農(nóng)村“冊外地”治理探討——基于延邊朝鮮族自治州的案例

魏佳藝 尹哲友

摘要 農(nóng)村“冊外地”治理不僅是加強農(nóng)村“三資”管理的重要任務(wù)，也是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、平衡群眾利益關(guān)系、做好當前脫貧攻堅的重要舉措。以吉林延邊州為例，探討其“冊外地”治理行為的合法性、實施現(xiàn)狀及成效，剖析延邊州農(nóng)村“冊外地”治理過程中的問題。并在此基礎(chǔ)上，提出進一步完善我國農(nóng)村“冊外地”治理的政策建議，以期為今后的“冊外地”治理工作提出新思路。

關(guān)鍵詞 “冊外地”;治理工作;延邊州

中圖分類號 F 301文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）04-0256-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.066

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Discussion on the Governance of “Unregistered Land” in Rural Areas—Based on the Case of Yanbian Korean Autonomous Prefecture

WEI Jia-yi，YIN Zhe-you （Yanbian University， Yanji， Jilin 136200）

Abstract Rural “Unregistered land” governance is not only an important task to strengthen the management of rural “three capitals”， but also an important measure to strengthen the rural collective economy， balance the interests of the masses and do a good job in poverty alleviation. Taking Jilin Yanbian as an example， this paper discusses the legality， implementation status and effectiveness of its “unregistered land” governance behavior， and analyzes the problems in the process ofgovernance in rural areas of Yanbian. On this basis， the paper puts forward some policy suggestions to further improve the governance of “unregistered land” in rural China， in order to present new ideas for the governance in the future.

Key words “Unregistered land”;Governance;Yanbian Rrefecture

作者簡介 魏佳藝（1997—），女，吉林長春人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。*通信作者，副教授，博士，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營研究。

收稿日期 2021-10-12

“冊外地”（國內(nèi)其他地區(qū)對此類型土地的叫法不一，該研究依據(jù)延邊州出臺的相關(guān)文件，暫用“冊外地”一詞概括此類土地）是指家庭承包地以外的農(nóng)村集體所有（含部分待明確權(quán)屬性質(zhì)的）耕地，包括農(nóng)戶自行開墾集體荒地、侵占林地而形成的耕地;承包地擴邊地及其他原因未納入家庭承包的耕地[1]。而關(guān)于我國“冊外地”的具體形成原因，大致可以分為以下幾種：在征收農(nóng)業(yè)稅時期，村里向稅務(wù)部門少申報納稅的耕地，也稱為“黑地”;因土地等級差別或量地不準，在家庭承包當中形成的“冊外地”;“大包干”以后，農(nóng)民在自己的承包地上拱地頭形成的“冊外地”;在承包地外，自己私自開荒的“冊外地”。

2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》[2]。此項改革的重點是全面開展清產(chǎn)核資，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍，其中就包含對農(nóng)村“冊外地”的治理。但由于我國有關(guān)土地管理的法律法規(guī)存在滯后性，同時相關(guān)法律規(guī)范多是散見在各個法律條文之中，沒有專門的法律法規(guī)對“冊外地”進行明確規(guī)范，最終使得目前的治理行為存在諸多缺陷[3]。

“冊外地”（除林地以外）作為農(nóng)村集體土地，其有償使用問題在全國范圍內(nèi)有著不同程度的實踐探索。例如，吉林省延邊州、黑龍江省虎林市、遼寧省昌圖縣、山西省壽陽縣[4]等地區(qū)都對“冊外地”進行了治理。筆者以延邊州“冊外地”治理作為研究對象，是因為延邊州“冊外地”具有面積廣、收費總數(shù)額龐大、部分地區(qū)繳費農(nóng)民反響強烈等特點。如果不盡快解決“冊外地”治理的相關(guān)問題，會影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的長久穩(wěn)定。

筆者期望通過整合延邊州“冊外地”治理現(xiàn)狀，以及分析這一政策實施過程中的問題，能將延邊州這一政策試點作用充分利用起來，為今后全國范圍內(nèi)“冊外地”的治理工作提供政策建議，更好地發(fā)揮“冊外地”資源使用效率，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，平衡群眾利益關(guān)系，推進鄉(xiāng)村振興進程。

1 延邊州農(nóng)村“冊外地”政策探討

延邊朝鮮族自治州位于吉林省東部，據(jù)2020年年末統(tǒng)計，其總?cè)丝跀?shù)約194萬，全州總面積約433萬hm2，轄6市2縣，耕地面積104.7萬hm2，農(nóng)村“冊外地”面積約17.7萬hm2。

為了配合新一輪土地確權(quán)的后續(xù)工作并治理 “冊外地”，2017年延邊州政府下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村“冊外地”規(guī)范化管理指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》中指出，首先要對“冊外地”進行全面清查，在明確“冊外地”范圍的基礎(chǔ)上，對其進行分類管理;未與村集體簽訂有償使用“冊外地”合同的農(nóng)戶不能享受生產(chǎn)者補貼政策;最后，強調(diào)要規(guī)范“冊外地”的收入管理，其資金全額納入村集體收入賬戶，村集體對其享有占有、使用、收益和分配的權(quán)利，可根據(jù)實際情況用于村內(nèi)公益事業(yè)、精準扶貧、集體組織成員再分配等。

