比較視野下我國高等教育第三方評估的公信力困境及其超越

2022-03-11 06:54:33耿宗程王和平

高教探索 2022年1期

耿宗程王和平

摘要：高等教育第三方評估作為“管辦評分離”政策的重要環節，其公信力的構建具有重要的基礎性作用，且當下公信力業已成為影響我國高等教育第三方評估良性發展的重要因素。高等教育第三方評估內含的推動教育評估獨立性、專業性與客觀性的特質，構成了其公信力的完整范疇。國際上，發達國家重視通過立法維護高等教育第三方評估的機構獨立性、人員專業性、手段科學性，并建構完善的監督機制。與之相比，我國高等教育第三方評估的公信力較為薄弱。基于“法治社會”的理論命題及國際經驗，我國應通過立法的方式實現高等教育第三方評估機構的獨立運行，輔之以專業的專家團隊與評估手段，推動內部監督與外部監督協同并進，從而有效提升我國高等教育第三方評估的公信力。

關鍵詞：第三方評估;公信力;法治社會;獨立性;專業性;客觀性

一、引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了教育領域“深入推進管辦評分離”的改革措施;教育部于2015年頒布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》再次強調深化了這一措施。“管辦評分離”的制度邏輯在于實現政府依法管理、學校自主辦學與教育獨立評估的格局。[1]當前，在高等教育領域，第三方評估是落實管辦評分離政策的重要手段。高等教育第三方評估克服了政府教育部門在教育評估進程中兼理“運動員”與“裁判員”的制度闕如，也沖破了高校認知單一、利益至上的評估局限，對高等教育發揮著獨立的研判、監督與激勵功用。[2]《決定》強調要“委托社會組織開展教育評估監測”，2019年中央發布的《中國教育現代化2035》亦明確提出要“推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制。”

高等教育第三方評估作為管辦評分離政策的重要環節，“其公信力的構建不僅是高等教育第三方評估機構發展的基礎，更是機構發展的最終目標。”[3]當前，我國整個第三方評估行業起步都較晚，諸多第三方評估機構背后有官方背景，影響了評估的客觀性，質疑之聲也隨之與日增多。可以說，“公信力已成為影響第三方評估良性發展的瓶頸。”[4]因此，提升我國高等教育第三方評估的公信力，就成為了推動我國高等教育質量穩固上升的重要舉措，這亦是貫徹落實管辦評分離政策的時代要求。

二、高等教育第三方評估的多元功能及公信力的范疇厘定高等教育第三方評估多元功能的充分施展是維系其公信力的重要前提。因而，對其公信力范疇的界定應當立基于對其多元功能的充分認知。高等教育第三方評估的初衷在于實現高等教育管辦評分離，讓不受政府與高校干涉的第三方評估機構對高等教育進行客觀評估。學理上，依賴獨立于政府的社會組織而展開社會活動的實踐理路，其背后隱藏著“法治社會”的理論命題。所以，從法治社會的理論命題著手，明確高等教育第三方評估的法治意涵與多元功能，是科學澄清高等教育第三方評估公信力范疇的規范路徑。

（一）“法治社會”理論命題的規范意涵

法治社會的理論命題源自于執政黨近年來的治國理政實踐，這一命題的提出基于深刻的時代背景：改革開放四十多年來，政府之外的社會空間逐漸擴大，以自治為導向的社會組織也愈加活躍;但當下社會力量參與法治建設的渠道與規模較之公權力都遠為遜色。在這一背景下，為多元的社會培育共識，為法治發展融入社會力量，使法治從公權力推進模式轉變為多主體協同推進模式，就成為了執政黨以及整個國家的現實關切。

