員額法官檢察官向人大常委會報告履職情況的郴州實踐

汪德華

隨著司法體制改革的深入推進，司法責任制的建立和完善，員額法官、員額檢察官（以下簡稱“兩官”）辦案的獨立性得到確立和強化。如何加強對“兩官”的監督，確保司法權正確行使，人民群眾和社會各界越來越關注。近年來，湖南省郴州市縣兩級人大常委會不斷強化司法監督。在市人大常委會的推動下，郴州各縣區人大常委會積極探索對“兩官”的監督，由原來的評議副院長、副檢察長向聽取和審議普通“兩官”履職報告延伸，取得了積極的成效，增強了“兩官”接受人大監督的意識，提升了“兩官”的素質和能力，提高了司法工作質效，郴州的司法工作處于全省第一方陣。

一、推行履職報告工作的必要性

“兩官”向人大常委會報告履職工作，《監督法》等法律沒有明確規定，但有法理依據和現實需要。

（一）法律理論有要求。一切權力都應當受到監督，不受監督的權力必然導致濫用。由誰產生就應對誰負責、接受誰的監督。地方組織法和監察法規定，人大及其常委會依法選舉、任命“一府一委兩院”的機關工作人員，而且明確規定縣級以上地方各級人大及其常委會對由它選舉、任命的人員可以行使罷免權和撤職權。強化任前了解和任后監督是人大對其任命人員進行監督的必然路徑。尤其是“兩官”中的普通法官和檢察官，任前沒有經過黨委組織部門的嚴格考察，人大也只是審查任職資格，組織法律知識考試，任后更要加強對他們的監督。有人認為，“兩官”是省“兩官”遴選委員會確認的，不經人大常委會任命，人大無權監督。這種認識是片面的。“兩官”雖然不經人大常委會任命，但“兩官”都是審判員、檢察員，而審判員、檢察員都是人大常委會任命的，人大當然有權對這些具備辦案資格的審判員、檢察員進行監督。

（二）公平正義有期待。隨著“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制的進一步確立，“兩官”辦案的獨立性越來越強。一部分“兩官”的司法能力和辦案經驗還不能適應獨立辦案的需要，引發了人民群眾對“兩官”獨立辦案的普遍關注，強化對“兩官”的監督成為各級人大、政協“兩會”的熱門話題。另一方面，涉法信訪居高不下，近年郴州市人大常委會接待的涉法信訪占全部信訪總數的60%左右。絕大多數信訪反映司法不公、執行不力，要求人大加強對“兩官”的監督。推行“兩官”向人大常委會報告履職情況工作，正是順應人民群眾的呼聲，滿足人民群眾對司法公正的期待。

（三）司法改革有需要。司法責任制改革是全面深化司法體制改革的基礎，是司法體制改革的“牛鼻子”。完善的機制、配套的制度是司法責任制的基礎和保障，司法人員的能力和素質是司法責任制的關鍵和核心。推行“兩官”履職情況報告工作抓住了“人”這個關鍵因素，把監督事與監督人很好地結合起來，解決一些司法工作的熱點、焦點、難點問題，助推建立完善相關體制機制，提高司法人員的辦案、辦事能力，使司法責任制更好地落到實處，從而推進司法體制改革向縱深發展。

二、郴州市履職報告工作實踐情況

2018年以來，郴州市縣兩級人大常委會陸續開展了“兩官”履職情況報告工作，做法大體相同。

（一）確定報告對象。每年確定6名左右的“兩官”向人大常委會會議報告履職工作，其中員額法官、員額檢察官各3名左右。副院長、副檢察長一般由主任會議成員或常委會組成人員和人大代表投票決定;普通“兩官”一般先由常委會確定報告對象名額，然后“兩院”按1：2比例推薦報告初步人選，再由監察和司法委結合平時掌握的情況和當年司法監督工作需要確定建議人選，最后由主任會議確定報告人。

（二）開展調查走訪。一是到“兩院”調取報告對象的績效考核、獎懲和案件評查等情況;二是走訪報告人所在單位并組織全體干警民主測評;三是走訪紀委監委、政法委、信訪局等單位和部分涉案單位;四是走訪案件當事人、律師、人大代表等人員;五是組織律師、專家和“兩院”部分業務骨干進行案件評查，評查后寫出評查報告。

