1972年美國《社會保障法》修正案的歷史考察

劉 威

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴州 貴陽 550001)

在美國社會保障政策史上，1972年《社會保障法》修正案的頒布標志著1935年以后實施的擴張性保障政策達到了歷史頂峰，因而占有十分重要的地位。深入研究這部修正案制定的過程，探討其得以順利通過的歷史動因以及歷史影響，有助于更清晰地了解美國社會保障政策的發展軌跡，同時也可對我國當前社會保障制度的建設提供有益的啟示和借鑒。①

一、1972年《社會保障法》修正案的立法歷程

1969年6月，聯邦政府授意社會保障咨詢委員會(Advisory Council on Social Security)對當時的社會保障計劃進行評估，并向國會提出自己的建議，這標志著對《社會保障法》的再次修訂工作開始啟動。經過近2年的調研，咨詢委員會于1971年3月向國會提交了最終的咨詢報告。在報告中，咨詢委員會特別建議改變社會保障信托基金的精算原則。②1935年美國社會保障制度建立后，社會保障署的精算師預估社會保障基金收入時，一直采取的是“平穩工資預設”(level-earnings assumption)原則，即預設勞動者工資水平將保持不變。政府以此為依據，預估社保基金收入。隨著經濟的快速發展，社保基金產生了大量盈余。到1971年，社保基金已有60億美元的盈余。[1]7過多的盈余限制了資金的流動性，不利于擴大消費以促進經濟增長。因此，咨詢委員會建議改變偏保守的精算原則，采取“上升工資預設”(rising-wage assumption)原則，即預設勞動者工資水平將要增長。由此預估社保基金收入，政府可以更加大膽地擴大社會保障計劃，提高社會保障支出，將盈余資金“還之于民”。除此之外，咨詢委員會還在報告中提出了30余條具體的擴大社會保障計劃的建議，包括提高老年、遺屬和殘疾保險金，自動調節養老金以跟上物價上漲速度等。[1]12-15后來的事實顯示，這份報告為1972年修正案提供了藍本，尤其是改變精算原則的建議為國會所認可，成為了1972年修正案的重要立論依據。

1971年4月，眾議院籌款委員會(Ways and Means Committee)主席威爾伯·米爾斯(Wilbur Mills)向籌款委員會介紹了議案H.R.1。此議案很大程度上吸取了咨詢委員會的建議，主要內容包括：增加5%的養老金；將殘疾人納入到醫療照顧計劃中；根據物價自動調節養老金的增長；建立聯邦政府管理的援助計劃，取代原先由州政府主導的援助計劃。[2]經籌款委員會同意，這份議案于5月份被提交給國會。1971年6月，H.R.1以288∶132的結果獲得眾議院通過，然后被提交到參議院。[2]11

當參議院審議H.R.1時，第二屆白宮老齡會議(White House Conference on Aging)于1971年12月召開，目的是“為政府進一步保障老年人權益提供思路”。[3]5有近3000名代表參加了這次會議，35%的代表都是65歲以上的老年人。與會代表各抒己見，最終共形成了663條建議，涉及收入維持(Income Maintenance)、醫療照顧、就業、住房、營養、交通、老年學研究等與老年人相關的各領域問題。[4]5-19其中，收入維持問題是會議關注的焦點。圍繞這一問題，代表們提出了4項重要的建議：寡婦可以得到亡夫養老金的100%(原來規定僅有75%)；社會保障金的增長應該與生活價格指數掛鉤；增加25%的養老金；每月養老金的最低金額提高到150美元。[4]5-19這是一次具有深遠影響的會議，引起了美國全社會對老年問題的廣泛關注，為1972修正案的制定提供了重要的參考依據。正如美國學者威廉·比奇爾(William Bechill)所言，“毫不夸張地說，1971年白宮老齡會議為后來涉老法律的修訂創建了積極的環境。”[5]20

