國土空間規劃體系下的地下空間規劃管控方法探索
——以北京城市副中心地下空間規劃管控為例

趙怡婷，吳克捷，石曉冬

(北京市城市規劃設計研究院，北京 100045)

0 引言

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節約利用土地，構建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要作用。目前，無論國家還是地方層面都尚未建立在國土空間規劃體系及精準傳導下的地下空間規劃管控體系，難以從全域、全要素層面科學管控和引導地下空間資源的開發利用。

針對地下空間規劃管控的缺位，石曉冬等[1]從生態安全、潛力評估、功能統籌3個方面探索了地下空間規劃方法。吳克捷等[2]側重從市域層面建立了“全市—分區—特定地區”的地下空間規劃編制方法。沈雷洪[3]、趙毅[4]針對控制性詳細規劃層面的地下空間規劃內容進行了研究，提出了地下空間規劃管控體系、內容和主要指標，為地下空間規劃的規范管理與有效控制提供支撐。張薦碩[5]基于海綿城市理論，針對海綿城市理念下的雨水入滲和地下空間中建筑(結構)防滲的矛盾，提出了地下空間管控內容的補充完善方向。彭芳樂等[6]以上海虹橋商務區為例，對城市商務區地下空間的開發和管控進行了探索，構架了地下空間開發控制要素和指標體系框架。黃嘉瑋[7]結合軌道工程實踐，對軌道沿線地區的公共地下空間附屬設施、地下空間之間的連接、地下空間實施時序等提出了規劃控制要求。相彭程等[8]以西咸新區為例，建立了控制性詳細規劃層面的地下空間開發利用分區、分級、分類規劃管控體系，保障規劃管控的精準性。楊天姣等[9]以北京市豐臺科技園三期地下空間規劃為例，從城市設計層面詳細探討了精細化的地下空間規劃設計要點，深入研究地下公共空間的剛性控制要求，為地塊規劃條件提供支撐。

綜上所述，當前關于地下空間規劃管控的研究，在空間范疇上，主要側重城市重點功能區、軌道沿線地區、城市商務區等中觀區域；在研究類型上，主要針對控制性詳細規劃及城市設計的編制；在管控方法上，既有用地和功能設施管控，也有基于生態安全和軌道建設的專項管控。但總體來看，地下空間規劃管控尚缺乏全域、多層級、系統性的管控體系和研究方法。本研究聚焦于中微觀層面地下空間規劃管控方法，以北京城市副中心為例，從“分區—街區—地塊”層面探索生態安全管控、功能設施統籌管控、重點分區管控、用地開發管控的具體方法，研究深度達到地塊層面，以期為完善中微觀層面國土空間規劃體系下全域、全要素地下空間規劃管控體系提供借鑒。

1 完善地下空間規劃管控體系

北京城市副中心地下空間規劃是北京市“全市-分區-特定地區”地下空間規劃編制體系在分區層面的首次探索。自2016年以來，北京城市副中心堅持地上地下同步規劃，建立了“分區—街區—地塊”層層遞進、上下傳導的地下空間規劃管控體系(見圖1)；在規劃類型上涵蓋總體規劃和詳細規劃2大類，并結合實際需求進一步納入規劃綜合實施方案，為中微觀層面地下空間資源的科學合理管控奠定基礎。

圖1 地下空間規劃管控體系示意圖

1.1 編制全域層面地下空間總體規劃

通州區地下空間總體規劃是通州行政轄區的地下空間總體規劃，是對全域層面地下空間發展目標、原則和規模的總體把控。規劃空間方面，通州區地下空間總體規劃覆蓋全域各類建設用地與非建設用地；規劃內容方面，通州區地下空間總體規劃基于對全域地下空間生態地質條件、災害風險情況、自然資源稟賦的綜合判斷，著重明確全域地下空間生態安全格局與可利用資源總量，統籌各類功能設施布局要求，形成豎向分層的地下空間總體空間布局(見圖2)，為全域層面的地下空間資源利用提供總體指導綱領。

圖2 地下空間總體規劃的內容體系示意圖

1.2 街區層面地下空間控制性詳細規劃

北京城市副中心控制性詳細規劃是對北京城市副中心范圍內地下空間發開發利用的具體部署，也是對通州區地下空間總體規劃要求的深化落實。規劃空間方面，北京城市副中心地下空間控制性詳細規劃主要針對地下空間利用需求較強的城市集中建設地區，規劃研究精度可到達街區層面；規劃內容方面，北京城市副中心地下空間控制性詳細規劃采取地上地下同步編制，進一步細化和明確地下空間規劃規模、豎向管控深度及生態限建區范圍、重點地區范圍、各類功能設施的管控范圍以及軌道一體化范圍等規劃管控邊界，繪制36個街區的地下空間規劃管控“一張圖”(見圖3)，形成街區層面地下空間精細化規劃管控依據。

