平江縣耕地保護利用現狀與對策初探

平江縣農業農村局（414500） 晏紅安

平江縣地處湘鄂贛三省邊界，總面積4125平方千米，全縣轄25個鄉鎮（街道）和1個園藝示范中心；總人口115.2萬人，其中農業人口72.36萬人；耕地面積53540公頃。為全面了解平江縣耕地保護與利用的基本情況、存在的問題并提出工作建議，平江縣成立專項調研組，按耕地“非糧化”“非農化”、耕地拋荒分類別抽取了伍市鎮合勝村、武崗村，甕江鎮雙潭村，長壽鎮金星村，三市鎮永安村，安定鎮小田村，三墩鄉忠武村，虹橋鎮文昌村，南江鎮橋東村，大洲鄉黃沙村10個村作為調研樣本，分成兩個調研小組，通過進村入戶、走訪座談、現場踏勘等方式開展了系列調研活動，現將調研情況總結如下。

一、利用現狀和原因分析

1.耕地拋荒與“非糧化”“非農化”占比差距大調查的10個村總耕地面積約980公頃，耕地拋荒面積98公頃，平均拋荒率達到10%，甕江鎮雙潭村拋荒率最高，南江鎮橋東村拋荒率最低為0.6%。10個村“非糧化”面積超97公頃，“非糧化”率平均值達9.9%，其中，伍市鎮武崗村的耕地“非糧化”率最高為53.8%、虹橋鎮文昌村的耕地“非糧化”率最低為0。

2.耕地拋荒形成的原因一是交通不便。平江縣位于山區的村（社區）較多，山坡地零星分布在沖頭坡尾，無耕作通道，流轉困難。調查的10個村中，有9個村的耕地因此原因導致拋荒超24公頃。長壽鎮金星村、安定鎮小田村、三墩鄉忠武村、虹橋鎮文昌村因交通不便導致拋荒耕地的占比分別為39.2%、29.4%、57.5%、49.3%。二是獸災。平江縣是生態大縣，近年來全面禁獵，野豬等野生動物繁殖較快，種群數量大，偏遠和近山的田土種植的糧食等農作物受野豬、鳥類危害嚴重，導致農民棄耕拋荒。調查的10個村中，因獸災拋荒的耕地超9公頃。三是自然災害。平江縣是山區洪澇災害頻發縣，近幾年的幾次特大暴雨對平江縣部分村級的耕地造成毀滅性災害，道路、灌溉設施、耕作層等全部損毀。如2017年6月30日的特大暴雨、2019年8月10日的特大暴雨將甕江鎮的雙潭村廟灣組等4個組原來的河堤、耕作道路、排灌設施、耕作層全部沖毀，超7公頃農田修復困難。2018年特大暴雨將大洲鄉黃沙村10公頃左右耕地損毀，近兩年修復了部分，還有2公頃多田地無法修復。甕江鎮雙潭村、長壽鎮金星村、大洲鄉黃沙村3個村均因自然災害導致拋荒。四是“陷眼田”。平江縣地質比較復雜，“陷眼田”等深泥腳田分布在許多水稻生產村組，農機無法下田，人工耕作也十分困難和危險，缺乏有效改造方法，導致農戶棄耕拋荒。如伍市鎮合勝村有水田約153公頃，其中52公頃因“陷眼田”導致拋荒。五是缺少勞動力。調查的10個村中，長壽鎮金星村、虹橋鎮文昌村、三墩鄉鎮忠武村外出務工的勞動力分別為43.1%、45.3%、40.1%。六是基礎設施受損。平江縣因城鎮建設、平益高速等重點項目建設造成耕地排灌等基礎設施受損的耕地超266公頃，農民無法耕作導致拋荒。

3.耕地保護與利用整治工作開展難一是部分政策性規定操作難。2021年，省、市、縣相繼出臺了關于穩定發展糧食生產、嚴禁耕地拋荒等相關文件，明確了屬地管理責任和處罰辦法，對耕地拋荒時間超過一年的不發放耕地地力保護補貼。但平江縣發放該補貼是按照計稅面積發放至戶，大部分拋荒地不在計稅面積之內，精準操作非常難，尤其是對雙季稻區栽種一季稻的農戶沒有相應處理辦法和措施。二是違規處罰執行難。我國《農村土地承包法》中有關拋荒田地處罰的規定中，沒有明確拋荒時間由誰認定、復耕費用由誰負擔等，導致規定難以執行。

