當代西方公共行政的困境及未來進路

王連偉 夏文強

[摘 要]當今時代，西方公共行政的困境主要表現為失去了追求公共價值與美德的意愿和能力，從而陷入德性困境的泥淖。從公共行政的發展歷史來看，西方公共行政的德性困境源于價值和經驗的二元糾纏。而西方公共行政的現實困境正是這一二元糾纏的產物，無論是民主制行政還是官僚制行政都沒有擺脫西方政治思想中由來已久的二元對立傳統。西方公共行政要以追尋公共價值為目的，并真正地提高公民參與，這將在很大程度上為解決西方公共行政的困境找到可能的未來進路。

[關鍵詞]公共行政的困境 官僚制行政 民主制行政 公共價值 公民參與

[基金項目]黑龍江省社會科學基金項目“人類進步視域下的自由與民主”（19ZZE274）

[作者簡介]王連偉，黑龍江大學政府管理學院教授 （哈爾濱 150080）;夏文強，廈門大學公共事務學院博士生 （廈門 361005）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.02.008

對西方公共行政的困境進行探索，源于人類遲遲未能找到一條有效的公共行政路徑。具體而言，西方公共行政的困境包含德性困境和現實困境，而如何解決公共行政的困境就在于追尋公共價值與提高公民參與。本文通過對西方公共行政由來已久的價值與經驗、官僚制行政與民主制行政的糾纏進行研究，以對西方公共行政的困境進行更加深入的分析，從而找到一條真正促進人類幸福的公共行政路徑。

一、當代西方公共行政的德性困境

當西方社會發展到后現代，公共行政已經逐漸失去追尋公共價值觀與美德的能力，這是因為西方公共行政實踐陷入了價值虛無主義的深淵。通過探索西方公共行政思想史可以發現，無論是作為價值導向的公共行政，還是作為經驗導向的公共行政，都存在著德性困境，即二者都不能單獨有效地推動公共行政的發展。

（一）后現代公共行政的德性困境

弗雷德里克森認為，“一個半世紀以來，功利主義哲學取代了希臘人的公共觀，并且支配著政治的思想和實踐。對個人的歡樂或所得、個人效用或成本收益的斤斤計較，取代了為了更大的善而治理的集體努力”[1]20。其結果就是西方公共行政已經逐漸失去了追求公共價值觀與美德的意愿與能力。無論是價值導向還是經驗導向的公共行政都被價值虛無主義、價值相對主義所綁架。在麥金泰爾看來，西方社會自古希臘、羅馬以降一直都存在著一個德性傳統，但歷史進入近現代以來，這一傳統已經被各種要素破壞殆盡，尤其是進入后現代以來，西方社會已經喪失了維持德性的條件，陷入深深的德性困境之中。

究其原因，是因為“后形而上學時代的基本特征是社會價值領域無可挽回地在兩個層面上出現了前所未有的分化。由于再也不存在某種單一的宗教或者形而上學世界觀的統領，一方面不同個體形成了彼此相異，甚至相互沖突的價值判斷;另一方面不同價值判斷之間的內在和諧也呈瓦解之勢，并導致了科學、倫理與審美領域內部合理性原則的‘獨立’，這種現象作為西方現代化進程的一個必然結果，曾被馬克斯·韋伯稱為‘諸神的斗爭’”[2]。后現代主義者認為，當今世界是一個多元的世界，這種多元的環境對公共行政提出了巨大的考驗。所以，公共行政應該求助于多元的治理工具，即將多元的主體放進公共能量場中進行對話。后現代主義作為一種批判性的工具對前現代公共行政的批判是深刻的、意義深遠的，但是后現代主義對公共行政批判的同時也蘊含著摧毀自身的力量，后現代主義的興起恰恰證明了公共行政的德性困境在這個多元化的時代愈發彰顯了。如果跳出后現代主義設定的德性場域，可以發現在公共行政的歷史中，關于德性困境的現狀并沒有實質性的改善。如果更進一步超脫于德性困境之外，便會陷入歷史虛無主義的妥協，即向人類德性的不完善妥協。不過，人性中對美好生活的追求并沒有遠離，人類的公共行政史就是在同人性的不妥協中向前發展的歷史。我們可以通過探索公共行政的德性困境，希望從德性困境的現實中找到未來的出路。

