中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》和美國《斯塔福法案》的對比研究

魏棟，倪凱，曹先艷，鄭平平

（上海市安全生產(chǎn)科學(xué)研究所，上海 200233）

0 引言

中美兩國在自然災(zāi)害、突發(fā)事件等方面的法律法規(guī)存在差異。從法律淵源分析上，很難將2007 年中國頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》和1988 年美國頒布的《斯塔福法案》進(jìn)行比較。但共通點(diǎn)是，中美法律的起草、調(diào)研、制定、頒布和修訂是受國家立法機(jī)構(gòu)議程安排影響的。而要選擇立法，具有重大有影響力事件的發(fā)生且引起立法機(jī)構(gòu)最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視往往是很關(guān)鍵的。

例如，美國一份歷年地震導(dǎo)致20 萬人死亡的科學(xué)報(bào)告使得美國參議員高樂（Gore）推動(dòng)美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署的改革，并于1988 年，美國國會(huì)經(jīng)過辯論通過的《斯塔福法案》，這是美國國會(huì)參眾議員們努力的結(jié)果。那么2003 年非典疫情的發(fā)生，則導(dǎo)致《突發(fā)事件應(yīng)對法》（曾經(jīng)的《緊急狀態(tài)法》）的研究起草和發(fā)展。

作為立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者，在判斷法律是否能夠真正發(fā)揮作用以及是否需要進(jìn)行修訂，必定會(huì)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、資源稟賦、知識(shí)普及程度、人的素質(zhì)的影響。隨著人文交流的日益頻繁，國外發(fā)達(dá)國家的法律制度也會(huì)對國內(nèi)法律制度的發(fā)展起到借鑒和啟發(fā)作用。

1 法律框架對比

《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《斯塔福法案》具有相似之處，兩者都是圍繞著如何備災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)開展的，以及按照災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后進(jìn)行法律條文的安排。比如《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第2 章“預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備”以及《斯塔福法案》的第2 部分“災(zāi)難準(zhǔn)備與緩解支持”都是對災(zāi)前如何準(zhǔn)備進(jìn)行規(guī)定；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第4 章“應(yīng)急處置和救援”、第5 章“事后恢復(fù)和重建”與《斯塔福法案》第3 部分“重大災(zāi)難援助管理”（災(zāi)中減災(zāi)措施）、第4 部分“重大災(zāi)難援助計(jì)劃”（災(zāi)后的恢復(fù)援助），分別是對災(zāi)中救援及災(zāi)后恢復(fù)進(jìn)行規(guī)定。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布時(shí)，中國的信息化發(fā)展穩(wěn)步前進(jìn)，位于世界信息化發(fā)展中等水平行列；為此，中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中第3 章“監(jiān)測與預(yù)警”，對突發(fā)事件的信息化建設(shè)提出了明確的要求。而這一點(diǎn)，在《斯塔福法案》中并不明顯。《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《斯塔福法案》都談及了對基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，這在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十九條中有所表述，而《斯塔福法案》專門設(shè)立了一個(gè)條款，對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定（見表1）。

2 法律內(nèi)容覆蓋面對比

從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的名稱來看，該法所涵蓋的對象要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《斯塔福法案》所涵蓋的對象，這一點(diǎn)從2007 年《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3 條突發(fā)事件的定義和2019年修訂后的《斯塔福法案》第102 部分，對重大災(zāi)害的定義2 中可以找到證據(jù)。雖然，自然災(zāi)害只屬于突發(fā)事件中的一個(gè)類別，但是中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的文字篇幅（中文9 979 字）要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于《斯塔福法案》的文字篇幅（英語79 175 字，譯成中文約93 605 字），這反映出中國和美國在應(yīng)對包括自然災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件法律的不同特點(diǎn)。

表1《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《斯塔福法案》法律框架的對比

3 法律內(nèi)容特點(diǎn)對比

中國的突發(fā)事件應(yīng)對法律需要更多配套政策、地方法規(guī)、部門規(guī)章、各級預(yù)案、各類標(biāo)準(zhǔn)的支持，而這些內(nèi)容往往散落在各個(gè)部門、各級政府之中，查找起來非常麻煩，即使全部收集之后，在具體實(shí)施時(shí)仍需要非常有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士的參與，還需要職級更高的人員協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，處理不同法律規(guī)范之間的沖突，但職級高的人員對操作規(guī)范的指引較弱。而美國的《斯塔福法案》能夠集各種法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)于一身，一目了然，能夠“獨(dú)擋一面”，具有系統(tǒng)性、可操作性。

