政府投資型智慧燈桿建設運營模式研究

文｜上海五零盛同信息科技有限公司 朱偉楠 李應飛 李付偉 盧陽 盧標

1 引言

作為城市照明的主體，道路照明隨著我國城鎮化的快速推進，獲得了快速增長。據國家統計局數據顯示，2020年中國城市道路照明燈3048.56 萬盞，比上年增加182.96 萬盞，同比增長6.38%。

在智慧城市、新城建及新一代通信技術的加速推進形勢下，城市中廣泛部署且具備“有網、有電、有拓展可能”屬性的智慧燈桿成為支撐智慧城市發展的有力抓手。

自2015年開始，我國部分城市開始智慧燈桿試點建設的探索，經過7年的發展，智慧燈桿的建設數量實現突破式增長。然而，由于智慧燈桿建設前期投資大、當前市場化程度不高，故其建設運營仍處于探索階段。

本文通過對傳統路燈建設模式進行分析總結，同時結合國內部分前沿城市在智慧燈桿建設運維運營模式探索的經驗，研究可推廣的智慧燈桿落地模式。

2 政府投資型智慧燈桿建設運營模式

通過調研當前全國智慧燈桿項目實際落地情況，總體看來國內仍以政府投資為主，根據實際情況不同，又可分為政府投資并運營及政府投資、企業運營兩種，前者以上海市為代表，后者以深圳市為代表。

2.1 模式分析

2.1.1 政府投資并運營模式

此模式與傳統路燈建設模式基本相同。路燈作為國有資產，一般由政府主導，財政出資建設，建完移交路燈權屬單位，該單位配備獨立的運維隊伍，由政府財政支付電費、維護費及人員工資。具體關系如圖1所示。

圖1 政府投資并運營模式關系圖

該模式特點如下：

優點：政府統籌建設，跨部門協調較為方便，且具備成熟的決策機制，可快速落實政府戰略；資產產權邊界明確，有利于統一維護管理；政府對項目建成后的經營管理有絕對主導權；項目的公益屬性強，民眾的體驗好。

缺點：項目前期一次性投入額度大，短期內財政面臨較大壓力；沒有面向市場，不利于激發市場主體活力，推動經濟更好發展；政府部門作為管理部門運營能力較差，不利于資產快速積累，抹平前期巨額投入，實現盈利。

2.1.2 政府投資、企業運營模式

政府投資、企業運營模式一般是由政府出資建設，同時政府與運營公司簽署特許經營協議，特許經營期間，資產由運營公司實施運營維護。實現盈利后，運營公司按年向政府支付一定的服務收益。特許經營期結束后，資產無償移交給政府。具體關系如圖2所示。

圖2 政府投資、企業運營模式關系圖

該模式特點如下：

優點：政府單方投資建設，目標明確，項目可控性高，可以確保項目的連續性；充分發揮社會資本優勢，有效提高項目建設運營及資金的使用效率[1]；項目前期政府推動，快速實施，后期運營權力移交企業，優質運營，專業的人做專業的事，有利于均衡人力資源配置。

缺點：項目前期一次性投入額度大；政府和企業之間存在利益博弈，需要建立有效的市場監督機制，通過嚴格的制度化、規范化管理，防止各類不規范行為的發生；社會資本遴選過程較為復雜，對政府和社會資本雙方的履約能力要求較高[1]。

2.2 相關城市的探索經驗

2.2.1 上海市綜合桿建設運營模式

上海市通過“架空線入地和合桿整治”等專項整治行動開展城市升級改造工程基本確立了桿體、燈具、管線、基建施工部分由上海市城市綜合管理事務中心牽頭建設、運維和管理，桿體上各類設備由各使用單位建設、運維和管理的模式和機制[2]。

(1)資金來源方面

合桿整治費用，按照道路照明管理職責劃分，由市財政或區財政承擔。2018-2020年，共完成約470 公里道路架空線入地及合桿整治，總投資規模約300 億，合桿整治部分約70 億，資金來源于上海市住建委的城市維護專項資金。

(2)標準制定方面

由上海市住房和城鄉建設委員會牽頭制定了《上海市道路合桿整治技術導則》作為項目的建設規范。

(3)規劃建設方面

按照“市級統籌、屬地推進、部門協同、權屬實施、社會參與”的模式，推進實施。2018年，出臺架空線整治專項規劃與合桿整治技術導則及管理要求，明確架空線資金管理辦法及撥付流程，以內環內重點區域、重要道路、中國國際進口博覽會場館周邊為重點，完成100 公里道路架空線入地，同步開展合桿整治[2]。

