內蒙古BOT和BOO模式關鍵成功因素的比較研究

陳佳志 呼 和 田友麗

（1.內蒙古師范大學 內蒙古·呼和浩特 010022； 2.瓊臺師范學院 海南·海口 570100）

1 簡介

根據聯合國發展計劃署的釋義，政府和社會資本合作模式（PPP）是政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系。在這種關系中，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP的通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。在這個過程中，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

根據社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度，PPP屬于社會資本風險承擔程度較高，并且社會資本參與程度也較高的一種項目融資形式。自20世紀70、80年代以來，由于公共部門財政支出壓力以及效率低下，促使創新提出BOT模式，并于1984年在土耳其首次應用。1992年，英國政府創新提出新的公私合作模式，即PFI。近年來，隨著PPP模式在世界各國的成功應用，各類PPP模式在我國也越來越普遍。在我國，常見的模式有BOT、BOO和TOT等。

本文調查內蒙古PPP項目的利益相關者，討論PPP項目的關鍵成功因素(CSF)以及不同PPP模式的CSF的異同。作者之前的研究結果表明，共有五項CSF被認為是內蒙古PPP項目的主要CSF，包括了對成本和收益進行全面和現實的評估、政治支持、適當的風險分配和風險分擔、項目技術可行性和良好的政府治理?；谧髡呱鲜鲅芯砍晒疚姆謩e探討上述五點CSF對于BOT和BOO這兩種模式的影響，并且加以比較。本研究主要采用定量的研究方法，并運用多元線性回歸模型進行統計分析。

本文的其余部分結構如下：第二節介紹內蒙古的PPP模式，第三節回顧有關PPP模式的文獻，第四節介紹研究方法，第五節報告調查發現并加以討論，第六節進行總結。

2 內蒙古PPP的各類模式

內蒙古PPP項目多種模式并存，但以BOT模式為主。根據內蒙古財政廳的公開信息，2015年，內蒙古第二批PPP示范項目共發布52個項目，總投資311.4億元，涉及市政、保障性住房、公路、文化、生態建設和環境保護、醫療衛生、農林水利、其他等8個公共服務領域。第二批PPP示范項目以BOT模式為主。2016年，內蒙古第三批PPP示范項目共發布了92個項目，總投資1072億元，涉及保障性安居工程、交通運輸、教育、科技、林業、旅游、能源、片區開發、生態建設和環境保護、市政工程、水利建設、體育、文化、醫療衛生等14個公共服務領域。92個項目中，BOT、BOO和TOT模式最為普遍，尤其以BOT模式占據主導地位，92項中的62項為BOT模式。而其他模式較少，其中TOT模式共有18項，BOO模式共有4項。

本文主要考察并比較BOT和BOO模式，因為TOT模式與BOT和BOO模式存在著較大的不同，因此難以加以比較。具體來說，TOT模式指企業在初期獲得政府存量項目的所有權和經營權，這種做法可以省去建設環節，減少建設風險，有利于收回投資成本。因此TOT模式主要運用于供電、供水、供氣、通信等現有的基礎設施項目中。TOT模式不存在“建設”這一環節，因此很難與BOT和BOO項目進行比較。

3 PPP模式和CSF的文獻綜述

涉及PPP模式和CSF的文獻較多，一般來說可分為兩類：（1）評估一般PPP，模式CSF的研究；（2）研究某一特定PPP模式的CSF的研究。在評估一般PPP模式CSF方面，比較有代表性的文章有Lietal.(2005)的研究。此研究通過問卷調查了馬來西亞和英國PPP建設項目中的CSF，得出的結論是強大而良好的私人財團、適當的風險分配以及可利用的金融市場這三點是關鍵 CSF。另外，Zhang(2005)也進行了類似的研究。根據對我國47個PPP項目的CSF評估，作者認為五項CSF是PPP項目成功的關鍵，包括了經濟可行性、通過可靠的合同安排合理分配風險、健全的融資方案、可靠的技術實力雄厚的特許企業聯合體和有利的投資環境。

盡管一般PPP項目有其共性，但先前的文獻也涵蓋了對不同PPP模式下CSF的研究。在有關于BOT模式的研究中，Yangetal.(2017)針對中國的BOT項目，將其CSF分為三類，即風險、管理和生命周期。作者共提出了10項BOT模式的CSF，包括合理的風險分配、政府的支持和保障、強大的項目財團、選取好項目、透明和競爭性的采購流程、項目的可行性、好的承包商、完整和現實的成本收益分析、經濟因素以及政治和法律因素。Zhaoetal.(2010)則主要關注我國的電力行業，重點探討了火力發電和風力發電項目BOT模式的CSF。此研究發現，BOT火電項目的CSF包括：項目的必要性、融資管理水平、預期償債能力、承包商的財務能力以及承包商的經營水平和資質。而風力發電項目的CSF包括：項目的必要性、預期償債能力、項目公司人員的能力、承包商的財務能力、項目的預期盈利能力和法律環境。研究結果還表明，不同類型的BOT電力項目，各CSF對BOT電力項目成功的相對重要性有所不同。可以看到，BOT模式下的CSF與一般PPP模式下的CSF分析得出的結論有所類似，比如項目風險的控制均屬于重要的CSF。這里的問題是，BOO模式下的CSF是否與BOT模式下的CSF也存在共性？然而，研究BOO模式的CSF的文章較少，國內的文獻大部分集中于研究BOO模式的會計核算(魏建坤,2019)或者此類模式下相關項目的可行性分析(Zhang et al.,2020)。