第一，在中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，國務(wù)院總理是應(yīng)對突發(fā)事件的最高行政長官。如果應(yīng)對自然災(zāi)害是現(xiàn)代政府的職責(zé)，那么堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)則反映了社會(huì)主義政府治理模式的中國特色，這在2021 年9 月正式實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》（修正案）中已經(jīng)有所體現(xiàn)。在應(yīng)對自然災(zāi)害方面，國務(wù)院總理有研究、決定和部署權(quán)（第八條）、擁有建立指揮部、指派工作組的權(quán)力；具有較高的行政自由裁量權(quán)。在《斯塔福法案》中，總統(tǒng)是應(yīng)對自然災(zāi)害的最高指揮官，總統(tǒng)以及代表總統(tǒng)行使救災(zāi)責(zé)任的聯(lián)邦應(yīng)急管理署署長負(fù)責(zé)行使應(yīng)對自然災(zāi)害的權(quán)力。美國總統(tǒng)在應(yīng)對自然災(zāi)害權(quán)力方面的規(guī)定更為明確和細(xì)化，共有50 個(gè)條款，其中災(zāi)前（備災(zāi)）4 條、重大災(zāi)害的應(yīng)急救援管理部分18條、重大災(zāi)害援助計(jì)劃部分25條、應(yīng)急援助計(jì)劃2 條、雜項(xiàng)1 條。

第二，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的重大特征是法條的原則性、概括性，多為定性的規(guī)范，比如第七條、第八條、第九條明確國務(wù)院、國務(wù)院總理、中央有關(guān)部門、縣級政府部門、上級政府部門在應(yīng)對自然災(zāi)害方面的權(quán)責(zé)劃分，以及對于出現(xiàn)管轄爭議的時(shí)候，如何確權(quán)明責(zé)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有對救災(zāi)資金的使用情況進(jìn)行規(guī)定，其中第三十一條要求了國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障應(yīng)對工作所需的經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，第十二條要求對征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)及時(shí)返還和補(bǔ)償。有一點(diǎn)例外的是第三章“監(jiān)測和預(yù)警”中第四十四條、第四十五條明確了三級、四級警報(bào)應(yīng)當(dāng)采取的5 條措施，一級、二級警報(bào)應(yīng)當(dāng)采取的8 條措施；第四章第四十九條、第五十條明確了發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件應(yīng)采取的10 條措施和發(fā)生社會(huì)安全事件應(yīng)采取的5 條應(yīng)急處置措施。相比較而言，《斯塔福法案》似乎更為細(xì)化和詳細(xì)，并有量化的指標(biāo)。

第三，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中只有各級救災(zāi)行政機(jī)關(guān)對于救災(zāi)工作的權(quán)屬關(guān)系，是組織、協(xié)助、指揮關(guān)系，沒有關(guān)于跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的條款。在實(shí)際操作過程中，發(fā)生自然災(zāi)害，尤其是重大自然災(zāi)害的時(shí)候，一定需要各部門之間的協(xié)調(diào)合作。這樣的協(xié)調(diào)關(guān)系包括同一組織的上下級或越級、同一部門內(nèi)部、不同部門之間、不同組織之間、組織和個(gè)人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。而《斯塔福法案》中，第204 部分條款提出，在備災(zāi)時(shí)，建立聯(lián)邦跨機(jī)構(gòu)任務(wù)隊(duì)伍，協(xié)調(diào)災(zāi)前備災(zāi)計(jì)劃的組織和落實(shí)。另外，在重大災(zāi)難和應(yīng)急援助管理方面，其第302 部分條款明確，設(shè)立了聯(lián)邦協(xié)調(diào)官、州協(xié)調(diào)官、跨越多個(gè)州的協(xié)調(diào)官的職位，明確了這些協(xié)調(diào)官由誰任命、何時(shí)任命、享有哪些權(quán)力和承擔(dān)哪些職責(zé)。

第四，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，沒有備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、災(zāi)后的費(fèi)用具體分擔(dān)制度，只是明確了突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費(fèi)，由國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府共同承擔(dān)。相比較而言，《斯塔福法案》明確了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和部落政府之間在備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、災(zāi)后費(fèi)用的具體分擔(dān)比例。在救災(zāi)資金使用上的法律層級更高。

第五，《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有具體的專門工作流程規(guī)定，需要參照其他法律法規(guī)的工作流程規(guī)定。比如，在第一章中，明確縣級以上人民政府作出的決定需要向本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案和進(jìn)行事后報(bào)告。在第三章“監(jiān)測和預(yù)警”中，明確按照國家有關(guān)規(guī)定，地方各級人民政府需向上級人民政府報(bào)送突發(fā)事件（第三十九條）、會(huì)商、評估、通報(bào)制度（第四十條）。發(fā)布警報(bào)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布警報(bào)，第四十三條明確必要時(shí)可以越級上報(bào)和通報(bào)。