（二）作為價值導向的德性困境

德懷特·沃爾多提出：“任何政治哲學家都懷有關于美好生活的理想，并希望實現這種理想，哪怕這種希望是微弱的——否則他就不是在從事政治哲學的研究”[3]79。樹立與實現美好生活的理想就涉及到公共行政的價值導向。追根溯源，西方公共行政的價值傳統是由柏拉圖開創的。他在《理想國》中設計了一套完整的實現美好生活的政治制度，主張在城邦中由一個哲學王來引導人們過上美好的生活。到了近代，盧梭對不平等的社會現狀進行批判，希望用文明社會中法律的、制度的平等代替那自然狀態的不平等。馬克思則從科學社會主義的視角建構了美好的共產主義社會。在當代西方經驗主義盛行的地方，羅爾斯重拾社會契約的傳統，希望復活政治哲學。這表明人類對價值的追求從來沒有間斷過，即使發出的聲音很微弱。對美好生活的追求雖然有些遙不可及，但至少崇高。如果人類不再追求崇高或再沒有堅持價值取向的思想家，人類社會將是一個平庸的社會，人類也將會止步不前。德懷特·沃爾多認為，這個時代深受科學理性之害，認為一切都可以程式化，公共行政在技術理性的影響下成為一臺僵化的機器，它忽視人性的多樣性，從而將公共價值視為無物。然而，公共行政學者不應該跟隨時代的潮流，而應該引導時代的潮流，使其走向追求公共價值觀與美德的正確道路。

人類自身所要面對的一個德性困境，一邊是對美好生活的向往，一邊又找不到一種有益的實現美好生活的方式。顯而易見，人性太過于復雜，改造人性幾乎是不可能的。在政治世界中，由于人選擇的多樣性和環境的復雜性，沒有兩個人、兩件事、兩種制度是完全相同的。因此，不僅對一個事件的認識替代不了對另一個事件的認識，而且對普遍恒常現象的認識也替代不了對個體事物的認識。人類在追求公共價值的過程中往往求助于對制度的設計和人性的改造，就像柏拉圖的理想國一樣需要一個哲學王進行統治。但在實踐過程中，不僅沒有一個凡人能達到柏拉圖所說的哲學王的境界，而且我們求助的社會制度往往變成更加強力的奴役人們的工具。更加令人遺憾的是，人們并不是看到了作為價值導向的德性困境才對其避之不及，而是對價值的追求沒有成為社會的主流。

（三）作為經驗導向的德性困境

公共行政的經驗傳統是由亞里士多德開創的，但他的理論本身又包含了反對它自身的因素。亞里士多德一方面強調科學、理性對認識人類社會的重要性，另一方面又堅持人類生活的多樣性，各種價值之間必然存在沖突，而他的政治哲學所要實現的最終目的則是城邦的善。

現代意義上的經驗主義即理性主義傳統則可追溯到近代自然科學的發展。“實驗物理學的巨大成功使政治學家們至今為止焦躁不安、殫精竭慮，探究如何才能使政治學也如同自然科學一樣，為人們提供普遍而確定的知識，幫助人們不僅認識現實，而且準確地了解過去，把握未來;不僅適用于他們周遭的事物，而且適用于世界的每一個角落”[4]。馬基雅維利則成為了將政治學從倫理學中分離出來的開創者。馬基雅維利不加掩飾地將人類的行為作為經驗的對象加以研究，并以此為出發點建構較為完善的國家，從而不再追求規范性。到了霍布斯那里，他摒棄了人性中的多樣性，將人的欲望作為唯一可掌控的認知對象，并將一切政治學說建立在人的欲望的基礎之上，使之成為可知的政治科學。霍布斯通過描述一種奇妙的自然狀態中人性惡的平等，從而消除了人性的差異性，使政治學得以被我們所把握，并且在此基礎上建構出一套符合人性的政治體系。隨著科學的進一步發展，孔德的實證主義更是擺脫了社會契約論、形而上學的藩籬，強調政治研究中的價值中立。當代西方公共行政則深受韋伯的官僚理性和技術理性的影響，對公共行政的效率及技術層面的追求愈來愈多。