1972年2月23日，米爾斯又向國會提交了一項議案H.R.15390，作為對原議案H.R.1的修正。該議案建議增加20%的養老金，并且以后每年根據生活成本自動調節。[5]165“一直以來，米爾斯都以偏謹慎和保守的形象示人”[6]137。他由建議增加5%養老金突然改為建議增加20%養老金，是因為他剛獲得民主黨總統候選人提名，面對即將到來的總統初選，想爭取贏得人數眾多的老年選民的支持。對此，《國會記錄》(CongressionalRecord)可謂一語破的：“在福羅里達州(該州老年選民占到選民總數的21%)進行總統初選3周前，米爾斯提交了他修改后的議案。”[7]尼克松總統和其顧問們對此議案堅決反對。在一次記者招待會上，尼克松將“增長20%養老金”描述為“會引起高通脹的危險舉措”[6]163。1972年4月，總統顧問約翰·埃利希曼(John Ehrlichman)在接受《國家期刊》(NationalJournal)采訪時評論道：“我們認為米爾斯提議增加20%養老金是一種政治手段，他并未慎重思考過。”[8]733在6月份舉行的國會聽證會上，美國商會(U.S.Chamber of Commerce)也對該議案提出異議，其發言人威廉·布朗(William Brown)指出，如果任由社會保障計劃這樣快速擴張下去，私人養老金計劃將失去存在的必要。[6]163雖然存在異議，但總體來看，反對者只占很小的比例。這從最后的投票結果可以鮮明地反映出來：1972年6月30日，參議院以84∶3，眾議院以302∶35的壓倒性多數通過了H.R.15390。[2]12。

為了迫使尼克松同意簽署該議案，國會將“提高聯邦政府的債務上限(debt ceiling)到4 500億美元”③的議案與之綁定在一起。這樣一來，尼克松要提高聯邦政府的債務上限，就必須接受該議案。。1972年正值總統選舉年，老年選民占了選民數量的1/6[9]38。希望連任總統的尼克松為了迎合老年選民，增加自身選舉的政治籌碼，最終于7月1日簽署了該議案。

9月，參議院將注意力再次轉向H.R.1。由于原H.R.1包含的關于增加養老金的相關提議已經通過H.R.15390得以實現，已沒有能產生重大原則分歧的內容，因而在接下來的討論過程中，參議院只是將H.R.1進行了一些細節上的修改，形成了自己的版本，然后再與眾議院協商，形成了最終的H.R.1版本。其核心內容包括：根據物價自動調節養老金的增長；建立補充收入保障計劃(Supplemental Security Income，SSI)，由聯邦政府向貧困老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障；將從事宗教活動的所有人員納入到社會保障范圍內；為在低收入工作崗位上工作30年以上者提供特殊的最低養老金；提高遺屬養老金；將65歲以下的殘疾人和嚴重的腎病患者納入到醫療保障范圍內。[2]14-2310月17日，H.R.1在眾議院以305∶1的投票結果，在參議院以61∶0的投票結果，順利獲得通過。10月30日尼克松簽署該議案成為法律，這標志著1972年修正案(由H.R.15390與H.R.1兩部分構成)的立法工作最終完成。與簽署H.R.15390時的無奈心情不同的是，尼克松簽署H.R.1時非常興奮，表示社會保障立法又邁出標志性一步。[9]39

二、1972年《社會保障法》修正案得以通過的原因

1971年，尼克松政府宣布實行新經濟政策④，削減聯邦開支。在這種背景下，為什么1972年修正案這項極具擴張主義色彩的法案還能在國會順利通過？筆者認為有三方面原因。