·高教管理·比較視野下我國高等教育第三方評估的公信力困境及其超越法治社會特指國家公權力機關之外的公共社會領域的法治化。它是一個偏正短語，意在強調法治絕不是公權力部門對社會的單向度治理，“社會”自身應作為法治建設的主體，挖掘社會力量，健全社會組織，激發社會活力，以積極有為的姿態展開社會自治并監督公權力，從而踐行法治“保障私權利、約束公權力”的核心要義，實現“社會治社會”的“善治”狀態。綜合上述分析，所謂法治社會，就是指以各類社會組織為代表的社會主體自下而上的運用國家立法和社會規則實行社會自治。

（二）高等教育第三方評估的功能研判

第一，促進政府職能轉變，提升評估的獨立性。“現代法治的第一個前提就是它必須是以社會自治作為其基本社會構造的”[5]，將高等教育的評估權交給專業的第三方評估機構，可以實現高等教育評估層面的社會自治，避免政府在教育評估領域的事必躬親。這顯然有助于促進政府職能轉變，并提升教育評估的獨立性。

第二，提升高等教育評估的專業性。一方面，高等教育第三方評估機構擁有著專業的評估隊伍，完善的評估內容，合理的評估標準，科學的評估流程以及充足的評估時間，確保了其專業性的品質。[6]另一方面，高等教育第三方評估的結果還能夠“反哺”政府決策甚至國家立法，維系政策及立法的合理性與合法性，這亦再次彰顯了第三方評估的專業特質。事實上，法治社會的功能之一就在于為法治政府提供合法性的基礎，法治社會中所形成的理念共識可以通過合法的方式進入到政府決策或立法文件中，從而提升規范性法律文件的科學性。[7]高等教育第三方評估機構的結果正可以彌補政府決策或國家立法的潛在不足，促使關于高等教育的政策更為科學合理。

第三，推動高等教育評估的客觀性。高等教育第三方評估獨立性的特質在邏輯上與結果上將顯著提升高等教育第三方評估的客觀性。易言之，高校進行的教育評估工作難免追求利益至上與自我保護，其客觀性甚至低于政府的教育評估工作。而合格、規范的第三方評估機構與政府之間保持著高度的自治性與獨立性，與高校之間也并不存在隸屬或其他利益關系，因而其評估結果通常也是較為客觀的。

（三）功能視域下高等教育第三方評估公信力的范疇界定

社會大眾對高等教育第三方評估的認可與信任，恰恰就來自于評估機構功能的順利實現。基于此，高等教育第三方評估的公信力主要依賴于如下三種功能特質：

首先，評估主體的獨立性。獨立性是高等教育第三方評估的立身之本，也是法治社會理論命題的核心要求，這要求高等教育第三方評估機構獨立于政府與高校，不受其他組織的干涉。

其次，評估手段的專業性。高等教育第三方評估機構都是圍繞特定專業目標而予以組件的，具備專業的人員與流程，這確保了第三方評估機構對于高等教育問題具有著敏銳的洞察力和科學的判斷力。

最后，評估結果的客觀性。高等教育第三方評估的社會認可建立在能夠被社會大眾所直接感知的評估結果的客觀性上，客觀性賦予了其組織生存權。[8]從邏輯上而言，如果評估機構具備充分的獨立性與專業性，那么它的評估結果基本也會是客觀、公正的。

三、比較視野下我國高等教育第三方評估的公信力困境本文選取美國、英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等七國的部分措施，上述發達國家高等教育第三方評估的經驗為檢視我國高等教育第三方評估的公信力現狀提供了參考樣本。

（一）西方發達國家高等教育第三方評估的實踐舉措

1.強調高等教育第三方評估的立法保障

西方發達國家普遍重視通過立法為各項工作提供明確、規范的發展路徑。美國《1965年高等教育法案》（修正案）就對高等教育第三方評估機構的行政地位以及財務管理問題進行了詳細規定。加拿大安大略省1996年頒布的《安大略省教師學院法案》指出，安大略省教師學院（Ontario College of Teachers，OCT）是“一家沒有股本的法人團體，它擁有自然人的一切權力”，該法案亦對OCT董事會成員的構成和比例及其產生方式進行了規定。[9]立法的明確規定為高等教育第三方評估機構的規范化運行提供了良好的法治環境。

