(dǎo)致國務(wù)院學(xué)位委員會與省級學(xué)位委員會的權(quán)限邊界不清，尤其是省級學(xué)位委員會的法律地位和權(quán)力界限模糊等問題[4]。盡管1995年《關(guān)于加強省級學(xué)位委員會建設(shè)的幾點意見》和2018年《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》的出臺在操作層面進(jìn)行了制度補全，但上述文件層級不高，僅為行政政策性規(guī)定而非法律。基于政策推動建立的權(quán)力關(guān)系無論在穩(wěn)定性還是法治化上都有待提升[5]。

(二) 學(xué)位點布局不夠均衡，存在地域差異和層次差異

我國學(xué)位授權(quán)審核長期實行集中管理，確立了“質(zhì)量優(yōu)先”的競爭型機制，但對中西部高校、地方高水平大學(xué)的發(fā)展訴求缺乏足夠關(guān)照。東部高校與中西部高校、頂尖高校與普通高校之間發(fā)展差距較大，博士點等優(yōu)質(zhì)資源布局不夠均衡，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域特色融合的導(dǎo)向不足。

從地域差異來看，學(xué)位點過多集中在東部地區(qū)。有研究顯示，擁有博士點數(shù)量較多的江蘇、廣東、山東均位于東部，而博士點數(shù)量較少的西藏、青海、寧夏均位于西部[6]。從省均博士點數(shù)量來看，西部平均每省有博士點56個、中部有107個，與東部174個相比差距明顯[6]。西部在博士點總數(shù)及未布局學(xué)科數(shù)上與東部相比均有較大差距。中部高校的發(fā)展則處于“兩不沾”的尷尬境地。較之東部高校擁有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和西部高校擁有政策支持，中部高校受到的關(guān)注相對較少。但在中部地區(qū)的一些城市如武漢、長沙等，高校聚集、教育基礎(chǔ)雄厚，其希望進(jìn)一步擴(kuò)大研究生教育規(guī)模[7]。

從層次差異來看，學(xué)位點向“雙一流”建設(shè)高校集中，具有碩士及以上學(xué)位授予權(quán)的地方高水平大學(xué)則面臨“應(yīng)強卻不夠強”的發(fā)展困境。有研究顯示，“雙一流”建設(shè)高校的平均博士點密度是非“雙一流”研究生培養(yǎng)單位的8.3倍[8]。地方高水平大學(xué)多由原行業(yè)院校劃轉(zhuǎn)而來，有著深厚的辦學(xué)底蘊，是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中服務(wù)地方發(fā)展的重要力量，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要支撐力量。高層次學(xué)位點布局不均衡加速了“雙一流”建設(shè)高校與地方高水平大學(xué)的分化，使地方高水平大學(xué)在招攬師資、建設(shè)高水平學(xué)科、吸納優(yōu)質(zhì)生源等方面都處于不利地位。這一“馬太效應(yīng)”會影響區(qū)域教育資源的分布，進(jìn)而影響地方高水平大學(xué)研究生教育整體質(zhì)量的提升。

(三) 申報審核環(huán)節(jié)有待優(yōu)化，程序設(shè)計和管理細(xì)節(jié)有待完善

學(xué)位點申報和評審環(huán)節(jié)在流程設(shè)計和管理上仍有改進(jìn)空間。在申報環(huán)節(jié)表現(xiàn)為每次開展學(xué)位授權(quán)審核的時間、時長不固定，申報過程較長；申報材料要求多為量化標(biāo)準(zhǔn)和硬件條件，缺乏質(zhì)性要求，容易將申報單位的精力引導(dǎo)到對現(xiàn)有資源的調(diào)配重組上來，而疏于對未來建設(shè)進(jìn)行深入思考和全面規(guī)劃[9]。在評審環(huán)節(jié)表現(xiàn)為審核機構(gòu)因客觀存在的人力、精力、時間、技術(shù)等不足而對申報材料審核不嚴(yán)(2)一個例證是在2020年學(xué)位授權(quán)審核的公示環(huán)節(jié)，部分高校的申報材料經(jīng)國務(wù)院學(xué)位委員會復(fù)核后認(rèn)定為“核查不合格”或“形式核查不通過”，這說明省級學(xué)位委員會審核的嚴(yán)謹(jǐn)性仍有待提升。。評審過程缺乏詳細(xì)的程序規(guī)制，專家意見的倫理性與公正性有待提升[10]。