第一，二戰結束到60年代末的20多年時間美國經濟呈現出良好的發展態勢，使立法者對未來經濟前景充滿樂觀預期。在20世紀五六十年代，美國經濟雖有一定起伏，但總體上保持了良好的發展勢頭，尤其是1961年2月到1969年12月經濟持續增長，GDP擴張了46%，年均增長率達4.8%，消費者價格指數年均上漲2.5%，平均失業率僅為3.5%。美國在1970年時出現了經濟衰退，GDP增長率降到0.2%，但隨著尼克松政府實施新經濟政策，到1971年很快擺脫了衰退狀態，GDP又重新增長達3.4%。[10]285-289這使國會議員普遍產生了一種樂觀情緒，認為經濟會持續向好，就算波動，只要政府采取有力政策，也能很快轉危為安。如前所述，國會認可了社會保障咨詢委員會的建議，以“上升工資預設”作為社會保障基金收入的精算原則，而“上升工資預設”實際上是以經濟增長預設作為前提的，這充分顯示出國會對經濟前景的樂觀預期。誠如美國學者謝里爾·泰尼斯(Sheryl Tynes)所言：“如果沒有立法者基于戰后27年良好的經濟發展歷程所形成的樂觀心態，1972年修正案不可能獲得通過。”[7]138

第二，70年代初美國貧困問題尤其是老年貧困問題依然嚴峻，引起社會不滿。據美國衛生、教育和福利部(U.S.Department of Health, Education and Welfare)1971年的資料，1970年美國各個年齡段的生活在貧困線之下的人口占全部人口的12.5%；生活在貧困線之下的老年人口占全部人口的24.6%。[11]美國勞工協會經過調查后也得出結論：“70年代初，老年人依舊是這個國家中生活在貧困線之下的最龐大的群體。”[7]135政府對貧困問題解決不力，引起了社會的不滿。美國汽車工人聯合會(United Auto Workers)主席沃爾特·魯瑟(Walter Reuther)曾尖銳地指出：“尼爾·阿姆斯特朗(Neil Armstrong)能夠成功在月球上留下足跡的原因在于政府對于這一事業的投入力度大，而貧困問題依舊存在是因為政府并未盡力解決。我們的注意力不應都放在越南戰爭、太空計劃等問題上，還應更多地關注貧困人口，保障其生存。”[12]2228勞聯-產聯(AFL-CIO)社會保障部負責人納爾遜·克魯克香克(Nelson Cruikshank)也強調政府為貧困者提供充分的社會保障的必要性：“當前的社會保障計劃遠遠不能彌補由于退休、殘疾或死亡而帶來的收入損失。”[12]1339可見，為了緩解貧困問題以平抑社會不滿情緒，聯邦政府需要進一步加強社會保障力度。

第三，日益壯大的老年利益集團向立法者開展了一系列游說活動，從而有力地推動了1972年修正案的通過。20世紀70年代初，老年利益集團發展壯大起來，在美國政治舞臺上的影響力日益增長。一方面，某些原本就頗具影響力的老年利益集團規模迅速擴大，如：美國退休人員協會(America Association of Retired Persons，AARP)1958年剛成立時僅有5萬付費會員，到1970年時已有188萬付費會員；老年公民全國理事會(National Council of Senior Citizens，NCSC)1961年成立時僅有100多個附屬俱樂部，到1970年時已有4 800多個附屬俱樂部。[13]578另一方面，新的老年利益集團不斷涌現，其中最引人注目的是1970年由著名活動家瑪吉·庫恩(Maggie Kuhn)建立的灰豹組織(Gray Panthers)，其主要宗旨是反對強制退休和年齡歧視，為老年人爭取社會公正待遇。[7]135它成立后，吸引了眾多老年人加入，成為繼AARP和NCSC后的第三大老年利益集團。日益壯大的老年利益集團為促成1972年修正案在國會的通過，采取了一系列措施，并取得了顯著成效。這主要表現在：其一，各老年利益集團紛紛動員老年人向每位國會議員發去郵件，表達自身的訴求。這種方式的確打動了一些議員，一位叫做休伯特·漢弗萊(Hubert Humphrey)的參議員后來回憶說：“看過這一系列的郵件后，我深深地被觸動了，決心支持提高20%養老金的議案。”[6]161其二，通過社會輿論向立法者施加壓力。例如，老年公民全國理事會的機關刊物《老年人新聞》(SeniorCitizensNews)是一份影響力很大的期刊，大約擁有400萬的讀者，當時每期都會公布一份最新的反對修訂社會保障法案的著名政界人物名單，這一舉措給那些反對者施加了強大的壓力。用老年公民全國理事會的領導人威廉·赫頓(William Hutton)的話說：“這一措施的效果非常好，許多議員轉變了態度，表示他們會支持立法，因為他們都不愿意自己的名單出現在那上面，引起老年人對他們的不滿。”[6]161其三，老年利益集團的成員利用同學情誼、老鄉情結和其它社會關系為紐帶，直接接觸某些關鍵性的議員，對其進行游說。例如，來自路易斯安那州的拉塞爾·朗(Russell Long)是參議院財政委員會的主席，他的態度對議案最終能否通過有著重要的影響，但他處于猶豫狀態。為此，一位出生于路易斯安那州的老年紳士受當地老年利益集團之托，專程前往華盛頓拜訪拉塞爾·朗。兩人是同鄉，交流非常愉快。最終，這位老年紳士成功說服了拉塞爾·朗支持議案。這種方式具有極佳的連帶效應，正如一位議員指出：“一旦某位關鍵的議員被老年利益集團說服，就會有許多其他的議員緊跟著被吸引到支持議案的一方，這樣支持者像滾雪球般快速增長。”[6]162