2.確保評估機構具備充分的獨立性

在美國，高等教育的評估團體為民間社團，它們以自愿性、非官方及多元性的同行自我評鑒為特色[10]，其經費來源并不依賴于政府撥款，而是主要來源于被評估高校繳納的會費。政府無權對這些機構進行干涉，獨立性較強。例如，美國工程與技術認證委員會（Accreditation Board for Engineering and Technology，ABET）就是一所重要的高等教育第三方評估機構，其獨立于政府，每年發布的評估報告公信力較強，間接影響著聯邦政府對工程技術類高校的撥款與決策。

英法兩國高等教育第三方評估機構雖然是政府主導或授權建立的，從名稱上看似乎也屬于國家機構，但它們卻擁有充分的自主管理權，政府無權直接干涉第三方機構的評估行為。如英國高等教育質量保障署（Quality Assurance Agency，QAA）和法國的國家評估委員會（Committee of National Evaluation，CNE）就是兩國重要的高等教育第三方評估機構，官方根據其評估結果來評估各大高校的教育質量并決定撥款事宜。

在德國，聯邦與各州政府并不直接負責高等教育評估工作，而是通過廣大的中介組織予以完成。無論是全國性的半官方評估機構，州政府授權的地區性評估機構，各學科專業委員會成立的評估機構，還是民間自發組建的評估機構，它們雖可以接受政府和各類基金會的資助，但卻并不受政府的直接管理。[11]

3.強化評估人員的專業性

一方面，美國高等教育第三方評估機構的專家分為兩類，一類是第三方評估機構的內部專職人員，負責評估機構的基本運行;另一類則是評估機構的外聘專家，對被評估大學的教育質量展開專業研判。法國高等教育第三方評估機構人員通常包括行政人員、專業科研人員以及國內外負責協助評估的專家。同時，法律規定上述人員，尤其是專家需要來自于不同的專業領域并擁有不同文化、地理背景。

另一方面，美國要求每一位被聘用的評估專家在入職前接受嚴格的培訓，確保其入職后行為的規范性。英國亦有類似的培訓制度，強調對第三方評估機構人員的嚴格選拔與培訓。此外，英國的QAA、加拿大的OCT以及澳大利亞的高等教育質量和標準署（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA）還強調不同評估機構人員之間的經驗交流，從而提升其專業水準。

4.重視評估手段的科學性

第一，評估流程的細致性。美國第三方評估機構的流程主要包括：高校提出申請、高校自評、第三方評估機構實地考察、作出評估結論、開展周期性復評、展開評后監督、被評估高校申訴等。英國的評估流程包括：通知學校、確定評估時間、收集整理高校信息、收集整理高校上一次評估結果、實地考察、作出評估報告等。法國的評估流程包括：評估機構向學校發出通知、校長提供學校現狀信息、評估機構實地調研、評估委員會作出評估報告、評估委員會對學校展開最終訪問、評估委員會形成最終報告等。流程的細致性確保了評估工作的面面俱到與程序正義。

第二，評估重點的多元化。美國評估機構的評估重點在于判定學校或者學科是否符合既定目標;英國的評估機構近年來逐步開始重視評估高等學校的諸如院校審查制度等內部質量保障機制的有效性;法國評估機構的評估重點較為全面，包括高等學校的師資、教學、科研、人事等各個方面，同時兼及對國家教育政策本身科學性的評估。

第三，評估方法采用內外部評估相結合的方式。第三方評估機構的評估程序一般以院校自愿參加和自我評估為基礎，同時結合同行專家的外部評估。院校自我評估通常以過程為導向，關注教育的投入和過程，強調教學人員、教育經費、教育設備是否符合法定的標準;第三方的外部評估則是以結果為導向，更關注院校的教育結果、科研產出、社會服務功能的實現等內容。內外部評估相結合的方式得以將教育評估貫穿教育全過程，確保評估結果的準確性、客觀性與公正性。