總而言之，從當代西方公共行政的現實實踐來看，公共行政的德性困境不僅沒有被很好地解決，而且隨著工具理性的盛行，公共行政部門反而失去了追尋公共價值觀與美德的能力。這是因為工具的不斷完善造成一種人對工具本身的依賴，以致于逐漸使人將工具當成目的，而不再是手段，使得公共行政也開始忽視了人才是目的的宗旨。同時，在當代西方公共行政被裹挾進市場化的大潮中之后，對效率的追求成為公共行政是否有益的標準，而不再是以是否有利于全體公民的共同利益為標準。其結果是公共行政服務同私人部門的逐利相結合，一方面形成了一種虛假的高效率的景象來蒙騙公眾，另一方面再無力追求公共價值。這將是公共行政在數字政府時代不得不面臨的現實德性困境，解決之道就在于通過發揮人類的智慧在工具理性和德性關懷之間找到一種平衡。

二、當代西方公共行政的現實困境

民主制行政作為現代性的產物不僅沒能解決公共行政史中權力滋生“腐敗”的問題，還產生了效率低下的新問題。官僚制行政則由于人類的有限理性而難以證成韋伯理想中的公共行政實踐，反而加劇了公共行政對公民的壓制。

（一）民主制行政的現實困境

文森特·奧斯特羅姆界定了民主制行政的基礎：“一是每個人都有資格參與公共事務處理的平等至上主義的假設，二是所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮，三是把命令的權力限制在必要的最小范圍，四是把行政機關的地位從主子的行政機關變成公仆的行政機關”[5]87。這樣看來，首先，民主是人性解放的產物。人性解放帶來的第一個改變就是人與人在自然法面前的平等地位。在之前很長的一段歷史時期內，公共行政被認為是少數人的事，一小部分人是統治者，絕大多數人是被統治者。民主制行政認為在公共行政過程中，每個人都應該是公共事務的平等參與者，即使在現實的實踐過程中也很難做到使所有人參與到公共行政中來，但至少要在法律和思想領域承認每個人平等參與的價值，并且應當找到一種體現大多數人意見的公共行政模式。民主制行政使大多數人參與到決策中來，不僅避免了少數人決策時的專斷行動，而且提高了公共行政的質量。其次，民主制行政得以形成的一個思想根源是國家是一種必要的惡的觀念，權力會滋生腐敗。因此，美國的建國者們在制定1787年憲法的時候將如何防止國家權力對個人利益的侵害寫進了憲法中去，其中一個防止國家權力過于膨脹的辦法就是人民主權原則，通過人民主權原則，民眾的力量被應用到美國的政治制度中來，從而使得民主制行政成為美國的價值選擇。最后，民主制行政得以蔚然成風后，公共行政機關從之前的強力機關成為今天的服務部門。這不僅扼制了因行政機關過于強大而滋生的權力腐敗和官僚主義，而且使民眾的利益得到了更好的保障。在民主制行政下，公共行政機關需要根據普通民眾的需求調整公共政策，以便提供更加優質的公共服務，而普通民眾則可以選擇“用腳投票”，以便表達自己的不滿，通過表達不滿的方式來提醒或警示公共行政部門調整政策。由此可見，在民主制行政體制下，可以實現最大多數人的最大利益，并有效地確保公共政策的正確執行。