（三）召開會議審議。一是報告人認真自查并按履職情況、存在問題和不足、下一步努力方向的格式要求撰寫履職報告。二是報告人在常委會會議上報告履職情況，內容以司法能力、司法績效、司法作風和接受人大監督情況為主，有別于組織部門考察干部。三是履職報告組按履職情況、存在問題和不足、下一步工作建議的格式要求作審議報告。四是常委會組成人員進行審議。參加履職調查的常委會組成人員和常委會組成人員兼監察司法委的委員要作中心發言，常委會組成人員和列席會議的人員可以就不了解、不清楚的問題進行詢問。五是進行滿意度測評。測評分滿意、基本滿意和不滿意三種。滿意票超過常委會組成人員半數的為滿意，滿意票和基本滿意票超過常委會組成人員半數的為基本滿意，不滿意票超過常委會組成人員半數的為不滿意。

（四）運用審議結果。滿意度測評后及時向社會公布測評結果，并送報告人所在單位以及組織部、政法委。有的規定對首次測評不滿意的“兩官”再次交辦審議意見，兩個月后再次聽取和審議研究處理情況報告并進行測評。如不滿意票仍超過半數的，依法啟動質詢或其他程序。有的還規定，對反映強烈的“兩官”可組織特定問題調查委員會進行調查，并依《監督法》規定處理。對履職調查中發現的重大違紀違法線索移交紀委監委處理。

三、履職報告工作存在的主要問題和困難

整體來看，郴州市縣兩級人大常委會積極探索“兩官”履職報告工作，積累了一些寶貴的經驗，但也存在不少問題和困難，主要體現在以下五個方面。

（一）法律無依據。《監督法》規定人大常委會七種監督方式中，沒有聽取和審議履職報告這種方式。要不要組織滿意度測評？“滿意”“基本滿意”“不滿意”如何界定？各地做法不一。對不滿意票超過規定票數的怎么處理？也沒有明確、統一的規定。這直接導致開展履職報告工作底氣不足，對審議結果的運用也無所適從。

（二）機制不完善。目前為止，除郴州市人大常委會正在制定《關于開展員額法官員額檢察官履職報告工作暫行辦法》外，各縣區人大常委會都沒有出臺相關制度，調查走訪、案件評查、結果運用等機制也沒有建立起來。

（三）調查欠深入。信息收集不全，資料準備不充分，調查沒有針對性，沒有探索出一套過硬的、有效的調查方式方法。由于時間、人力和能力等方面的原因，案件評查這個關鍵變成走馬觀花、霧里看花，效果不好。作風不實，有的走過場，完成任務了事。

（四）審議欠充分。供常委會組成人員審議參考的材料不足，有的僅有履職報告和調查組對履職報告的審議報告。有的安排審議的時間短，常委會組成人員沒時間充分審議發言。有的調研沒安排常委會組成人員參加，審議時因情況不熟，一些常委會組成人員不愿發言。有的常委會組成人員因不懂“兩院”的業務，審議時不敢發言。

（五）監督缺剛性。大多數人大常委會只是向社會公布滿意度測評結果并抄送組織部、政法委，對不滿意超過常委會組成人員半數的，有的僅要求重新報告，有的則沒作任何規定，沒有撤職等剛性監督程序的規定。

四、完善履職報告工作的思考

探索“兩官”履職報告工作是時代所需、人民所盼，是新時代人大強化對司法監督的創新之舉，值得深入研究和探索。

（一）法律規定要明。法律是行權的依據，制度是規范的保障。建議全國人大常委會適時修改《監督法》，將“兩官”向人大常委會報告履職情況這種監督方式以及報告的基本規范和基本程序予以明確。同時，地方要制定專門的履職情況報告操作辦法和調查走訪、案件評查、審議評議、結果運用、跟蹤督辦等一系列配套制度，推動履職報告工作依法有序高效開展。