開展“冊外地”治理工作前，首先要探討兩個有關(guān)合法性的問題：第一，農(nóng)民使用“冊外地”的行為是否合法;第二，地方政府對于“冊外地”的治理行為是否合法。

關(guān)于第一個問題，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》（2018年修訂）[5]第三條可以得知，農(nóng)民在沒有與村集體簽訂承包合同的前提下，其占有經(jīng)營“冊外地”的行為是違法的。只有同村集體就“冊外地”簽訂承包合同后，其經(jīng)營“冊外地”的行為才屬于合法行為。因此，農(nóng)民要將屬于林地、草地的“冊外地”依法依規(guī)還林、還草，對于屬于開墾“四荒地”等形成的集體所有“冊外地”，要與村集體簽訂承包合同，實行有償使用。

關(guān)于第二個問題，根據(jù)《中華人民共和國土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，各級政府及相關(guān)部門并不是農(nóng)村土地發(fā)包、承包的直接參與主體，其真正的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。同時，實施“冊外地”有償使用后，收取的有償使用費不是歸地方政府所有，而是歸村集體所有;使用費收取后由村集體上交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心計入村賬管理，用于村級公益事業(yè)等支出。所以，在“冊外地”治理過程中，政府不能過多地干預(yù)，應(yīng)發(fā)揮好監(jiān)管和指導(dǎo)的作用，推進此項治理工作步入合理化、法制化的軌道[6]。

2 延邊州農(nóng)村“冊外地”治理效果

2.1 強化農(nóng)村“三資”管理

“三資”是指農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源，其中資源是指法律規(guī)定集體所有的土地、林地、山嶺、荒地、灘涂、草地、水域等自然資源。“三資”管理在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)主要地位，加強農(nóng)村集體“三資”管理對于促進集體經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[7]。而在農(nóng)村“冊外地”治理過程中，通過土地確權(quán)工作整合了農(nóng)村開荒地，進一步明確了土地權(quán)屬性質(zhì)，規(guī)范了村級土地資源管理[8]。據(jù)統(tǒng)計，延邊州“冊外地”共計17.7萬hm2。2018年“冊外地”收費面積為9.1萬hm2，涉及村數(shù)為591個。截至2020年底，延邊州“冊外地”收費面積達到了11萬hm2，涉及村數(shù)上升至897個。同時，“冊外地”有償使用費歸村集體所有，收取后由村集體上交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心計入村賬管理，用于村級公益事業(yè)等支出。所以，“冊外地”治理工作會逐步推動農(nóng)村“三資”管理進程。

2.2 壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟 農(nóng)村集體經(jīng)濟是我國農(nóng)村經(jīng)濟的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路的重要依托。農(nóng)村集體經(jīng)濟在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、完善鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著重要作用[9]。縱觀近幾年“冊外地”的收費情況，這一筆資金收入已經(jīng)成為延邊州各村集體的重要收入來源。2020年，延邊州“冊外地”收費金額達8 085萬元。可見“冊外地”收入資金已然成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，它不僅是維持村級組織正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，同時也是壯大村集體經(jīng)濟實力的保障。

2.3 平衡群眾利益關(guān)系

長期以來，我國農(nóng)村存在著部分農(nóng)民無償使用“冊外地”的情況，正視村內(nèi)部矛盾和土地使用的公平性成為不可忽視的問題。通過新的土地確權(quán)工作，逐步實施了對“冊外地”的治理，每年對使用“冊外地”的農(nóng)民收費。同時，這一筆收入將全額納入村集體收入賬戶，用于村內(nèi)公益事業(yè)、精準扶貧、集體組織成員再分配等。各項支出（除成員分配）總額，原則上不得超過當年“冊外地”收入資金額的50%，收入低于10萬元的可適當提高支出比例，但最高不得超過70%。“取之于民、用之于民”的這一舉措部分緩解了繳費農(nóng)民的不滿情緒，也增加了村內(nèi)部沒有“冊外地”或擁有較少“冊外地”農(nóng)民的公平感和滿意度，平衡了群眾利益關(guān)系[10]。

3 延邊州治理農(nóng)村 “冊外地”過程中存在的問題

3.1 法律依據(jù)不健全 目前，我國并沒有明確出臺關(guān)于“冊外地”治理的法律規(guī)定，也并沒有具體的法律條款指出農(nóng)民在沒有與村集體簽訂其他方式承包合同的前提下，其占有經(jīng)營“冊外地”會得到怎樣的懲罰措施。并且，延邊州農(nóng)村“冊外地”的治理工作正處于逐步推廣階段，立法條件尚不成熟。所以，部分繳費農(nóng)民存在對“冊外地”收費的不滿情緒，質(zhì)疑其收費的合法性。同時，也有許多農(nóng)民不了解“冊外地”的收費依據(jù)，只是處于被動接受狀態(tài)，對收費這一行為展現(xiàn)出抗拒和反感的態(tài)度，甚至出現(xiàn)了少量上訪和糾紛案件。