三、1972年《社會保障法》修正案的積極意義

1972年修正案頒布后，在緩解貧困尤其是老年貧困方面獲得了立竿見影的效果。據統計，到1975年時，也就是修正案頒布3年后，美國65歲及以上人口的貧困率由1972年時的20.6%下降到15.3%。[7]151不僅如此，1972年修正案還建立了兩項意義深遠的制度。

其一，構建了生活費用自動調整機制(Cost-of-Living Adjustment，COLA)，當消費價格指數(CPI)上漲幅度超過3%時，即對養老金進行相應調整。從此，美國政府對養老金的調整不再是臨時性的，而是有了長效機制；出臺的養老金調整方案不再是主觀的和隨意的，而是有了客觀的標準。這充分地保證了老年人的退休收入免受通貨膨脹的侵蝕。此外，以往養老金政策要經過反復的論證，最終政策出臺的時間往往延遲，無法及時與老年人對保持生活質量的實際需求實現有效對接。而自動調節機制的建立，解決了養老金增長的時間滯后性問題。

這一舉措還具有更為深遠的政治意義。自1935年公共養老金制度建立后，養老金是否增長以及如何增長一直是美國國內政策中的焦點問題之一。美國兩黨時常發生沖突，國會中的自由派和保守派也有著嚴重的分歧，屢次進行爭論，從而產生了大量內耗，付出了高額的政治成本，也給國會的立法工作施加了巨大的壓力。而1972年修正案中，將養老金設定為自動調節。對于自由派來說，每年養老金的增長標準有了確定的機制；對于保守派來說，不用擔心將會出臺更為激進性的養老金增長方案。雙方由此基本達成雙贏局面，從而解除了黨派之間就這一問題上的紛爭，有利于國會減輕立法工作壓力，提高工作效率。1935年養老金制度建立后，由于與養老金相關的財政預算在整個國家財政預算中占有相當大的比重，加之養老金調節機制不明確，國會在財政預算的控制方面具有相當大的可操作空間。而1972年養老金自動調節機制實施后，與養老金相關的財政預算從此有了自動的導向，從而擠壓了國會在此方面的可操作空間，一定程度上削弱了國會的權力，有利于美國政治體制的權力制衡。

其二，建立了補充收入保障制度，由聯邦政府向貧困老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障。這一制度是對1935年《社會保障法》建立的由州政府主導的社會救助體制的重大改變，具體表現在以下幾個方面。