本文可以在一定程度上填補以上空白，其獨特貢獻在于：第一，將BOT模式的CSF與BOO模式的CSF進行對比；第二，由于目前有關于內蒙古PPP項目的分類實證研究很少，因此對內蒙古PPP項目不同模式下的CSF進行專門研究，可以方便后續的研究進行橫向或縱向比較。

4 研究方法

本研究基于作者的前期研究成果，首先確定了以下五項為有助于內蒙古自治區 PPP項目成功的關鍵因素（CSF），包括成本和收益進行全面和現實的評估、政治支持、適當的風險分配和風險分擔、項目技術可行性和良好的政府治理。第二，調查并評價受訪者最近參與實施的BOT項目和BOO項目。在以上基礎上，探索影響BOT項目和BOO項目評價的CSF的異同。

本研究數據通過結構化問卷收集，調查對象包括政府機構、出資人、承包商、銀行和PPP項目的利益相關者，例如PPP項目的受眾。共有75人完成問卷，其中有效問卷70份。受訪者通過滾雪球的方式進行抽樣。收集到的數據使用SPSS軟件進行分析。首先，受訪者對其最近參與實施的一項BOT項目和BOO項目進行打分，分值區間為0-100。其次，受訪者根據其對最近參與實施的一項BOT項目和BOO項目的打分，通過李克特五點量表（其中1為最不重要，5最重要）來評價5項CSF指標的重要性?；谏鲜鰯祿?，我們采用多元線性回歸模型進行數據分析。受訪者和項目的分類統計信息見表1。

表1：受訪者和項目分類統計信息

5 發現和討論

表2報告了BOT模式下多元線性回歸模型的實證結果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數為0.822，修正后的可決系數為0.798。根據Field(2009)的研究，當可決系數介于36%-64%之間表示該模型是適當的。同時模型整體通過了顯著性檢驗(F統計量為統計顯著)。自變量中，每個CSF的方差膨脹因子均小于10，表明自變量之間并無共線性的問題。同時每個CSF的回歸系數均為正，且均有統計學意義的顯著性。

表2：BOT模式下多元線性回歸模型的實證結果

表3報告了BOO模式下多元線性回歸模型的實證結果。從模型的擬合效果來看，模型的可決系數為0.479，修正后的可決系數為0.457，同時模型整體通過了顯著性檢驗(F統計量為統計顯著)，表示該模型是適當的。自變量中，每個CSF的方差膨脹因子均小于10，表明自變量之間并無共線性的問題。但只有一項CSF指標，即“適當的風險分配和風險分擔”，具有統計學意義的顯著性。

表3：BOO模式下多元線性回歸模型的實證結果

從統計結果上來看，BOT模式的各個利益相關者關注PPP項目的風險控制、管理和全生命周期，而BOO模式的各個利益相關者更加關注PPP項目的風險控制。在BOT模式下，項目一般長達20年以上，包括整個項目生命周期，雙方通過長期合同明確權利和義務，所以更加重視從長期合作。這時良好的政府治理和政治支持則尤為重要，因為需要在長期的項目合作中形成政府、企業和公眾的多方共贏。而對于項目本身來說，項目的技術可行性，對成本和收益控制，以及風險由最適宜管理風險的一方承擔，是項目的各方利益相關者最為關注的。而在BOO模式下，項目遵循建設—擁有—運營這一模式，項目建設期完成后變為私有運營，這種運營模式要求出資方更加謹慎的進行事前項目風險評估。同時，由于BOO模式的社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度均比BOT模式更高，見圖1，故而尊重市場化的規律以及對風險的控制更是各方利益相關者首要關注的，這也是BOO模式之下風險控制格外重要的另一個原因。如果沒有完善的風險控制體系和明確的配套支持政策，民營社會資本對參與BOO項目會持觀望和更加謹慎的態度。

圖1：項目融資形式

6 結論

本研究分別考察了內蒙古BOT和BOO模式下實施PPP項目的CSF。總體而言，調查結果顯示，BOT模式注重以下五項CSF且在統計學上均具有顯著性，包括適當的風險分配和風險分擔、良好的政府治理、項目技術可行性、政治支持、對成本和收益進行全面和現實的評估。BOO模式只有“適當的風險分配和風險分擔”這一項具有統計學的意義。BOT模式和 BOO模式產生上述區別的主要原因在于兩者的運營模式不同，以及社會資本風險承擔程度和社會資本參與程度不同。然而，本研究結果具有一定的局限性，可能會影響結論的普適性。首先，本研究總體的樣本數量較少，后續的研究可以增加樣本量進行分析。第二，問卷調查參與者的主觀意愿是否存在偏差，也需要在后續的研究中特別注意。第三，內蒙古BOO模式下項目數量較少可能也會導致研究結論出現偏差，后續研究可增加BOO模式的樣本數量。