相比較而言，《斯塔福法案》的流程規(guī)定更為全面，有正規(guī)流程、簡易流程（第422 部分）、合并流程（保護(hù)環(huán)境和歷史資源，第404 部分）。

第六，《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有審計(jì)的要求，只在第六章“法律責(zé)任”中，對于違法行為給予處分、處罰，承擔(dān)民事責(zé)任、構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。而《斯塔福法案》明確要求對災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，總統(tǒng)和總審計(jì)長可以對在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后任何人的賬本、文檔、文件記錄進(jìn)行調(diào)查和審計(jì)，同時(shí)總統(tǒng)可以要求對州和地方政府與救災(zāi)相關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查和審計(jì)。

第七，《突發(fā)事件應(yīng)對法》強(qiáng)調(diào)應(yīng)對自然災(zāi)害是所有單位的責(zé)任，所有單位和公民都應(yīng)該積極響應(yīng)，服從各級政府的制度安排，第十二條要求對于征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，在災(zāi)難結(jié)束之后，進(jìn)行返還和補(bǔ)償。新聞媒體應(yīng)當(dāng)無償開展公益宣傳。對于地區(qū)遭受損失的情況，進(jìn)行救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃。第五章第六十一條要求則反映了中國全民應(yīng)災(zāi)的理念，反映出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和指揮災(zāi)難救援工作的特點(diǎn)。但是，在實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了志愿者隊(duì)伍、非政府組織、社會(huì)組織介入災(zāi)害救援的情況，這些內(nèi)容需要在法律中加以進(jìn)一步的規(guī)定。

相比較而言，《斯塔福法案》要求在備災(zāi)的時(shí)候，需要和私人機(jī)構(gòu)（救災(zāi)物資、通訊公司、運(yùn)輸公司）簽訂合約，發(fā)生自然災(zāi)難的時(shí)候，提供志愿或收費(fèi)的救災(zāi)支持。不僅如此，發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)可以和紅十字會(huì)、美國紅十字會(huì)、救世軍、門諾派災(zāi)難服務(wù)中心（the Mennonite Disaster Service）、災(zāi)后長期恢復(fù)機(jī)構(gòu)、家庭救濟(jì)的小組或其他信仰機(jī)構(gòu)及災(zāi)難援助組織簽訂協(xié)議。州政府在備災(zāi)時(shí)，需要和鄰近州、地方政府簽署互助救災(zāi)協(xié)議。在救災(zāi)活動(dòng)中，不能有歧視。

第八，《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有對應(yīng)急管理部下設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定。相比較而言，《斯塔福法案》對聯(lián)邦應(yīng)急管理署下設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)也以法律的形式固定了下來，比如地區(qū)辦公室，它的職責(zé)是管理多機(jī)構(gòu)救災(zāi)沖鋒隊(duì)、開展部門之間的協(xié)調(diào)、對外開展培訓(xùn)、做出應(yīng)急準(zhǔn)備、進(jìn)行授權(quán)和提出建議。

第九，《突發(fā)事件應(yīng)對法》沒有對特殊人群、寵物的特別規(guī)定。相比較而言，《斯塔福法案》對殘障人士等特殊人群和寵物，都有明確的規(guī)定。比如第321 部分明確安排殘障人士協(xié)調(diào)員、第611 部分明確對寵物的救助。

4 結(jié)論

由于國家發(fā)展?fàn)顩r、權(quán)力分布形式、政治體制、法律制度各不相同，中美兩國在自然災(zāi)害、突發(fā)事件立法方面是有差異的。法律作為一種規(guī)則，需要得到人們內(nèi)心的認(rèn)可和行動(dòng)上的遵循，才能解決實(shí)際問題，受到國家的保護(hù)。立法的初衷是為全體人民服務(wù)的，而不是為某個(gè)階級的局部利益服務(wù)的。完善的法律制度只是做到了有法可依，如果沒有在實(shí)踐中加以運(yùn)用，無法產(chǎn)生有益的效果，無異于廢紙一張。我國在2007 年頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及之后頒布的法律法規(guī)有借鑒世界法制發(fā)展史上自然災(zāi)害應(yīng)急法律的經(jīng)驗(yàn)，與中國的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相結(jié)合，保障了中國人民的安全和幸福，也為世界各國的立法，提供一面可以借鑒的旗幟。