圖3 地下空間規劃管控示意圖[1]

1.3 重點地區地下空間規劃綜合實施方案

城市重點功能區、更新改造地區、交通樞紐周邊地區等城市區域往往有條件實現地上地下空間的同步建設，是城市地下空間建設的重點地區。北京城市副中心結合綜合交通樞紐等重點項目建設需求，對項目所在街區范圍內編制地下空間規劃綜合實施方案，其規劃深度達到地塊層面。鑒于地下空間相對復雜的特性，地下空間規劃綜合實施方案將吸納修建性詳細規劃和城市設計的部分工作，詳細規定各類用地的地下空間規模和建設深度(見圖4)，明確地下空間的三維空間布局和各類功能設施的空間關系，對地下步行系統、公共空間和公益性設施布局提出規定性建議(見圖5)，對地下經營性功能設施布局提出引導性建議，對關鍵節點進行精細化斷面設計，為地下公共空間的科學預留和有序建設提供規劃指引。

圖4 地下空間建設深度管控示意圖(單位：m)

圖5 地下步行系統規劃示意圖

2 健全地下空間規劃管控方法

與國土空間規劃所強調的全域、全類型用途管制要求相比，傳統地下空間規劃管控存在空間覆蓋面不全、管控內容條塊分割、管控力度偏原則性等問題，難以有效指導地下空間的實際規劃建設。針對傳統地下空間規劃管控的局限性，北京城市副中心地下空間規劃管控從全域生態底線管控、功能設施統籌管控、重點地區分類管控、用地開發強度管控4個方面完善地下空間規劃管控方法，以期發揮地下空間規劃對地下空間資源利用的剛性管控作用。

2.1 生態先行，劃定全域地下生態底線管控

開展地下空間生態地質調查，科學判斷地下空間生態地質條件，明確地下空間的生態影響要素和生態安全底線，是城市地下空間可持續發展的重要前提[10]。鑒于北京城市副中心所在地區工程地質環境復雜、地下水環境敏感度高等生態地質環境特征[11]，北京城市副中心提出“以水定城”的地下空間有限開發理念，以保護地下承壓水層及地下水資源安全為重點，選取位于地下20 m左右的第1承壓水隔水層埋深作為地下空間開發類建設的豎向管控范圍，豎向管控對象主要包括普通地下室、地下公共活動空間和地下經營類空間等，以有效保護地下水資源，減小地下空間開發利用對地下水文地質的干擾；位于地下50～70 m的第2隔水層對于地下水文地質結構的穩定性具有較為關鍵的保障作用，因此城市公共類建設活動一般不宜超過地下50 m，地下20～50 m優先用于地下交通設施、地下市政設施、防災安全設施等人員活動較少的公共類設施的建設和預留；地下70 m以下是一般城市開發建設活動尚未達到的區間，該范圍近期以戰略預留為主，遠期可布局戰略基礎設施或防災安全設施。地下空間生態適宜性分區示意如圖6所示。

圖6 地下空間生態適宜性分區示意圖

2.2 公共優先，預留地下重要功能設施建設空間

地下空間是一個復雜的巨系統，涵蓋地下交通、市政、公共服務、公共安全等各類城市公共設施以及多樣化的開發類設施。鑒于地下空間資源的有限性和不可逆性，北京城市副中心地下空間規劃堅持公共優先原則，系統梳理了北京城市副中心范圍內地下軌道交通、道路交通、物流、市政場站、市政管線、綜合管廊、防災安全設施、公共服務設施等各類功能設施的規劃建設情況，對已建成設施提出安全運行管控要求，對規劃線性工程預留建設空間，對規劃場站設施提出地下化引導要求，形成北京城市副中心地下功能設施統籌管控“一張表”(見表1)，為各類功能設施的有序建設和空間預留提供保障。在功能設施布局方面，規劃著重發揮軌道交通的引領作用[12]，以軌道交通環形干線為主干，沿線貼建、共建綜合管廊、雨水調蓄設施、應急避難設施、儲能調峰設施和地下市政設施等各類基礎設施，串聯地上公共服務設施，形成了地上地下空間一體、功能高度復合的基礎設施服務環[13]，為城市副中心的高效運行提供保障。