對于學(xué)位授權(quán)審核的特別形式——高校自主審核來講，其在程序設(shè)計和管理細(xì)節(jié)上也有待完善。一方面，高校自主審核立法位階低，僅依據(jù)政策文本進(jìn)行，法律依據(jù)不足。另一方面，高校制定的實施辦法存在一定的內(nèi)容要素缺失和同質(zhì)化等問題，對學(xué)位點申請條件的表述不明確，申報程序不清晰。另外，申請審核信息公開不到位[11]，質(zhì)量監(jiān)督機制如高校自主監(jiān)督和社會監(jiān)督機制有待進(jìn)一步健全[12]。

(四) 引導(dǎo)、監(jiān)管不足，存在重申報過程、輕后續(xù)建設(shè)傾向

學(xué)位授權(quán)審核現(xiàn)已形成基于“準(zhǔn)入、審核、評估、退出”機制的完整閉環(huán)。但由于長期行政化傾向的浸濡，高校在授權(quán)后的管理環(huán)節(jié)仍難以規(guī)避重申報、輕建設(shè)這一問題。

首先，部分高校對學(xué)位點高質(zhì)量發(fā)展理解不到位，存在盲目“申點”行為。盡管自第十二次學(xué)位授權(quán)審核工作以來，傳統(tǒng)上通過數(shù)量指標(biāo)控制規(guī)模增長的授權(quán)審核方式已得到較大改觀，但仍存在一定的名額分配和審核中的行政計劃和行政指令性行為。碩士、博士學(xué)位點被看作高校和科研機構(gòu)社會地位和聲譽的象征，部分高校之所以申報學(xué)位點在很大程度上源于績效考核和資源競爭壓力，而非是在綜合評估社會發(fā)展需要、公眾受教育需求和用人單位人才需求之后做出的理性行為。這種不考慮自身條件、盲目提高辦學(xué)層次的錯誤傾向必然引發(fā)學(xué)位點數(shù)量迅速膨脹，進(jìn)而引發(fā)人才培養(yǎng)質(zhì)量、學(xué)位點層次布局難以與社會發(fā)展相匹配等問題。

其次，國家對質(zhì)量風(fēng)險壓力傳導(dǎo)不夠，未能有效遏制部分高校的盲目“申點”沖動。我國實行國家學(xué)位制度，國家作為審批者被賦予了學(xué)位質(zhì)量風(fēng)險承擔(dān)者的角色，申報單位只從中受益而無須承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量風(fēng)險，這加劇了申報單位的盲目性[13]。申報成功后，一些高校受功利心驅(qū)使，更關(guān)注培養(yǎng)規(guī)模、國家撥款、學(xué)校聲譽等既得利益，而較少在學(xué)位點后續(xù)建設(shè)和質(zhì)量保障上加大投入。尤其當(dāng)這與有限的辦學(xué)資源發(fā)生沖突時，高校內(nèi)部往往會在“繼續(xù)申點”還是“建設(shè)既有點”問題上出現(xiàn)分歧。目前國家在質(zhì)量風(fēng)險壓力反饋環(huán)節(jié)上仍缺乏強有力的引導(dǎo)來聚焦質(zhì)量、消除歧見。

四、 我國學(xué)位授權(quán)審核的優(yōu)化與創(chuàng)新路徑

2020年，全國研究生教育會議之后，研究生教育邁入新的發(fā)展階段，“立德樹人、服務(wù)需求、提高質(zhì)量、追求卓越”已成為改革發(fā)展的新主線。面對研究生教育發(fā)展的新形勢和新任務(wù)，深化我國學(xué)位授權(quán)審核改革勢在必行。

(一) 法治化建設(shè)：明確學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)、明晰央地法定職責(zé)、規(guī)范運行實施程序