第一，調整了聯邦政府和州政府的救助責任，有利于維護被救助者的尊嚴。在舊制度下，主要由州負責籌集資金并制定資格條件和待遇標準，聯邦只進行宏觀指導并給予一定匹配資金。補充收入保障制度建立后，開始由聯邦政府承擔救助貧困群體的主要責任，這一救助責任主體由地方政府層面向中央政府層面的改變向公眾傳達出一種理念：獲得政府救助是每位公民應該享有的一項基本的生存權利。此后，“絕大多數受救助者不再有舊制度下接受州救助時的那種恥辱感了”[14]8。

第二，將更多的貧困者納入到救助范圍內。在舊制度下，州政府所規定的領取救助金的資格條件非常嚴格。而補充保障計劃在資格條件方面的要求寬松許多，只要個人資產不超過1 500美元(房屋、汽車、生活必需品不計算在內)，夫妻資產不超過2 250美元，就可以獲取救助金，因此獲得老年救助的人數大增。[15]1661974年，補充收入保障計劃總受益人口為399.61萬，比該制度建立前的受益人數增加了1倍多。[15]166

第三，提高了一部分貧困者的最低收入標準。補充收入保障制度規定了統一的待遇標準，個人每月救助金130美元，夫妻每月救助金195美元。在舊制度下，有26個州的救助金低于這一標準。因此，這26個州的貧困者是直接受益者。[15]166同時，由于其它24個州的救助金高于這一標準，為了保障這些州的貧困者的利益，補充收入保障制度規定這些州必須按原標準補足聯邦政府救助金的差額部分，否則聯邦政府將取消原有的醫療救助(Medicaid)匹配資金。因此，這些州的貧困者救助金不會因新制度實施而減少。

第四，使許多中等收入家庭受益。在舊制度下，美國有17個州要求有經濟能力的子女贍養年邁貧窮的父母，為此規定，接受老年救助者，其子女也要進行財產檢測，如果其財產超過規定數額，就需要向當地福利部門交納一定數額的補償金。例如，加利福尼亞州規定，如果接受救助者的子女家庭年收入達到20 000美元，每年須向福利部門交納1 980美元以補償政府救助其父母的支出。[15]167對于當時許多中等收入的家庭來說，這筆不小的開支對家庭經濟是一個很大的負擔。補充收入保障制度建立后，聯邦政府對老年救助進行統一管理，接受老年救助者的子女不必再受原先各州交納補償金的相關規定約束，從而減輕了其經濟負擔。

四、1972年《社會保障法》修正案的負面效應

1972年《社會保障法》修正案進一步完善了美國的社會保障體系，但并不代表它的設計是完美的，某些嚴重的問題在它實施后不久就暴露出來，這主要體現在兩個方面。

其一，社會保障基金逐漸陷入收不抵支的困境。如前所述，“上升工資預設”的精算原則是1972年修正案的重要的立論依據。當時預計每年工資的增長速度將超過物價上漲速度2.25%以上，社保基金足以保持收支平衡。因此，1972年修正案不僅敢于將養老金大幅增加20%，而且并未采取提高社會保障工資稅率或其它有力措施進行籌資。[9]67事與愿違的是，70年代中期美國經濟出現了嚴重的滯脹性危機，1972年失業率為5.6%，CPI為3.3%，到1975年失業率飆升到8.5%，CPI激增到9.1%，到1979年失業率雖下降為5.8%，但CPI仍居高不下，達到11.3%，1973年到1979年間每年工資的增長速度僅超過物價上漲速度0.5%。[10]334-337工資的低增速以及高失業率使工薪稅銳減，從而也減少了社保基金收入，同時養老金與CPI掛鉤的規定又使社會保障金的支出大增。因此，1975年美國社保基金歷史上首次出現了年度赤字。社會保障信托基金理事會(Social Security’s Board of Trustees)在1975年年度報告中就曾預測：“如果不再立法提供額外的籌資渠道，社會保障信托基金將在1979年后很快枯竭。”[9]67