表1 地下重要功能設施廊道及場站設施管控表

2.3 突出效率，科學判定地下空間重點建設區域

地下空間開發利用與城市開發建設活動具有密不可分的關系，通常城市公共功能較為集中、城市建設強度較高、軌道交通條件便利及具有整體開發建設條件的地區往往是地下空間開發利用需求較高的地區，這些地區有條件通過地上地下空間的統籌立體發展，實現功能復合和土地綜合效益的最大化[6]。為科學判斷北京城市副中心地下空間的重點建設區域，北京城市副中心地下空間控制性規劃采取量化評估的方式，劃定地下空間的重點地區，保障重點地區地下空間規劃覆蓋與實施，實現高質量發展。地下空間重點地區的劃定需要綜合考慮各類限制要素及發展要素，其中，限制要素主要包括生態敏感要素、歷史保護要素、現狀建設要素、政策管控要素等；發展要素包括軌道交通、重點功能區、人口密度、用地功能及強度等。該規劃建立了基于多因素的地下空間開發適宜性量化評估體系，分別從生態地質條件、歷史保護、用地功能、建設強度、人口密度、軌道站點、重點功能區、重點管控區等8個方面，對副中心范圍內近4 900個地塊進行了量化打分，分數越高代表開發潛力越大。與此同時，規劃結合副中心高質量發展訴求，適當提高了軌道站域、產業功能、重點功能區等重點發展要素的權重值，形成了對北京城市副中心全域范圍內各類地塊的開發潛力量化評價[14-16]，并以此為基礎形成了 “重點利用地區—鼓勵利用地區—一般利用地區”的全覆蓋地下空間重點分區體系，明確了地下空間重點地區范圍。規劃進一步針對不同重點地區制定針對性的發展策略，明確市政公用設施地下化、停車設施地下化、軌道站點一體化、地下連通、地下空間總體規模占比等量化管控要求[14](見表2)，為副中心地下空間的重點分區、立體分層、高質量集約發展提供具體可操作的規劃指引。

表2 地下空間重點分區管控表

2.4 有限利用，合理規范地下空間開發利用規模

隨著地下空間開發利用需求的不斷增長，合理限制地下空間開發建設強度，不僅有效保障地下基礎設施的合理荷載，防止高強度開發帶來的安全隱患，同時也為未來地下空間可持續發展留足空間。對于開發類地塊，地下空間開發利用強度主要體現在地下空間建筑規模與地上建筑規模的比例關系，地下空間建筑規模占比越大，則地下空間開發強度越大。為進一步規范開發用地的地下空間建設強度，北京城市副中心地下空間規劃調取了全市近15 000條建設工程規劃許可證數據，總結提煉不同用地功能、地上建設強度情況下的地下空間建筑規模占比規律。研究發現，居住類、公共服務類、公共管理類、產業類、工業類用地由于地下建設需求及地上建設強度等情況的不同，其地下空間建筑規模比呈現較為明顯的差異性。其中，居住類地下空間由于地下停車需求較高，其地下空間建筑規模占比可達0.7左右；公共服務類、產業類用地一般在0.4～0.7；工業類、公共管理類則相對較低，一般在0.3～0.4。另外，地下空間建筑規模占比與地上建設層數呈負相關(見圖7)。以居住用地為例，1—6層的多層居住建筑的地下地上規模比一般不超過0.8，7—12層的中高層居住建筑一般不超過0.7，13層以上的高層居住建筑則一般不超過0.6。以此為基礎，研究形成了分別針對居住類、辦公類、公共服務類、產業類、工業類共5大類用地在不同地上建設層數情況下的地下空間建筑規模占比參考矩陣表(見表3)，為地下空間建設規模的總體管控以及地下空間建設強度的科學引導提供技術依據；另外，針對重點功能區、軌道站點周邊地區等地下空間重點地區，在參考值基礎上給予0.1～0.3的規模增長系數，以保障地下空間重點地區的實際建設需求和空間利用效率。

圖7 地塊地下地上建筑規模比與地上層數關系示意圖

表3 各類用地的地下空間規模占比參考

3 結論與討論

不同于傳統“藍圖式”的地下空間規劃編制方法，北京城市副中心地下空間規劃實踐通過精準傳導國土空間規劃體系和全域、全類型用途管制要求，探索構建了以地下空間總體規劃為戰略引領、以地下空間控制性詳細規劃為專項協調平臺、以規劃綜合實施為精細化管控落腳點的地下空間規劃管控體系；從“分區—街區—地塊”層層遞進，探索完善全域生態底線管控、功能設施統籌管控、重點地區分類管控、用地開發強度管控等中微觀層面的地下空間量化管控內容，為發揮規劃在地下空間資源開發利用中的戰略引導和剛性管控作用提供支撐。

目前，北京城市副中心地下空間規劃工作正在向著中微觀層面進一步深入，結合大型交通樞紐、重點功能區、大型基礎設施與公共服務設施建設的地下空間規劃探索尚在推進中，如何加強地下空間規劃管控的三維化、精細化、綜合化，從立體層面銜接好規劃管控與落地實施，仍是地下空間規劃面臨的重要挑戰。