在全面推進(jìn)依法治教背景下，學(xué)位授權(quán)審核亦應(yīng)遵循法治理念，在法治框架下運行。2021年3月，教育部就《中華人民共和國學(xué)位法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《學(xué)位法草案》)公開征求意見，該草案第二章學(xué)位管理體制、第三章學(xué)位授權(quán)的取得和第六章學(xué)位質(zhì)量保障與救濟(jì)對學(xué)位授權(quán)審核做出了較為清晰的制度構(gòu)建。在此基礎(chǔ)上，立法部門應(yīng)加快修法釋法進(jìn)程，明確學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)，明晰央地法定職責(zé)，規(guī)范運行實施程序。

首先是明確學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)。“授權(quán)說”脫胎于學(xué)位授予爭議，明確了學(xué)位授予權(quán)源于行政授權(quán)，將高校創(chuàng)設(shè)為行政主體和訴訟主體，其雖有助于解決高校無法成為行政訴訟被告的問題，但能否適用于學(xué)位授權(quán)審核有待商榷。因為授權(quán)審核爭議不同于授予爭議，高校尚未獲得學(xué)位授權(quán)資格時待討論的是授權(quán)的有效性，而不是已獲得授權(quán)后怎么使用授權(quán)，故“許可說”更為可取。從邏輯上看，學(xué)位授權(quán)審核并非單純的授權(quán)行為，而是動態(tài)的申請審核行為，具備“授權(quán)前審核+審核后授權(quán)”的兩段制法理邏輯，即國家先對申請高校的條件和資格進(jìn)行審核，再對審核通過的高校進(jìn)行授權(quán)。顯然，審核(許可行為)是授權(quán)的前提和基礎(chǔ)，因此我們不能簡單用授權(quán)來概括審核過程。行政許可屬于政府的事前監(jiān)管，關(guān)鍵詞是“競爭性審核”，達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)則獲得行政權(quán)，這與學(xué)位授權(quán)的運行邏輯較為一致。明確學(xué)位授權(quán)審核的法律性質(zhì)為行政許可有助于學(xué)位授權(quán)審核由內(nèi)部審批走向外部許可，由指標(biāo)分配走向標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，由此高校可通過公平競爭的方式獲取教育資源。

其次是完善《學(xué)位法》，推進(jìn)兩級學(xué)位委員會職責(zé)“法定化”和審核程序“許可化”。一是規(guī)范兩級學(xué)位委員會的職責(zé)，推進(jìn)央地職責(zé)“法定化”。《學(xué)位法草案》第六條第五款規(guī)定，國務(wù)院學(xué)位委員會可授權(quán)省級學(xué)位委員會履行相應(yīng)職責(zé)，但在第八條第五款規(guī)定，省級學(xué)位委員會應(yīng)履行國務(wù)院學(xué)位委員會委托的其他職責(zé)。“授權(quán)”與“委托”二者存在顯著區(qū)別——授權(quán)將導(dǎo)致法律后果及行政主體資格的轉(zhuǎn)移，而委托則不會。國務(wù)院學(xué)位委員會與省級學(xué)位委員會之間是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，既有授權(quán)式下放，也有委托式下放，前者如授權(quán)省級學(xué)位委員會開展學(xué)士學(xué)位點審核，后者如委托省級學(xué)位委員會承擔(dān)碩士、博士學(xué)位點評審工作，但二者不能混同。因此，《學(xué)位法》修訂時可在第六條第五款“授權(quán)其履行相應(yīng)職責(zé)”之后增加“委托其承擔(dān)相應(yīng)工作”，同時將第八條第五款改為“國務(wù)院學(xué)位委員會的其他授權(quán)職責(zé)或委托事項”，以此加以區(qū)分。二是參照《中華人民共和國行政許可法》對學(xué)位授權(quán)審核程序進(jìn)行“許可化”改造。其一是明晰內(nèi)外部救濟(jì)途徑?！秾W(xué)位法草案》第十四條規(guī)定“公示期提出異議的，應(yīng)當(dāng)組織復(fù)核”。這一規(guī)定雖明確了內(nèi)部救濟(jì)，但未明確以何種形式復(fù)核、結(jié)論是否公開等內(nèi)容。第三十四條規(guī)定了行政復(fù)議和行政訴訟的外部救濟(jì)，但也僅是針對學(xué)生而言，未涉及高校的權(quán)利救濟(jì)。因此，《學(xué)位法》修訂時可基于行政許可屬性賦予高校相應(yīng)的內(nèi)外部救濟(jì)權(quán)利，將學(xué)位授權(quán)審核程序納入司法審查范圍，以回應(yīng)受到學(xué)界詬病的“審核評估結(jié)果只能被動接受，缺乏申訴渠道”的問題。其二是明確正當(dāng)程序要求。程序正當(dāng)是依法行政的一項基本原則，行政權(quán)力的運行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)(包括陳述、申辯、聽證、回避、說明理由、公示等內(nèi)容)?！秾W(xué)位法草案》和《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》都側(cè)重于規(guī)定高校的申報義務(wù)，但對教育行政部門在審核階段的程序規(guī)制語焉不詳。《中華人民共和國行政許可法》第七條、三十條、三十八條、四十八條分別規(guī)定了行政相對人的陳述申辯權(quán)、申報材料的信息公示、說明理由制度、聽證與回避等正當(dāng)程序要求，《學(xué)位法》在修訂時可參照予以補足。如因其位階較高而難以細(xì)化，立法機關(guān)可考慮通過修訂下位法《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》加以明確。