第四，注重對評估結果的追蹤與反饋。除了定期展開新一輪的評估外，上述這些國家都非常重視對每一次評估結果的追蹤與反饋。例如，法國的CNE就非常注重在其評估后的第18個月與被評估高校和師生展開會談，開展追蹤調查。這一措施有效地督促了被評估高校的自我完善，避免了教育評估淪為形式。

5.構建第三方評估的監督機制

首先，行業監督是法治社會維系自治規范性的重要手段，社會力量發達的西方國家更是如此。例如，1996年成立的美國高等教育認證協會（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）是全美唯一從事高等教育認證機構審查的民間組織，其作用在于審查認定高等教育第三方評估機構的能力與質量，規范其行為，促使其公正地履行評估職能。

其次，通過信息公開形成監督體系。在美國，高等教育第三方評估機構必須將評估程序與標準公之于眾，并通過設立熱線、開展聽證、網上接受舉報與監督等方式來主動接受社會大眾以及媒體的監督。英法兩國高等教育第三方評估強調學校、家長以及社會的廣泛參與，評估結果需要在網站上公開，接受社會各界的直接查詢;被評估院校更可以對評估結果展開直接監督。

最后，設置專門的申訴渠道。例如，新西蘭被評估院校如若對評估結果不滿，可以向新西蘭學術質量署（Academic Quality Agency，AQA）提出重新評估的申請，AQA董事會將針對被評估院校提出的情況進行重新審查;如若高等院校對重新審查的結果不滿，則由新西蘭副校長委員會（New Zealand Vice-Chancellors Committee，NZVCC）對之展開獨立的申訴調查。

（二）我國高等教育第三方評估公信力的困境研判

首先，獨立性較低。在機構屬性方面，當前我國高等教育第三方評估機構多為政府主導建立的評估機構，屬于事業單位（如江蘇省教育評估院），呈現出濃郁的“管評混沌”的特質[12]，而民間自發的評估機構（如中國校友網、中國大學評價課題組）則相對弱勢。[13]在人員配置上，第三方評估機構的人事任命與考核通常由省級教育行政部門來決定，自主用人權缺乏;在經費來源上，缺乏獨立的收入來源，主要依靠政府撥款;在運行方式上，自主性較為匱乏，通常以省級教育部門下發的文件為主要依據開展評估工作。

其次，專業性不足。一方面，由于大部分第三方評估機構依附于政府，其評估人員的選定往往由政府抉擇，但政府人員由于缺乏教育評估的專業背景，因而其確定的招聘標準等事項不免會影響評估人員的整體水平;甚至，有的評估機構還成為了“關系戶”的容身之所。人數最多的兼職評估專家多為退休或退出教育一線的行政人員、高校領導或教師，他們的專業視野與評估能力已然大幅下降。而與兼職專家相比，專職的評估人員更是相對匱乏。此外，我國高等教育第三方評估機構的人員基本沒有接受過系統、專門的培訓。[14]

另一方面，評估手段的科學性也存在較大欠缺。我國高等教育第三方評估的具體項目與指標通常是由教育行政部門來確定的，沒有充分融入高校以及社會的專業意見，因而在實效性方面打了折扣，甚至會引發高校的間接抵觸;在評估技術方面，第三方評估機構的評估方法仍停留在對SWOT等分析法進行簡單適用的層面上，缺乏專業精深的評估水準;在評估的后續工作方面，也缺乏追蹤與反饋機制。

最后，客觀性欠缺。由于當前我國高等教育第三方評估的行政依附性較強，且評估內容難以有效融入高校意見，因此第三方評估機構往往會面臨著行政壓力與高校抵觸的雙重困境，難以作到客觀公正。同時，評估手段專業性的欠缺也會導致客觀性不足。同樣重要的是，社會監督的缺失亦在很大程度上影響了評估結果的客觀性。監督的缺失導致處于人情社會的評估人員不可避免地因利益、人情因素而沒有堅持公平、客觀的評估判準;第三方評估機構也容易為了競標成功而對部分高校有所偏袒;第三方評估的結果信息公開程度較低，缺少大眾監督，這同樣容易導致腐敗的滋生。此外，缺乏異議處理環節，被評估高校難以針對評估結果進行申訴，因此部分有失公允的評估結果難以得到糾正。