西方的民主實踐并沒有托克維爾在《論美國的民主》中所描述的那樣美好。特別是在科學理性主導人的觀念的情況下，民主作為一種價值工具遭到了越來越多的質疑，民主的實踐依然沒有跳出盧梭對代議制民主所作的批判的怪圈。盧梭曾在《社會契約論》中對當時英國人引以為豪的代議制民主進行尖銳的揭露：“英國人民自以為是自由的;他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的;議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[6]125。在眾多民主理論家看來，古雅典式的直接民主制在民族國家覺醒的時代幾乎是不可能實施的，即使是堅持人民主權的盧梭也不得不妥協，認為直接民主只能在較小的政治共同體內運行。這是民主理論遭受的第一個困境。民主思想的興起得益于人性的解放、理性的進步，是對自然法平等至上主義的政治上的回應。然而，治理國家并不是理想中的人多力量大，往往是人浮于事。民主理論真正令人擔憂的是來自群氓對國家的綁架即多數的暴政。在亞里士多德看來，任何一種政體都會因時而異并發生嬗變，甚至走向原來政體的反面，民主政體會蛻變為暴民政體。托克維爾在《論美國的民主》中同樣表達了對集體專制的擔憂，他說：“我最挑剔于美國所建立的民主政府的，并不像大多數歐洲人所指責的那樣在于它軟弱無力，而是恰恰相反，在于它擁有不可抗拒的力量。我最擔心于美國的，并不在于它推行極端的民主，而在于它反對暴政的措施太少”[7]289-290。對多數暴政的擔憂在二戰之后的知識分子群體中達到了頂峰。他們將二戰的爆發歸因于魏瑪憲法所導致的德國法西斯的上臺。20世紀初期的兩次世界大戰除了給人類帶來恐怖的戰爭傷痕之外，也讓知識分子群體重新審視了民主的工具性價值。這是民主理論的第二個困境。二戰結束以后，人類社會迎來了一段時間的和平，在政治思想領域，對盧梭式民主的追求開始退潮，代議制民主逐漸過渡到精英民主，普通人爭取權利的斗爭被冠以“民粹主義”的標簽而被社會主流所拒斥，民主迎來了自啟蒙運動以來的最寒冷的冬天。在科技領域，新科技革命的發展使得技術理性主導下的多種多樣的民主實踐進一步固化了精英民主。在社會領域，普通民眾對公共事務的漠不關心，公共領域的私人化、利益集團化也使普通民眾的政治冷漠心理加劇，民主實踐實際上已經流于形式。這是民主理論的第三個困境。

那么，民主制行政的現實困境是什么呢？民主制行政在具體的公共行政過程中體現為群策群力，在反復協商的過程中盡最大可能地照顧到各參與主體的利益。顯而易見，這一討論過程是費時耗力的，效率低下成為民主制行政經常被詬病之處。為了彌補效率不足而采取的種種公共行政措施使得追求效率至上成為民主制行政下的行政信仰。在西方“具有諷刺意味的是，作為對合法性危機的回應和對政府——尤其是聯邦政府——缺乏效率和浪費行為指責的回應，近年來，政府的職能和服務愈益采用商業化的運作形式，在進一步強化了商業公司與政府之間聯系的同時，疏遠了政府與公眾之間的聯系”[8]31。由于普通民眾對政府的不信任，政府也索性投民眾之所好，將大量的公共服務外包給私人公司，藉以提高公共行政的效率和質量。然而，公眾發現公共服務的大量外包不僅沒有提高效率和減少資源浪費，而且使普通民眾無法做到對私人企業的有效監督，政府則是應民眾之要求做起了“甩手掌柜”。由此可見，民主制行政下被民眾裹挾的公共行政從開始時的效率困境演變為現在的政府缺位。在政府私有化運動過程中，私人資本逐漸控制了政府，使得精英民主又籠罩了一層資本的陰霾。在市場和效率至上的理念下，公共行政也逐漸失去了對價值的關懷。

綜上，當代西方民主制行政的困境根源于其糟糕的民主實踐。現實地看，當代西方國家的民主實踐遠不如它們所宣揚的那么誘人，更不用說同托克維爾在《論美國的民主》中所描述的理想狀態相比了。甚至來說，當代西方的代議制民主從最開始時發揮出對公共行政實踐的促進作用，已經逐漸轉化為具有阻礙作用的因素。而且民主制行政本身追求效率至上的偏頗性，及民主制行政同私人部門的力量相結合成為了私人部門謀取私利的工具時，它的衰敗也將是不可避免的。