二、工作措施與建議

1.健全完善三項工作機制一是建立常治長效工作責任機制。在全縣范圍內建立縣、鄉鎮（街道）、村（居委會）三級耕地保護與利用工作機制，按照“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、責任到人”的原則，建立黨政一把手負責制，將耕地保護與利用任務落實到責任人和地塊，確保全縣耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”和耕地的拋荒得到全面控制與有效治理。二是建立多渠道資金投入機制。對排查的拋荒地塊停發本年度糧食補貼資金，杜絕“一邊拿補貼，一邊拋荒”的現象，支持各鄉鎮統籌拋荒地力補貼資金、耕地流轉費和其他財政資金，用于支持拋荒地復耕復種。建立“農民籌勞、社會投資、政府獎補”工作機制，動員和鼓勵各類資金投入耕地治理。三是建立獎懲并舉考核機制。將鄉鎮（街道）耕地保護與利用工作責任目標考核和年度經濟社會發展綜合考核掛鉤，將行政村耕地保護與利用情況與農田建設項目、農業農村獎補資金發放使用掛鉤，將責任人耕地保護與利用履職情況與年度績效考核掛鉤，對嚴重失職的干部約談問責。

2.強化四項整治措施耕地屬村級集體所有、農民承包經營，整治主體是村級集體與農民。一是村級要帶頭整治。對于承包主長期在外，連續棄種兩年以上的荒地，通過“村規民約”，由村級暫時收回承包權，整治后交由種植大戶耕種。二是以大戶為主進行整治。要把種糧大戶作為治理耕地拋荒的主力軍，動員組織種糧大戶積極開展耕種荒地，對治理拋荒地的種糧大戶免收一定年限流轉費，彌補治理拋荒投入費用。三是農戶參與整治。要加大宣傳力度，積極動員承包戶在鄉、村協助下，對自家承包地內整治難度不大、易于復耕的荒地自覺進行整治。四是干部兜底整治。對于承包戶無力耕種、大戶又不愿流轉的零星拋荒地，實行屬地管理，由村組干部兜底，確保全部復耕復種到位。

3.實行五個方面提高一是提高農民惜地護地法律意識。利用宣傳標語、村村響、微信群等多種方式將法律法規宣傳到戶，特別是要將耕地保護的重要性和違法懲治等內容講清講透，讓惜地護地成為農民的自覺行為。二是提高耕地保護與利用價值。將耕地保護與利用納入“十四五”國土空間與農業農村發展規劃，明確好糧油生產區，特色農業發展區，畜牧水產適養區，休閑農業、設施農業等發展區。嚴格按照規劃審批農業項目，在確保國家糧食安全的基礎上，發展一批現代農業示范園區，充分提高平江縣耕地的利用率和利用價值。三是提高耕地質量與種植效益。加大對沖垅山田的水利基礎設施建設，切實改善灌溉條件，提高機耕路、生產道通達率，為耕種提供便利的交通設施，同時，結合高標準農田建設項目打造高標準農田。加快推進現代農業技術，提高種田效率與效益。四是提高耕地監管與執法能力。平江縣地域面積大，耕地分散，需要利用現代科技建立“橫向到邊、縱向到底，全覆蓋、無縫隙”的耕地保護與利用智能化監管網絡，將耕地違法行為控制在萌芽狀態，嚴控耕地“非農化”“非糧化”與拋荒現象重復發生。及時查處違規占用耕地和破壞耕地質量的行為，有效遏制占用耕地及破壞耕地質量的現象發生和蔓延。五是提高綜合治理水平。各鄉鎮（街道）和農業農村部門、自然資源部門要加強協同，上下聯動，建立耕地保護與利用共同責任機制，實行全天候動態監管。同時對耕地“非農化”“非糧化”與拋荒等問題因地制宜進行綜合整治。