(二) 學(xué)位點布局：建立“融合性”準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和“分類協(xié)同”審核機制

學(xué)位點布局不均衡既有深刻的歷史原因，也有學(xué)位授權(quán)審核準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)單一、要求偏高、分類調(diào)控不足等現(xiàn)實原因。長期以來，學(xué)位點準(zhǔn)入過于強調(diào)學(xué)術(shù)資質(zhì)，而對地域特色、校際差異關(guān)注不夠，忽視了研究生教育對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、輻射和帶動作用[14]。學(xué)位點增設(shè)與教育資源投放綁定，“申點”只獲利不增負(fù)，助長了學(xué)位點的稀缺性，加劇了競爭失利高校的不公平感。有研究顯示，各地區(qū)高校普遍存在“申點”需求——西部地區(qū)的高校認(rèn)為談質(zhì)量的前提是達(dá)到一定數(shù)量；東部地區(qū)的高校雖強調(diào)質(zhì)量優(yōu)先，但因績效考核壓力也重視數(shù)量；中部地區(qū)的高校則有著對數(shù)量和質(zhì)量的雙重需求[15]。在研究生教育發(fā)展不平衡的背景下實施較為統(tǒng)一的“增點”政策會出現(xiàn)“迎合訴求-增加數(shù)量-降低質(zhì)量-控制數(shù)量-訴求不滿”的循環(huán)矛盾。由此可見，要解決學(xué)位點布局不均衡問題，我們必須先解決“質(zhì)量”和“需求”何者優(yōu)先的問題。但這是一個兩難問題——要加快“雙一流”建設(shè)，必須追求高質(zhì)量，對“單項冒尖”高校給予優(yōu)先支持；要服務(wù)地方需求，支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，應(yīng)滿足多層次、多元化需要，實現(xiàn)不同地域、不同層次研究生教育的均衡發(fā)展。