（二）官僚制行政的現實困境

歷史看，官僚制行政有著悠久的傳統，不過當代西方官僚制行政的形成與韋伯和威爾遜有著緊密的關系。“對韋伯來說，官僚制是現代文明所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或組織手段。行政中的理性依靠的是等級關系的結構。準確、速度、知識、連續性、靈活、統一、嚴格的服從、摩擦少、物力和人力成本低，是嚴格的官僚制行政的屬性。官僚機構內的官員行事不涉及愛憎、形式上不對個人，把規則應用于實際的情境”[5]37-38。伍德羅·威爾遜所要追求的公共行政模式與韋伯的官僚制理論不謀而合。同時，官僚制行政也迎合了科學理性的大潮流。威爾遜看到了美國的公共行政在民主制的指導下出現了極其嚴重的效率低下和官員腐敗現象。在民主制行政下，“政黨分肥”制嚴重損害到美國的國家利益，阻礙了美國的進步。在他看來，美國的建國者們自以為找到了一種合理的政府組織形式，可實際上，所謂的民主實踐既不能使大多數普通民眾參與進政治決策中來，又錯失了中央集權所帶來的公共行政的優點。因此，威爾遜拒絕了民主制行政的基本理論，但他并不拒斥民主的價值，轉而提出了政治—行政二分的理論。通過政治—行政的二分法，既保證了民主原則得以貫徹，又能提高公共行政的效率和質量。

然而，官僚制行政遇到的第一個現實困境就是理性人的不可欲性。在韋伯和威爾遜的官僚制理論中一個預設的前提是理性人的存在，即公共行政人員能夠嚴格地按章辦事，以至于失去了自己的人格，這很明顯是對科學理性崇拜的結果。現實地看，人是感性和理性的結合體，甚至在很多情況下理性往往屈從于感性的支配。從歷史進步的視角來看，人是在朝著完善化發展的，但人性將始終是人性，不會成為韋伯意義上的理性人。如果我們生活的世界是由理性人組成的，我們的世界將是一個冰冷的機器人世界，既沒有了溫情，也失去了多樣性，更談不上人的幸福。

官僚制行政遇到的第二個現實困境是官僚主義盛行。官僚制行政在現實實踐中以追求效率為出發點，但官僚隊伍內部出現的強大的官僚主義反而降低了公共行政的效率。官僚制度從古到今就因官僚主義盛行、行政效率低下而為世人所詬病。又由于政治—行政二分法，在公務員隊伍內部人員的流動性比較差，作為執行具體政策的事務官往往會在一個職位上工作到退休，既沒有向上晉升的渠道，也不用擔心民眾手中的選票，其往往失去了做事的動力。而權力會產生腐敗，絕對的權力會產生絕對的腐敗這一忠告在官僚制行政下得到了最好的驗證。行政事務的經常性和行政權力的擴張性，再加之監督機制的缺失，這將成為普通民眾的噩夢。

總的來說，由于西方公共行政思想傳統中固有的對公共行政部門的不信任，韋伯和威爾遜所設想的官僚制行政并沒有成為西方公共行政的主流模式，特別是在同民主制行政的交鋒中常常處于下風。不過，西方公共行政實踐的官僚制傾向也在同私人部門的合作過程中暴露了官僚制行政的困境：既缺乏效率，又容易滋生腐敗。因此，西方官僚制行政的實踐再次證明了韋伯意義上的官僚制行政的烏托邦性質，以及如何更好地思考權力為公共行政服務將是一個持久的話題。

三、當代西方公共行政的未來進路

公共行政應該以追尋公共價值為目的，培養公民的公共價值觀與美德。而針對公共行政實踐中面臨的公權力不斷膨脹及普通民眾所表現出來的政治冷漠的雙向困境，可以通過提高公民參與，充分發揮人民群眾的智力，促進公共行政的改進。

（一）追尋公共價值

我們有必要對公共和公共價值的概念進行界定，因為隨著時代的變遷，人們對公共的理解已經失去了它們本來的面目。所謂公共，“在希臘語的意思中，它表示一個人在身體上、情感上或智力上已經成熟，它所強調的是，一個人從只關心自我或自我的利益發展到超越自我，能夠理解他人的利益。它意味著一個人具有這樣一種能力，他能夠理解其行為對他人產生的結果”[1]18。公共價值則是指：“（1）公民應該（或不應該）被賦予的權利、利益和權力;（2）公民對社會、國家和其他公民的義務;（3）政府及其所制定的政策都要遵循的規則”[9]1。然而，隨著人類將大量的精力投入到對自我利益的追逐中，私人領域已經不斷地侵蝕到公共領域。在阿倫特看來，公共領域的缺失使得人的復數性沒有了用武之地，也使得公共行政陷入價值困境。因此，為了走出困境，公共行政要以追尋公共價值為目的。