3.2 價格形成機制不合理

目前延邊州各地區(qū)“冊外地”收費標準不一，其中，敦化市“冊外地”收費1 000元/hm2，汪清縣“冊外地”收費555元/hm2，安圖縣“冊外地”收費484元/hm2。由于各縣市“冊外地”的實際收費價格存在差異性，部分農(nóng)民質(zhì)疑其價格形成機制和具體依據(jù)的合理性。同時，地方政府和村集體分別在“冊外地”收費價格的設(shè)置中處于怎樣的角色，以及在收費價格的制定中是否存在“一刀切”的情況都是目前農(nóng)民主要關(guān)注和質(zhì)疑的幾個問題。

3.3 資金使用不透明

目前，部分繳費農(nóng)戶對“冊外地”有償使用資金的存入明細及使用去向抱有懷疑的態(tài)度，不清楚收賬入賬流程和結(jié)存明細，甚至質(zhì)疑這筆資金流向的公平性和透明度[11]。同時，這類農(nóng)戶認為資金使用范圍不明確，指出他們并沒有感受到這筆資金提升了所在村子的基礎(chǔ)設(shè)施水平以及自己的生活質(zhì)量，且自己并沒有參與到資金使用的表決過程中，對資金使用的公示信息不了解等情況。

4 完善我國農(nóng)村“冊外地”治理的政策建議

4.1 建立完善的法律機制

目前我國“冊外地”法律法規(guī)中的灰色地帶和漏洞，致使部分農(nóng)民產(chǎn)生了不滿情緒和對收費行為的質(zhì)疑。所以，國家急需針對目前“冊外地”治理中出現(xiàn)的問題提出改進方法并出臺切實可行的政策。首先，應(yīng)充分利用好目前各個地方試點的實踐作用，總結(jié)治理過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，配套銜接國家出臺的農(nóng)村土地承包期再延長30年的相關(guān)政策，明確規(guī)定無償使用“冊外地”的行為是違法的。其次，各級政府應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地確權(quán)工作，在各縣市制定具體方案、廣泛宣傳相關(guān)管理規(guī)定，強化法制宣傳，努力營造出“冊外地”治理的濃厚氛圍;面對村干部進行法律培訓(xùn)，幫助解決管理和經(jīng)營村集體資產(chǎn)方面所遇到的實際問題[12]。最后，期望通過一系列的宣傳推廣工作，逐步提高農(nóng)民群眾對“冊外地”收費政策的知曉度，增強農(nóng)戶繳費的積極性，營造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境、穩(wěn)定農(nóng)民情緒，確保此項工作得以順利開展。

4.2 建立完善的治理辦法 在全國各地區(qū)“冊外地”的治理辦法中，應(yīng)堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。對待確定為侵占國有林地的“冊外地”，林業(yè)部門應(yīng)對其進行收回;對待需要重新發(fā)包的“冊外地”，在同等條件下，應(yīng)讓原開墾戶或經(jīng)營戶優(yōu)先經(jīng)營;對待各地區(qū)“冊外地”的收費價格，要根據(jù)農(nóng)村“冊外地”的不同類型、各村鎮(zhèn)的實際發(fā)展情況，區(qū)別對待地得出合理的收費價格，不搞“一刀切”，不搞一步到位。地方政府可以基于當?shù)氐膶嶋H情況出臺“冊外地”有償使用的

最低指導(dǎo)價，但最終收費價格由村民會議民主決定[13]。其

參與主體應(yīng)當落到村集體和農(nóng)戶身上，在該過程中保證村民自治原則，突出村干部和農(nóng)民群眾的主體作用[14]。

4.3 建立完善的資金管理制度

管好“冊外地”收入資金是“冊外地”治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面足額收繳、嚴格規(guī)范管理、權(quán)屬清晰安全，是“冊外地”有償使用政策取信于民和順利推行落實的保證。要規(guī)范好“冊外地”收入資金，應(yīng)做到以下幾點：足額收繳、及時入賬;規(guī)范會計手續(xù)及核算;嚴格執(zhí)行相關(guān)資金管理制度;堅持資金所有權(quán)、使用權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。同時，村組集體在根據(jù)實際情況使用“冊外地”收入資金時，應(yīng)及時開展村內(nèi)部集體會議，聽取農(nóng)戶心聲、收集民眾意見。在資金支出后，及時更新公示信息，真正做到“冊外地”資金管理的公開化、透明化。最后，國家在制定相關(guān)資金管理辦法時，可以借鑒一些“冊外地”政策反響較好的地區(qū)經(jīng)驗。例如，遼寧省昌圖縣對“冊外地”進行統(tǒng)一收費后，再通過分紅方式將70%收益平均返給繳費的農(nóng)民，村級留取30%作為公積公益金[15]。這一做法既解決了農(nóng)民“冊外地”收益分配不均衡問題，又壯大了村級集體經(jīng)濟，還穩(wěn)定了農(nóng)民情緒，保護了農(nóng)民利益，值得借鑒。

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