四、我國高等教育第三方評估公信力的形塑路徑高等教育第三方評估的公信力依賴于第三方評估機構的主體獨立性、手段專業性以及評估結果的客觀性。由此，借助法治社會理論命題的研究范式，以及國外發達國家的評估經驗，我國高等教育第三方評估公信力的形塑路徑就在于以確保評估機構獨立性為核心，以提升評估的專業性與客觀性為兩翼，形成科學合理的現代高等教育評估機制。

（一）立法明確第三方評估機構的主體地位

內容上，高等教育第三方評估機構的性質和地位、成立條件與程序、權力與義務應當得到立法的明確規定，如允許第三方評估機構可以以社會團體法人或基金會法人等多種形態存在，鼓勵同質化競爭或錯位競爭;同時，第三方評估機構的日常運行程序、教育評估程序亦應由立法展開細致規定，確保評估工作的有章可循，避免評估機構擁有過大的自由裁量權;此外，政府與高校在第三方評估中的角色與權責亦應有法律的明確規制，從而為第三方評估的獨立性提供保障。

形式上，由教育部先行制定部門規章，如《高等教育第三方評估組織條例》，對高等教育第三方評估率先展開行政規制;最后，由全國人大常委會制定部門法《高等教育評估法》，從立法上明確高等教育第三方評估機構的主體地位及其他運行內容。

（二）平衡政府的支持與第三方評估機構獨立性的提升

一方面，根據必要性原則，政府的支持主要體現在四個方面：第一，出臺規范性法律文件，為其運行營造良好的法治秩序。第二，政府應將高等教育第三方評估機構的服務產品納入政府采購目錄，提高第三方評估機構的產品供給能力，完備其物質保障。第三，針對公益性（非營利性）的第三方評估機構，政府可采取稅收優惠等政府予以補貼，但應注意一視同仁。第四，構建信息共享機制，通過官網等途徑及時向第三方評估機構公開高校信息，實現資源共享;同時亦應督促高校積極配和評估機構的工作，為其評估工作掃除信息壁壘。

另一方面，政府的培育只是手段而非目的，政府的越位將會產生“諾斯悖論”[15]，進而阻礙社會活力的迸發。因而，政府不能固守國家建構主義的傳統理念，也不應對社會組織懷有提防的心態[16]，而是應給予第三方評估機構以獨立的地位和權力。

首先，在經濟上，除一視同仁地給予公益性組織以稅收優惠外，政府應避免對第三方評估機構進行直接的財政資助，而應促使其自我發展，獨立經營，自負盈虧;鼓勵第三方評估機構提供多層次的評估服務，實現教育評估的商品化，從而通過市場獲得評估經費。

其次，在人員配置上，應清晰劃定教育行政人員與第三方評估機構人員的從業界限，促使高等教育第三方評估機構獨立自主招聘人員，享有充分的用人自主權。實際上，這本來就是社會組織應然的人員選聘方式。

總之，必須明確的是，政府應改變現存的“做大做強”“樹立典型”的扶植思維，避免行政扶持，促使高等教育第三方評估機構通過市場競爭的方式實現多元化與活力化。易言之，“社會公共領域的組織程度、健康程度和活力并不取決于組成社會的單個組織的規模，甚至也不取決于單個組織的強健程度。社會公共領域的繁盛與否取決于它開放、多元和包容的程度。”[17]政府應摒棄家長主義的實用立場，尊重社會組織自我生發與自我成長的固有屬性，遵循市場經濟汰弱留強的競爭法則，促進第三方評估機構的良性、自由競爭。