為了更好地追尋公共價值，我們必須深入研究公共價值危機經歷了一個什么樣的過程。公共是如何喪失、從何時喪失的呢？在民主制行政下，其本來的政治出發點是為了賦予每個人平等的權利，而事實上由于民主實踐的局限性，大多數政治共同體只能采用代議制民主的形式，并不斷地擴大選舉權的范圍。但民主意識的深入人心要比實施普選權對一個政治共同體的影響深遠得多。由于民主制行政存在的效率低下等固有的缺陷，整個社會又被效率至上所主導，使得被人們津津樂道的“美國夢”變成了效率至上主義哲學主導下的個人追求最大私利的角逐場。在這種思想的影響下，不論是窮人還是富人、男人還是女人、新教徒還是天主教徒，每個人都在竭力把物質這塊蛋糕做大。然而，公共行政機構卻無力將蛋糕分好。官僚制行政最初的動機就是為了對民主制行政的弊端進行糾偏，威爾遜試圖在不破壞民主價值這一建國根本的前提下提高公共行政的效率和質量。這在一定程度上增強了公共行政的能力，并促進了政治共同體的繁榮。不過，官僚制行政在運行的過程中出現了很多讓人詬病的內部弊端，它自身權力的擴張也時時警示著視政府是一種必要的惡的普通民眾。最終，官僚制行政在幫助人們謀取私利方面的能力增強了，但卻創造了民主制時代的一股反政府的巨大力量，更不用說政府無暇促進公共價值與美德蔚然成風了。

1952年的西蒙、沃爾多之爭，正式開啟了規范對經驗、價值對實證的反擊。在沃爾多看來，公共行政應該對民主等規范價值給予足夠的關注，并且應該拋棄效率至上主義，加入追尋公共價值觀與美德的隊伍中。具體來看，第一，公共行政應該賦予普通民眾更多的參與權利。雖然啟蒙意義上的天賦人權早已被熟知，并且通過種種的制度建構實現了法律層面的天賦人權，但在實際的公共行政過程中，政府卻對公民權有著天然的敵視，而隨著公共領域的缺失，公民的參與權真正成為一種修飾政權合法性的工具。在公共行政過程中，不應該只將公民作為公共服務的消費主體。公共行政主體應該認真傾聽公民的呼聲，并接受公民作為公共服務監督主體的合法身份。第二，應該增強普通民眾的公共精神，使每個公民在謀取自身合法利益的同時也應盡到對國家和其他公民的義務。對于公民個體來說，每個人都生活在一定的共同體中，并在這個共同體中追求一種有意義的生活，這就要求每一個公民都要熱愛生活于其中的共同體。在這里，由于每一個公民既是自我，又是其他公民眼里的他者，既是權利的享有者，又是義務的履行主體。因此，每一個公民不僅應該努力使自己獲得一種舒適的、體面的、有意義的生活，也應該盡自己所能提高全體公民的生活水平，從而實現共同體的善。第三，政府應該切實承擔起培育公民的價值觀與美德的重任。一方面，政府不應該被普通民眾所左右，應有自己的價值堅持;另一方面，公民應該服從政府制定的規則。這就是說，政府作為公共行政的主體不應該被民眾的意見所綁架，民眾的意見具有參考價值，但公共行政主體應該在參考民眾意見的基礎上追隨“公意”的腳步。而作為公共服務產品享有者的公民不能為了凸顯公民權利去肆意地違背公共行政主體的權威，更不能為了一己私利而損害公共利益。

因此，追尋公共價值是當代西方國家應對公共行政困境的必由之路。在這個過程中，如何更好地解決韋伯提出的“諸神的斗爭”的命題是至關重要的。對于公共行政部門來說，一方面要努力提高公共服務的質量，另一方面要肩負起宣揚公共價值觀與美德的重任;對于私人部門來說，應堅持在追求合理的私人利益的同時承擔起相應的社會責任;對于公民個體來說，要切實履行起關懷公共事務的責任，養成真正的公民精神。