（二）關系處理要好。一是處理好人大依法任免和黨管干部的關系。要堅持黨管干部的原則，在黨委的統一領導下，依法開展履職報告工作。報告對象的確定、特定問題調查、撤職等監督程序的啟動，尤其是涉及黨委管轄的干部，事先要向黨委請示、匯報。二是處理好人大依法監督和司法機關獨立辦案的關系。履職報告工作中不可避免會涉及一些具體案件的處理，人大常委會不可干預正在辦理的案件，也不可要求司法機關如何裁決案件，更不可直接處理案件。人大常委會認為案件處理有問題時，可以將案件交檢察機關依法啟動訴訟監督程序辦理或交相應司法機關啟動內部監督程序辦理。涉及比較集中的問題或類案，可由主任會議決定列入下年度專項工作報告計劃。三是處理好人大依法行權與部門聯動的關系。對測評不滿意，不能擔任現職的“兩官”，人大常委會可以依法行使撤職權，也可以建議“兩院”或黨委作出組織處理。有重大問題、重大反映的，可以組織特定問題調查委員會進行調查，也可以交監察委員會等相關職能機關、職能部門進行處理，并跟蹤處理結果。

（三）調查走訪要實。調查走訪為審議提供第一手資料，是一項非常重要的基礎性工作，關乎審議的質量和效果。一要帶著問題“查”。根據平時掌握的情況以及通過調取“兩院”相關數據分析等，掌握報告對象及其所在部門存在的問題，帶著這些問題和具體案件，走訪相關部門、相關人員，旁聽案件辦理，做到有的放矢。二要突出重點“訪”。走訪內容要突出。重點了解報告對象履職能力、履職績效、履職作風以及接受人大監督等方面情況。走訪對象要突出。一方面，重點走訪報告對象所在單位紀檢監察、政法委、信訪局、涉案單位以及基層法院、基層檢察院等單位。另一方面，重點走訪報告對象所在部門同事及分管領導、案件當事人、律師等人員。走訪方式要突出。既要召開座談會明察，也要背靠背暗訪。既要組織自有力量走訪，也可委托第三方力量評估。三是集中精力“評”。辦案是“兩官”履職的基本方式，案卷是履職的主要載體，案件評查至關重要。要選派專業人員。評查人員的專業化是保證評查效果的關鍵因素。評查員除常委會機關和人大代表中有法律背景的以外，還可以選聘法律專家和“兩院”專業人員，或者委托無利害關系的專業團隊，用評查人員的專業化來保證評查效果。要把握評查方式。堅持普評與抽評相統一、重點評與一般評相結合，集中時間，集中地點，集中人員，認真評查。要抓住重點案件。如申請再審案件、發回重審案件、改判案件、判無罪案件、抗訴案件、不捕不訴案件、引發信訪和國家賠償案件以及有較大社會影響的案件等。要保證評查時間。時間服從質量，不能草草收場，評查后要逐人寫出評查報告。

（四）跟蹤督辦要力。有的人大常委會為了避免對報告對象及其所在單位產生負面影響，縮短履職報告工作期限，在聽取和審議履職報告后即進行滿意度測評，沒有常委會組成人員審議意見交辦和研究處理督辦環節，對常委會組成人員的審議意見沒有引起足夠的重視，使得整個履職報告工作效果大打折扣。要將常委會組成人員的審議意見認真進行綜述并形成問題清單交報告對象及其所在單位進行研究處理，并由監察和司法委牽頭進行督辦。可視問題多少、大小程度分別向常委會主任會議或常委會會議報告研究處理情況，視研究處理的效果來決定是否啟動下一步監督程序。

（五）結果運用要妥。審議結果運用關注度高，可以說在整個履職報告工作中起著“指揮棒”的作用。審議結果運用得好，能夠更好地發揮履職報告工作的作用，更好地調動人大工作者的積極性，更好地提升人大的公信力，也能更好地激勵“兩官”提高素質，公正司法，改進工作。在設計審議結果運用上，一要依法監督。行使監督權力，特別是行使撤職等剛性監督權力時，更要依據相關法律進行。二要審慎監督。非因法定情形、非經嚴格程序，不輕率啟動特定問題調查、撤職等監督程序。三要敢于監督。對認識不到位、整改效果不好或有重大反映查證屬實、不適合擔任現職的，大膽采取質詢、特定問題調查、撤職等剛性監督手段，提高履職報告工作的權威性。

（作者系湖南省郴州市人大法制委主任委員、常委會法工委主任）