在研究生教育內(nèi)涵式發(fā)展的新形勢下，“融合協(xié)同”可以破解這一兩難問題。在準(zhǔn)入要求上，國家可建立“融合性標(biāo)準(zhǔn)”，將過去只關(guān)注學(xué)術(shù)資質(zhì)的單一標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為既關(guān)注學(xué)術(shù)資質(zhì)也關(guān)注區(qū)域和高校自身發(fā)展需要的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，在保持學(xué)術(shù)資質(zhì)高規(guī)格與促進(jìn)區(qū)域及高校發(fā)展方面取得適度平衡[16]。在維持整體高標(biāo)準(zhǔn)的前提下，教育行政部門可針對中西部高校以及有碩士學(xué)位授予權(quán)的地方高水平大學(xué)分層、分批、分類設(shè)置學(xué)位授權(quán)準(zhǔn)入要求，對申請條件中導(dǎo)師數(shù)、研究方向等要求分類做出適當(dāng)調(diào)整，避免過分整齊劃一。在審核機制上，國家可實施“分類協(xié)同”策略，將“質(zhì)量為先”導(dǎo)向的競爭型審核機制調(diào)整為“質(zhì)量與結(jié)構(gòu)并重”導(dǎo)向的“競爭+規(guī)劃”雙線驅(qū)動的審核機制[6]，宏觀層面關(guān)注學(xué)位點質(zhì)量、強調(diào)質(zhì)量優(yōu)先，中觀層面關(guān)注學(xué)位點區(qū)域布局、平衡地區(qū)分布，微觀層面關(guān)注學(xué)位點服務(wù)省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力、優(yōu)化結(jié)構(gòu)并填補學(xué)科空白。具體來講，一是明確國家重大戰(zhàn)略需求學(xué)科，對相關(guān)學(xué)位點的增列堅持“單項冒尖”和“質(zhì)量為先”的原則。二是在學(xué)位點的區(qū)域分布上做好國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，將原來的“全國整體選優(yōu)”調(diào)整為“大區(qū)相對選優(yōu)”，選拔區(qū)域內(nèi)相對優(yōu)秀的申請單位予以增列，對服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高水平大學(xué)及專業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，鼓勵支持地方高水平大學(xué)發(fā)展，形成高等教育集群和知識密集型區(qū)域，發(fā)揮資源集聚效應(yīng)，起到以點帶面的作用。三是適當(dāng)將審核權(quán)下放給省級學(xué)位委員會，探索由省級部門試點設(shè)立學(xué)術(shù)博士“培育單位”或“觀察單位”，使其成為未來一級博士點的“孵化器”；待新版學(xué)科專業(yè)目錄修訂完成后，可探索由省級學(xué)位委員會主導(dǎo)設(shè)置部分博士專業(yè)學(xué)位類別，以更好地服務(wù)地方發(fā)展和區(qū)域需求。

(三) 申報評審過程：完善指標(biāo)設(shè)計、加強信息監(jiān)管、規(guī)范高校自主審核

就申報環(huán)節(jié)而言，學(xué)位點申報書在設(shè)計上應(yīng)突出對質(zhì)性、發(fā)展性指標(biāo)的考察。有研究比較了中美學(xué)位點申報要求后發(fā)現(xiàn)，美國十分注重發(fā)揮申報單位的主體性和主動性，強調(diào)中長期規(guī)劃與思考[17]。相較之下，我國的申報書則未能關(guān)注學(xué)位點的長期規(guī)劃，在內(nèi)容設(shè)計上缺乏靈活性。因此，教育行政部門可在下一輪申報中適當(dāng)減少申報書中的量化指標(biāo)，相應(yīng)增加申報必要性、可行性分析等質(zhì)性指標(biāo)，明確學(xué)位點的中長期建設(shè)規(guī)劃，并向社會公示。

就評審環(huán)節(jié)而言，首先是應(yīng)完善省級初審工作程序。省級學(xué)位委員會對形式審查未達(dá)標(biāo)的高校應(yīng)中止后續(xù)程序，退回材料；對申報單位的信息公示應(yīng)加強監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)“過濾公開”或虛假公開現(xiàn)象，堅決予以糾正；對省一級的信息公示應(yīng)設(shè)置異議質(zhì)詢解釋機制，解釋不力或缺乏有效證據(jù)支撐的，按“只做減法”的原則進(jìn)行刪減處理，如發(fā)現(xiàn)材料造假作偽行為，應(yīng)予以一票否決，取消單位申報資格；在通訊評議時重點評議學(xué)科水平是否“強”，在學(xué)科評議組會議集中評審時注重審查學(xué)位點的“需”和“特”。其次是規(guī)范專家評議環(huán)節(jié)的程序設(shè)計。國家、省級教育行政部門應(yīng)建立更為龐大的評審專家?guī)?，每次評議時采取隨機抽取的方法組成評審小組。評審前評審小組人員名單保密，增加復(fù)核審查程序；評審后對專家組信息予以公開，倒逼公平公正評議，克服人情干擾。