（二）提高公民參與

西方公共行政過程中的公民參與之所以處于一個低水平上，原因在于隨著啟蒙運動的完成，西方一些思想家出于維持現存秩序的目的發出歷史終結的呼聲，使得后啟蒙主義時代的思想家在自由主義的大旗下對普通公民的政治參與一直持拒斥的態度。從結果上看，“參與思想不僅在民主理論中地位低微，而且近來民主理論的一個顯著特征是強調大眾廣泛參與的政治所具有的內在危險”[10]1，從而導致公民參與在民主制下面臨著嚴峻的現實。

除了民主理論家將德國法西斯的上臺歸咎于大眾參與的原因，公民參與的程度低還源于公共行政過程中所產生的權力的傲慢。德國法西斯通過民主的形式上臺，這一影響人類歷史進程的大事件使得以熊彼特為代表的一大批政治學家對民主的古典價值進行了反思，他們認為：“大眾在政治生活中的重要參與和決策方面的功能，實際上建立在非現實的基礎上”[10] 4。質而言之，他們僅通過過去的一次災難而阻擋了人類在未來獲取幸福的可能性，充當了固化精英統治的利器。他們明目張膽地對精英民主的推崇是國家權力對公民權利的勝利，是啟蒙運動以來的思想界的一次大撤退。況且熊彼特的民主理論并沒有解決現實問題，也沒有使現在的社會變得更好。事實上精英民主理論家最大的問題就在于他們拋棄了啟蒙運動中的價值傳統，他們是科學理性時代的受害者。其結果就是，以熊彼特為代表的一批政治學學者（貝雷爾森、達爾、薩托利和艾爾斯坦）都成為了民主理論的保守主義者，他們更多地將政治制度的穩定性也就是維持代議制民主的現狀作為優先選擇，從而拒絕了民主的價值。

在佩特曼看來，公共行政不僅要在民主理論上回到啟蒙時期的傳統中去，而且要在后現代中探索出一條提高公民參與的路徑。首先，盧梭的民主理論具有重要的啟發性。“在參與民主理論家中，盧梭或許可以被認為是最為卓越的代表。盧梭的整個政治理論集中圍繞政治決策過程中每個公民的個人參與，在他的理論中，參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護性的附屬物，它也對參與者產生一種心理效應，能夠確保在政治制度運行和在這種制度下互動的個人的心理品質和態度之間具有持續的關聯性”[10]22。其次，在盧梭之后的英國思想家密爾，雖然認為代議制政府是人類制度最完美的創設，但他并沒有像精英民主理論家那樣傲慢。密爾認為代議制民主得以良性運行的基礎是通過教育大力培養公民的參與意識，并提供給普通民眾更多的參與途徑，特別是著重培養地方層面上的公民參與。作為啟蒙時代最后一位古典自由主義者，密爾雖然賦予政治精英一定的政治義務，但他更看重普通公民的政治參與。密爾認為經歷過啟蒙的人民已經完全具備了參與政治進程的能力，所謂的精英應該收起以往的那種傲慢，并給予普通民眾平等參與社會事務的權利，讓他們自己作出判斷和選擇。最后，在參與民主理論家中，科爾則繼承了盧梭的民主思想并提出社團理論。科爾看到了民主理論在大的共同體中存在的局限性，于是想要通過增強公民在地方層次中的民主參與，即在一個范圍有限的共同體中提高公民參與。民主理論始終存在一個難以克服的困境是，一旦選舉結束，公民則再也沒有辦法掌控政治人物了，就要接受別人的統治了。科爾認為，個人對現代政治這一龐大的機制無法施加控制，不是因為國家的巨大，而是因為他在更小的單位中缺乏機會去學習基本的自我管理的知識。因此，科爾主張在現代化的工廠中培育公民的參與意識。科爾的理論雖然有一定的局限性，但也為提高公民參與提供了一個視角。

