城市更新中公共綠地建設困境及對策研究

林伊鴻，滕 騰

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510060）

0 引言

伴隨著經濟從高速增長轉向高質量發展，城市發展也逐漸從增量擴張邁向存量提升的新階段。然而在城市更新過程中，政府面臨著以綠地為代表的城市公共空間用地規模不足、規劃難以落地實施等問題。本文以廣州市為例，通過對當前城市更新中公共綠地建設困境和對策的梳理與分析，嘗試為保障更新地區的公共利益、提供高品質的公共空間探索合理的管控手段和實施路徑。

1 廣州城市更新過程中公共綠地建設的困境

1.1 尚未建立從“規劃”到“實施”的有效傳導路徑

在新時代生態文明建設背景下，城市綠地空間是實現綠水青山美好生態環境目標的重要載體。但作為最早開始單獨編制的專項規劃之一，綠地系統規劃并未納入法定規劃層級，對城市開發建設的實際約束力有限。僅在總體規劃層面統一了建成區綠地率、建成區綠化覆蓋率、人均綠地面積等指標口徑，至于綠地的規模、邊界如何向下傳遞，如何轉化為地區的引導指標，甚至轉化為控規管理單元的控制性指標，都未能建立起有效的傳導機制。

廣州市城市綠地系統規劃（2010—2020）提出建設城市公園481個，社區公園784個。通過規劃實施評估發現，城市公園的實施率僅為40%，社區公園的實施率僅有25%，絕大多數綠地的實際建設位置與規劃布局方案中的預期位置存在較大偏差，未能對城市綠色空間的建設起到有效的指引作用。

1.2 缺少對高品質公共綠地建設的關注

2019年年初，廣州市統籌推進城市更新的9項重點工作，提出將零散用地、空置地優先用于各類公共服務設施建設，實現經濟和社會效益深度結合。然而在實際項目中，往往更注重于教育、醫療、養老等設施的配建，這類設施可以保障總量規模并且能夠落實到具體的地塊。對公共綠地的關注度則不足，往往僅通過平面面積控制，缺乏對綠地布局績效、綠地空間品質的考慮和管控，容易造成綠地指標合理但品質及服務性難以彰顯等問題。

2020年廣州市釋放的公共服務設施用地面積占到城市更新改造用地總面積的14%，而公共綠地僅占2.7%。從北京、深圳、青島等城市對比來看，深圳近年公布的部分城市更新單元詳細規劃中公共綠地平均占比約8%，而北京和青島持續推進留白增綠和拆違建綠工作，近兩年更新釋放公共綠地面積占比高達15%～20%。

1.3 缺乏明確更新地區綠地建設要求的政策指引

近年來，廣州出臺了大量城市更新相關政策，逐步建立起涵蓋法規規章、政策、標準指引等較為系統完整的城市更新規劃編制和實施政策體系（見表1）。

表1 廣州近年來城市更新主要政策梳理

從以上主要政策梳理看來，有關公共綠地建設要求的內容主要還是以公共服務設施整體配建的規模比例為主，綠地作為其中的一個子項，布局規模和設置要求并無明確規定。其中2020年9月出臺的《廣州市城市更新單元設施配建指引》重點明確了教育、醫療、文化、體育、養老以及市政等各類公共服務設施的設置要求和規模標準，而在綠地建設方面僅僅明確更新地區單個社區公園面積不小于1hm2，在總量規模、空間布局、人均指標等其他方面均缺乏相應的要求和指引。