就高校自主審核工作而言，教育行政部門應(yīng)秉持“審慎有序、穩(wěn)步下放”的原則，待充分探索積累經(jīng)驗后再逐步放開。需要注意的是，教育行政部門應(yīng)特別關(guān)注已獲授權(quán)高校的制度建設(shè)及自主審核實施效果，對不當(dāng)之處進(jìn)行必要的干預(yù)規(guī)范，強化因勢利導(dǎo)，避免一哄而上和既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”所導(dǎo)致的管理無序行為。待運行成熟后，教育行政部門可探索分類設(shè)置審批標(biāo)準(zhǔn)，如區(qū)分綜合性高校和專業(yè)性高校、研究型高校和實踐型高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；在評審環(huán)節(jié)上可引入學(xué)科評議組以外的專家，擴(kuò)大評價主體范圍[18]。對自主審核高校來說，其應(yīng)加快推進(jìn)制度化建設(shè)，明確申報標(biāo)準(zhǔn)，將國家文件要求的“高于基本條件”定性、定量；優(yōu)化審核流程，加強自主審核信息公開，健全質(zhì)量監(jiān)督與評估機制。

(四) 授權(quán)后管理：強化評估監(jiān)管和規(guī)劃引導(dǎo)，推動學(xué)位點內(nèi)涵發(fā)展

學(xué)位授權(quán)審核工作具有系統(tǒng)性、全局性等特點。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入，國家在下放權(quán)力的同時應(yīng)同步加強評估監(jiān)管，因勢利導(dǎo)，激發(fā)省級學(xué)位委員會和學(xué)位授予單位主動作為，推動學(xué)位點內(nèi)涵發(fā)展。

一是加強授權(quán)審核后監(jiān)管，建立壓力傳導(dǎo)機制。高校發(fā)展眼光的局限性和市場反饋的滯后性會導(dǎo)致非理性的盲目“增點”行為，單純相信“高校自律”或市場調(diào)節(jié)作用均不可行。國家既要充分信任高校，給予高校辦學(xué)自主權(quán)，也不能簡單放權(quán)，要避免陷入“一放就亂”的怪圈。一方面，教育行政部門要運用好“質(zhì)量監(jiān)管工具包”，強化壓力傳導(dǎo)，遏制高校的非理性“增點”行為。此類質(zhì)量監(jiān)管工具包括學(xué)位點動態(tài)調(diào)整、新增點專項評估、既有點合格評估、學(xué)位論文抽檢等。對在評估、抽檢中質(zhì)量不高的高校或?qū)W位點，教育行政部門應(yīng)采取警告、扣減招生指標(biāo)、限期整改等懲罰措施，從而引導(dǎo)高校時刻繃緊“質(zhì)量弦”，強化權(quán)責(zé)一致觀念，倒逼其基于學(xué)科發(fā)展規(guī)劃練好內(nèi)功，優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，消解盲目“申點”沖動。另一方面，國家、省級層面要加強監(jiān)管后治理體系建設(shè)，完善外部質(zhì)量評價機制和淘汰退出機制。就外部質(zhì)量評價機制而言，國家應(yīng)堅持政府間接管理與社會多元參與相結(jié)合，支持社會組織開展后期質(zhì)量評價監(jiān)督，探索市場取向、優(yōu)勝劣汰的中介組織工作機制，進(jìn)而過渡到由具有良好社會信譽的中介組織承擔(dān)外部質(zhì)量評價工作。對于高校以外培養(yǎng)單位(企事業(yè)單位性質(zhì)的科研機構(gòu))的人才培養(yǎng)質(zhì)量，國家也要給予相應(yīng)關(guān)注。就淘汰退出機制而言，淘汰并非簡單一撤了之，對于退出的資源和人員，省級層面可建立內(nèi)部調(diào)配協(xié)作平臺，共同協(xié)商解決。對淘汰后仍有“建點”意愿的高校，省級層面可考慮建立“優(yōu)質(zhì)點”帶“淘汰點”的幫扶機制，相關(guān)高校按照審核標(biāo)準(zhǔn)整改、補缺后可重新申請。