（三）構建專業的專家團隊與評估手段

高等教育第三方評估的專業性包含評估人員與評估手段的專業性。

評估人員的專業性是教育評估專業化的核心保障。除教育評估專業知識外，評估人員還需掌握教育管理、統計分析、資料采集、數據處理等專業技能，從而確保評估工作的客觀性與科學性。這首先要求第三方評估機構應當擴充其專職評估人員的人數比例，如可以從教育學等學科中招收博士畢業生擔當評估人員。但是，評估專家職業化目前來看仍有一些難度，因此，第三方評估機構仍需從各個高校中有選擇地吸收部分高素質的處于教學一線且具有評估經驗的人士，發揮其專業技能。

當然，還應借鑒英美兩國的經驗，構建評估人員的培訓機制：其一，人員入職前應設置培訓項目，促使其掌握本機構評估工作的流程與方法;其二，在具體的評估工作開展之前，評估人員還要再次接受培訓，確保其熟知此次評估的內容、標準和程序;其三，在日常工作中展開周期性培訓，確保評估人員了解最新的評估理念與方法;其四，設立一套健全完整的評估人員從業標準與處罰規則，約束、規范評估人員的行為。[18]

科學的評估手段亦是必不可少的。首先，高等教育第三方評估機構應具有一定的評估標準設定權，并根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的分類評估和“建立科學、多樣的評價標準”的要求，針對不同種類的高校或者學科適當設定不同的評估標準。其次，引進國外先進的評估技術與方法，促進第三方評估的靈活性、精深性與針對性。最后，我國第三方評估機構基本遵循學校自評、專家考察、發布結論的評估程序，[19]缺乏后續的追蹤與反饋環節，因此應構建后續的周期性復評機制，從而給予高校以針對性的改進意見。

（四）內部監督與外部監督的協同并進

一方面，高等教育第三方評估的內部監督主要依靠行業協會所帶動的行業自律。法治社會的實踐表征是各類社會組織的自治，而維系社會自治的重要組織樞紐就是行業協會。行業自律是行業成熟的重要標識，第三方評估機構之間應加強交流，并在政府適度牽頭、組織下形成行業協會，進而由行業協會較為獨立地建立本地區的行業標準，如資格準入條件、執業標準、回避標準、退出標準等。同時，由行業協會加強評估機構的自我監督，完善本地評估機構的財會制度、人員聘用制度、資金使用機制。

另一方面，政府與社會是高等教育第三方評估機構外部監督機制的主體。

就政府而言，其監督行為應以督促第三方評估機構合法、合理地運行為準則，避免對評估機構的獨立性造成損害。這種監督主要體現為：其一，在指標設定、外部審計、收費等方面，為高等教育第三方評估機構設定最低的要求。其二，加強主動監督，對第三方評估機構的資質與績效展開審核與評估，對出現的問題予以指導或責令整改甚至停業，并構建教育評估人員執業資格認定制度，提高評估機構的專業性[20]，從而在行業協會偶有失靈的情況下發揮政府的兜底功能。

就社會而言，其監督的進行主要是借助于信息公開制度與申訴機制：建立評估公開制度，所有評估資料均在網上公示[21]，倒逼第三方評估機構公正地開展評估工作。渠道方面，可通過網站、報紙等形式向社會公眾定期公布信息，形成穩定的信息獲取機制;內容方面，應包含評估資質、評估方案、評估方法、評估結果等信息，確保社會各界充分了解評估的全程，提升透明度;反饋方面，應設置投訴熱線、網上留言等渠道，為社會大眾提供意見表達的平臺。同時，構建高等教育第三方評估申訴制度，給予被評估高校以質疑、申訴的權利。如若被評估高校對評估結果不滿，則其可以向評估機構進行申訴，在申請理由合理、證據材料充分的情況下，評估機構必須受理申訴請求，并通過廣泛征求專家意見及再次實地考察的方式，對原評估結果進行全面審查并作出適當調整。

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