1.4 社會資本參與更新地區綠地建設的積極性不足

隨著人民群眾對綠色生態空間的需求日益增加，政府不僅面臨著供應城市綠地的巨大壓力，同時還面臨著城市綠地運營的昂貴資本。積極引導和鼓勵社會資本或個人參與公共綠地的建設和管養，引入市場化手段多元籌資，能夠緩解政府財政壓力，實現城市資源分配效益的最大化。但在市場化導向的城市更新過程中，尋求經濟發展、加快開發建設仍是各級政府和利益主體的基本訴求。城市綠地作為一種公共產品，很難為政府和開發商帶來直接的經濟效益。因此在利益分配的過程中，政府和開發商會優先保障居住、商業等經營性用地的指標和規模，綠地的建設往往僅滿足規劃的最低指標，甚至會采用混淆綠地率和綠化覆蓋率概念、折算立體綠化等方式來擠壓綠地面積，公共綠地的規模在現實利益的博弈中經常受到侵占和蠶食。

2 解決公共綠地供給難題的城市經驗

2.1 紐約：激勵性政策鼓勵下的私有公共空間建設與管控體系

作為全球最早提出私有公共空間政策的城市，紐約規劃委員會于1961年通過的新區劃條例為城市正式定義了私有公共空間的概念，即由私人所有的、對公眾開放的公共空間。紐約以立法的形式，在區劃條例中以專章明確私有公共空間設計的量化標準。

區劃條例以4個設計原則指導制定統一的設計標準，包括：①對人行道公眾開放和共享的原則；②無障礙可達的原則；③創建高品質的休憩環境原則；④安心和安全原則。依據上述原則，區劃條例對公共空間的空間形式、位置、朝向、可視性、步行路徑、高程、臺階、座椅、植被、照明、標識牌等18項具體內容，均制定了量化的細節標準。

此外，還實施了容積率獎勵機制，其本質是利用市場力量進行公共空間的生產，即政府代表公眾與開發商簽訂的一份關于公共物品生產的社會契約，政府支付獎勵容積率，并獲得公共物品。為保證契約順利執行，除了支付的價格外，契約還必須對空間質量進行細節規定，在一定程度上實現了政府管控公共空間的目的。

2.2 上海：強化公共空間控制體系與建設導引

為保障公共空間的建設與實施，上海建立了分級公共空間管控體系。

在總體規劃層面，提出“按照地區公園2km、社區公園500m的服務半徑推進公園建設，加快公園綠地服務半徑未覆蓋地區規劃綠地實施，針灸式新增微型公園”的總體思路及目標。同時，通過編制公共開放空間專項規劃，保障公園綠地、廣場用地、附屬綠地等權屬明確的公共開放空間的落實。

在單元層面，通過單元規劃梳理總規提出的核心指標，嚴格分解落實總規對于公共空間的布局及指標要求，并按不同層次落實到區、街道、街坊層面?！渡虾Ｖ鞒菂^單元規劃編制技術要求和成果規范》明確提出，增加公共綠地和公共空間，按照全市對于400m2以上的公共開放空間覆蓋率和各區規劃公園綠地的人均目標，在空間上落實公園綠地范圍至圖則深度。

作為統籌指導上海城市更新工作的政策文件，《上海市城市更新規劃土地實施細則》明確提出政府部門應按照“注重品質，公共優先”的原則，對更新地區進行公共要素評價，確定更新需求后，在區域評估的范圍內劃定城市更新單元和需要落實的公共要素清單，其中，公共綠地屬于公共要素涵蓋內容之一。同時，《上海主城區單元規劃編制技術要求和成果規范》也在“開放空間規劃圖紙”中提出增加“社區公共空間植入區”空間要素，即指結合更新評估，將社區內現狀綠化覆蓋率和可達性較差區域作為未來城市更新需要重點提高綠地規模的空間區域。

2.3 深圳：創新面向城市更新的公共空間政策機制

深圳近年來不斷探索更新地區公共空間的實施路徑和供給政策，創新性地提出通過移交公共用地、“捆綁”實施公共用地與更新項目等方式解決公共空間的供給問題。

2012年出臺的《深圳市城市更新辦法實施細則》明確規定，城市更新單元范圍內應無償移交一定比例的公共用地給政府優先用于落實城市公共利益項目，移交的面積應大于3 000m2，且不小于拆除重建范圍用地面積的15%。該政策明確了每個城市更新單元至少有3 000m2的公共空間交由政府建設管理，極大地保障了更新地區的公共利益。