二是因勢利導(dǎo)，提升學(xué)位點的自我規(guī)劃和建設(shè)能力。首先是繼續(xù)推動管理重心下移，減少行政干預(yù)。教育行政部門應(yīng)堅守輔助性原則，減少對學(xué)位授權(quán)審核環(huán)節(jié)的直接干預(yù)，發(fā)揮學(xué)術(shù)市場的調(diào)節(jié)作用，將重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)水平和事中、事后監(jiān)管能力提升上。其次是推動學(xué)位制度由國家本位向高校本位過渡，引導(dǎo)高校轉(zhuǎn)變觀念，明確權(quán)責(zé)，從對學(xué)位點的數(shù)量追求轉(zhuǎn)向內(nèi)涵管理，破除“國家兜底”思想。在審核機制上，教育行政部門應(yīng)將傳統(tǒng)基于“審核-評估”框架的鑒定性審核轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤峁┓龀?促進(jìn)新設(shè)點能力建設(shè)”框架下的發(fā)展性審核，激發(fā)學(xué)位授予單位的內(nèi)生動力，促進(jìn)多元主體參與并實現(xiàn)共同治理。

五、 余論

黨的十九屆五中全會明確提出，要以高質(zhì)量發(fā)展為主題，這意味著我國教育進(jìn)入了整體抓質(zhì)量的新階段。當(dāng)前，世界面臨百年未有之大變局，高層次人才在國際競爭中具有關(guān)鍵作用，在這一背景下，研究生教育質(zhì)量尤其是作為頂層設(shè)計的學(xué)位授權(quán)審核質(zhì)量的重要性不言而喻。學(xué)位授權(quán)審核是個系統(tǒng)工程，“十四五”期間，國家教育行政部門應(yīng)繼續(xù)深化學(xué)位授權(quán)審核機制改革，統(tǒng)籌全局、加強配套機制建設(shè)、強化內(nèi)外部聯(lián)動與協(xié)同。

一是加強央地、部門之間的聯(lián)動和協(xié)同。學(xué)位點布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密不可分，學(xué)位授權(quán)審核改革應(yīng)強化央地協(xié)同，在國家層面做好運行機制設(shè)計，充分調(diào)動省級政府的積極性和主動性；加強省級教育行政部門與財政、統(tǒng)計、人力資源等部門的信息數(shù)據(jù)聯(lián)動，科學(xué)合理地測算人才需求，做好中期規(guī)劃和宏觀調(diào)控，按需布局。二是加強“增點”和“增招生計劃”之間的聯(lián)動和協(xié)同。在給予中西部高水平大學(xué)政策支持方面，教育行政部門應(yīng)統(tǒng)籌使用好“增點”和“增招生計劃”兩套工具，減少高?！吧挈c”的盲目性。“增點”應(yīng)服務(wù)于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，擴(kuò)大特色學(xué)科覆蓋面，實現(xiàn)研究生教育的區(qū)域集中，發(fā)揮高等教育資源的“集聚-溢出”效應(yīng)，打造中西部區(qū)域性研究生教育中心。對于難以達(dá)到“增點”條件的高校，若其既有學(xué)位點在合格評估、學(xué)位論文抽檢中表現(xiàn)優(yōu)異，教育行政部門可考慮給予一定幅度“增招生計劃”的政策傾斜，以支持既有優(yōu)勢學(xué)科做大做強，形成“頭雁效應(yīng)”，帶動弱勢學(xué)科晉級，滿足中西部地區(qū)高層次人才需求。三是加強指標(biāo)評價和專家評價之間的聯(lián)動和協(xié)同。指標(biāo)評價屬于總結(jié)性、鑒定性評價，優(yōu)勢在于能夠較明確地測量評估對象的時點狀態(tài)，劣勢在于“一刀切”和標(biāo)準(zhǔn)化。專家評價屬于診斷性評價，優(yōu)勢在于專業(yè)性和學(xué)術(shù)性，劣勢在于評審專家容易受到公關(guān)圍獵。一方面，學(xué)位授權(quán)審核指標(biāo)體系應(yīng)分類建立且評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更為多元，克服“一刀切”弊端，同時借助“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，充分挖掘大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)在學(xué)位授權(quán)審核中的應(yīng)用前景；另一方面，學(xué)科評議組、專業(yè)學(xué)位全國教育指導(dǎo)委員會專家應(yīng)強化自身的專業(yè)意識和責(zé)任意識，做到客觀公正、堅持質(zhì)量為先，當(dāng)好領(lǐng)航員、質(zhì)檢員，指導(dǎo)并推動研究生教育實現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。