在具體的實踐過程中，鑒于代議制民主下公共價值的缺失，公民對私人事務的關心和對公共事務的冷漠，以至于選舉制民主也成為西方民主制度的遮羞布，這個時代公民的政治冷漠占據了上風。佩特曼通過重拾啟蒙運動中的民主價值明確指出公民參與在公共行政進程中的重要意義。通過借鑒啟蒙思想家們的建議，可以在小的鄉鎮和社區內有效地提高公民參與。相較于和自身利益關系不大的大事件，普通公民更加關心自己身邊的事務，如社區治理的好壞、工作時的體驗等。在社區治理中，普通公民既可以通過積極參與獲得民主性知識，還能培育對公共事務的關懷，從而在公共行政過程中形成一種公共行政主體和普通公民之間的良性互動，最終提高公共服務質量。托克維爾也將美國成功的民主實踐歸功于美國獨特的鄉鎮自治傳統，在鄉鎮組織，普通民眾自己決定自己的一切事務。根據鄉鎮自主的原則，人們將自己組織起來，為自己的利益、情感、義務和權利而努力奮斗。在鄉鎮內部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活。在這個過程中，普通民眾和公共行政主體之間的疏離感乃至對立將會得到緩和，直至消失。在提高公民參與的過程中，公共行政主體不再是“官老爺”，普通公民也因此可以參與到事關自身利益的公共事務當中。當公共行政官員不再恃權而驕，公民參與蔚然成風，公共行政將會得到極大的完善，人類社會將會取得更大的進步。

四、結論

通過對當代西方公共行政的現實實踐進行研究可以發現，當代西方公共行政的困境既有根本性的德性困境，也有結構性的現實困境。特別是當西方社會進入到后現代社會以后，公共行政的德性困境因公共價值的式微而更加凸顯出來。具體來看，當代西方公共行政的德性困境是和其公共行政思想傳統中長期存在的價值與經驗的二元對立分不開的，這種始自亞里士多德以來的二元對立不僅造成西方公共行政部門沒有形成高效的文官體系，也使得西方公共行政缺乏中國傳統中存在的“以德治國”的理念。關于公共行政的現實困境則主要體現在民主制行政及官僚制行政的現實實踐中。當民主制行政追求的效率至上遭遇到現實中糟糕的民主實踐時，追求效率反而無效率，再加上公共行政部門成為為私人部門提供服務的工具，民主制行政的低效性、私利性共同構成了它自身的困境。而官僚制行政則因其自身的烏托邦性及西方傳統中特有的對公共行政部門的不信任，使得官僚制行政在后現代社會更加難以發揮其應有的公共性，公共行政部門在現實實踐中所暴露出來的官僚主義傾向也引起了人們的警覺，這也加劇了官僚制行政的現實困境。

事實上，當代西方公共行政的困境是其文明固有缺陷的產物，作為一種內生性的困境很難在文明內部得到很好的解決，這就需要通過文明交流互鑒取長補短來應對其根本問題。在這里，西方社會可以借鑒中國傳統中的“以德治國”的理念。作為一個文明古國，中國早在先秦時期就形成了高度發達的文官制度，而針對官僚制可能產生的腐敗，中國古代堅持將“德才兼備”作為文官的選拔標準，并奉行以德治國、執政為民的理念。這就對公務員隊伍的道德水平提出了要求，使之做到為民服務。而針對西方公共行政中的民主制行政的困境，西方應該借鑒學習中國的全過程人民民主，即應該追求實質民主，而不是簡單的形式民主;應該讓普通民眾一直參與到公共行政進程中去，而不是在選舉一結束就不能對公共行政進行監督了;最為關鍵的是，民主的本質是保證人民當家做主，而不能像西方的選舉民主那樣成為粉飾政權合法性和為精英服務的工具。只有這樣，當代西方的公共行政才能走出困境。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯 于光大]

The Dilemma and Future Approach of Contemporary Western Public Administration

WANG? Lian-wei XIA? Wen-qiang

Abstract：Nowadays， the dilemma of western public administration is mainly manifested in the loss of the will and ability to pursue public values and virtues， thus falling into the mire of virtue dilemma. From the perspective of the history of public administration， the moral dilemma of western public administration stems from the dualistic entanglement of value and experience. The realistic dilemma of western public administration is the product of this dualistic entanglement. Neither democratic administration nor bureaucratic administration has got rid of the long-standing tradition of duality opposition in western political thought. Western public administration should pursue public value and really solve the problem of the improvement of citizen participation， which will find a possible future way to solve the dilemma of western public administration to a great extent.

Key words：The Dilemma of Public Administration Bureaucratic Administration Democratic Administration Public Value Citizen Participation

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