2018年發布的《深圳市城市更新外部移交公共設施用地實施管理規定》，允許將位于拆除重建類城市更新項目拆除范圍以外的公共空間用地，由更新項目實施主體理順經濟關系，完成建筑拆除并無償移交國有。這種以類似“飛地”的形式與更新項目的捆綁實施，使政府獲得難以落實的公共空間用地，是公共空間規劃與建設的基礎保障之一。

3 保障更新地區綠地供給對策研究

3.1 體系構建：構建分層管控的規劃傳導體系

充分銜接廣州在國家“五級三類”的空間規劃體系基礎上形成的“市域-片區-單元”層級體系，構建市、區、街鎮三級綠地規劃傳導層級，擺脫綠地從規劃到實施缺乏有效傳導機制的問題，保障綠地落地實施。同時根據公園綠地規模，建立分級協調管理機制，納入區級國土空間規劃和其他下位規劃，指導綠地落地實施。

1）市域層面 以“定量”為主，充分銜接市級國土空間規劃以及綠地系統專項規劃，控制全市綠地的規模總量。

2）行政區層面 一方面實施“定量”管控，銜接區級國土空間規劃，按行政區界分解全市綠地規模至各區，滿足各區城市綠地建設要求；另一方面采取“定界”的管控方式，明確行政區范圍內10hm2以上的大型綠地的四至邊界，充分保障為市民提供日常游覽觀賞、休憩康體、文化娛樂的場所。

3）街鎮層面 以“定界”管控為主，在詳規中控制1hm2以上綠地的規模和邊界，1hm2以下的綠地適當賦予彈性，具體位置在詳規層面確定。

3.2 規模界定：實行剛彈結合的規劃管控體系

在城市更新單元規劃過程中，實行剛彈結合的規劃管控體系。將單元內獨立占地的公共綠地用地規模和占建設用地比例的下限同時納入剛性指標進行嚴格審查和管控，從規模和占比兩個方面確保該更新單元內綠地的有效供給。在滿足剛性指標的基礎上，考慮實際建設需求，可結合社區生活圈在更新單元內重新選址，實現均衡布局。

3.3 政策支撐：完善差異化的規劃導向與管控指引

逐步完善規范性文件和技術導則，明確更新地區公共綠地的規模布局、設置要求，并納入技術規定，為規劃編制與審查提供政策支撐。在法定規劃層面，不僅需要在上層規劃嚴控綠地總量，也要在詳規層面細化量化指標和法定圖則，落實到地塊層面的開發控制，保障規劃的有效傳導和落實。

完善更新地區綠地的建設指引，在對綠地的規模進行劃分的基礎上，從空間布局、場地設計、配套設施等方面構建差異化的設計指引，同時還應提出細致的專項控制內容，明確各類強制性和指導性控制要素。

3.4 機制創新：推進規劃、建設、管理全流程政策設計

在規劃編制階段，基于用地規模與布局選址的要求，結合公園綠地服務半徑覆蓋率等指標，校核現狀更新地區中公共綠地規模與數量是否存在缺口；明確開發地塊綠地的配建比例及容積率獎勵政策，在土地出讓過程中，明確非獨立占地公共空間的建設責任，作為地塊出讓的前置條件，或給予相應獎勵；建立更新地區綠地的定期巡查和考核機制，持續完善公共參與制度，邀請第三方非營利組織或學界對綠地空間的設計、建設與運營進行監督，充分調動社會群眾參與綠地建設和管養的積極性，保障更新地區高品質的綠地供給。

4 結語

更新地區的綠地系統質量關乎城鄉發展質量和居民生活品質。隨著廣州城市更新工作的不斷推進，保障更新地區公共綠地建設的配套政策和指引也會逐步更新與完善。本文只是對引導城市更新地區高品質公共綠地的建設進行探討，在很多方面仍需進一步總結完善。