2019年到2020年，在總結評估2018年工作的基礎上，進一步優化工作機制，持續推進架空線入地及合桿整治工作，實現內環內架空線入地率從29%提高到62%，整治路段立桿減量50%[2]。

(4)運營維護方面

桿、燈具、管道、電力、綜合箱統一由道路照明主管部門管理和維護，桿上掛載的其他智能化設備及配套網絡資源由各使用單位管理和維護。

2.2.2 深圳市多功能智能桿建設運營模式

2018年7月，深圳市人民政府辦公廳印發《深圳市多功能智能桿建設發展行動計劃（2018—2020年）》，明確提出了實現全市主要干道多功能智能桿的全覆蓋，建成多功能智能桿管理平臺的目標。2019年9月深圳市發布了全國首個多功能智能桿地方標準《多功能智能桿系統設計與工程建設規范》，規范了多功能智能桿建設規范，2019年12月成立市屬國企深圳市信息基礎設施投資發展有限公司，作為深圳市多功能智能桿的統一運營主體，2021年2月，深圳市人民政府印發《深圳市多功能智能桿基礎設施管理辦法》，明確了多功能智能桿建設的投資、規劃、建設、驗收、運營、維護和監督管理等相關職責和要求。

（1）資金來源方面

在新建、改擴建道路工程項目中，由市、區按現行政府投資事權劃分原則分別組織統一規劃和投資、同步建設多功能智能桿基礎設施。其他提供公共管理與服務的多功能智能桿基礎設施，由運營主體組織投資建設。鼓勵多渠道籌措多功能智能桿基礎設施建設資金[3]。

（2）標準制定方面

由深圳市工業和信息化局牽頭制定了《多功能智能桿系統設計與工程建設規范》及《深圳市多功能智能桿基礎設施管理辦法》作為項目的建設、管理規范。

（3）規劃建設方面

多功能智能桿按照新改擴建道路的配套設施進行建設，桿、燈具、管道、電力、綜合箱、桿上掛載的其他智能化設備及配套網絡資源統一由道路建設主體(深圳市交通局)單位統一規劃建設；全市統一物聯網管理平臺由深圳市信息基礎設施投資發展有限公司投資建設。

（4）運營維護方面

市、區政府投資建設的多功能智能桿，智能網關、配電、通信、防雷、接地等模塊和專用管線（電力、通信）、接線井、配電箱、光交箱等設施以及管理平臺由市、區主管部門分別委托運營主體統一運營、統一維護。在多功能智能桿掛載設備的政府相關部門，應當與運營主體簽署掛載證明書，明確維護規范，由運營主體對掛載設備進行維護，作為主管部門委托運營主體對掛載設備日常維護的依據。使用運營主體掛載設備提供服務的政府相關部門，應當明確服務需求，作為主管部門委托運營主體提供服務的依據[3]。

深圳市信息基礎設施投資發展有限公司作為運營主體，統一管理和維護多功能智能桿基礎設施。

3 結 論

與傳統路燈相比，智慧燈桿打破了不同政府職能部門之間的壁壘，管理方式和策略相應也應有所升級。同時，智慧燈桿作為優質載體，可搭載各類物聯網設備，在大數據及人工智能的推動下，數據運營的重要性將進一步凸顯。因此，智慧燈桿行業市場化是必然的。

結合當前國內智慧燈桿建設情況，有如下結論。

（1）當前智慧燈桿建設仍是由政府投資為主，但隨著智慧城市建設的深入，數據價值的進一步凸顯，智慧燈桿的建設模式勢必從“投資拉動型”向“運營增值型”轉變。

（2）宜以政府或國資平臺為主導，聯合社會資本成立智慧燈桿運營管理單位，負責對桿件資源進行統一的信息化管理、提供專業的共建共享運營管理服務，以滿足各方掛載需求。

（3）智慧燈桿建設打通了不同政府職能部門之間的壁壘，未來也將從單一化、碎片化向精細化、生態化模式轉變。

（4）智慧燈桿建設應優先出臺頂層設計文件，在標準制定、建設規劃、試點建設、產業發展、組織保障方面，全局謀劃建設。

（5）在規劃清晰的前提下以“小步快跑”、“落地為主”的原則，優先實現最迫切、最清晰的需求，同時積極探索可經營的應用場景，為未來發展的可能性進行持續的探索和研究。