其二，1972年修正案將社會保障措施過多地向低收入者傾斜，導致出現了顯著的不公平現象。1972年前對社會保障法的歷次修正中，立法者一直致力于達成促進社會公平和建立充分保障兩項目標之間的平衡，既使受益者能夠根據他們所繳納的稅得到相應的回報，又要減少低收入者的貧困問題。而1972年修正案更多地追求建立充分保障，從而打破了這種平衡。這主要反映在：補充收入保障計劃與老年、遺屬和殘疾保險(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance，OASDI)計劃在對低收入人群的保障方面出現了重疊，當時大約有70%的補充收入保障計劃的獲取者同時也在老年、遺屬和殘疾保險計劃的覆蓋范圍內[15]163，而在老年、遺屬和殘疾保險計劃中有“最低養老金”的相關規定。根據該規定，即使勞動者繳納的工薪稅再少，其獲得的養老金都不會低于法定最低數額。這樣一來，有許多低收入者同時享受到最低收入保障和最低養老金雙重福利待遇。當時甚至出現了一種怪象：“一些低收入者的養老金和補助金的合計數額和退休前的工資相差無幾，即工資替代率幾乎達到了100%，導致一些低收入者寧愿提早退休。”[16]16這讓許多中高收入者感到不公，成為促使70年代中期以后美國社會保障改革的重要動因。

由于1972年修正案實施過程中顯示出這些負面效應，有美國學者認為1972年修正案所制定的政策是“短視的”，“由于立法者考慮不周，1972年修正案的內容顯得過于激進”。[17]174

五、結語

1972年美國《社會保障法》修正案建立起生活費用自動調整機制和補充收入保障制度，從而將1935年以后的擴張性社會保障政策發展到了歷史頂峰，但其實施后也引起了社會保障基金收不抵支、公平缺失等一系列問題。隨著經濟滯脹形勢的出現及日益嚴峻，美國政府不得不在70年代中期以后對社會保障政策進行從擴張到收縮的方向性調整。

[注 釋]

①關于1972年《社會保障法》修正案，國內學界研究較為薄弱，只有一些概括性的介紹零星見于研究美國社會保障制度的相關論著中，代表性的如黃安年的《當代美國的社會保障政策(1945—1996)》(中國社會科學出版社，1998年)，李超民的《美國社會保障制度》(上海人民出版社，2009年)等。美國學者的研究更為深入，但未見從史學角度對1972年修正案的立法背景、過程、歷史地位進行全面系統的專題性研究，對它的闡釋主要散見于一些對社會保障制度進行整體性研究的專著中，代表性的有：Achenbaum W A.Social Security: Visions and Revisions, New York: Cambridge University Press, 1986; Tynes S R.Turning Points in Social Security: From “Cruel Hoax” to “Sacred Entitlement”, California: Stanford University Press,1996;Kaplan R S.Indexing Social Security, Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977; Koff T H.and Park R W.Aging Public Policy: Bonding the Generations,New York:Baywood Publishing Company,Inc,1999.

②美國社會保障署的精算師每年都會在一定的政策和原則的基礎上進行精算，預估社會保障信托基金的收入，進而為聯邦政府當年制定具體的社會保障計劃提供參考依據。

③所謂美國“債務上限”是指美國聯邦政府債務總量的最高限額。美國憲法賦予美國國會有權對美國政府債務總額規定上限。當聯邦債務接近上限時，政府就必須與國會達成提高上限協議。因此，每次提高債務上限也通常伴隨著與當時經濟政治相關的附加條件，占據國會多數席位的黨派便可以向政府施壓，以貫徹自身的政治意圖。

④新經濟政策一般是指從1971年8月至1974年4月尼克松政府為克服美國經濟滯脹危機采取的刺激經濟發展的措施，其主要內容為：凍結工資、物價、房租和紅利90天，要求國會削減聯邦開支，停止外國銀行用美元向美國兌換黃金，對進口商品增加10%的附加稅。