建設完整居住社區打通城市治理“最后一公里”《完整居住社區建設指南》解讀

本刊記者 柯善北

居住社區是城市居民生活和城市治理的基本單元，是黨和政府聯系、服務人民群眾的“最后一公里”。特別是新冠肺炎疫情之后，人們越來越認識到，社區在信息溝通、組織動員、物資分配以及提供服務等涉及社會運行方方面面發揮著關鍵性、基礎性的重要作用。

為深入貫徹習近平總書記關于更好為社區居民提供精準化、精細化服務的重要指示精神，落實黨中央、國務院關于加強基層治理的決策部署，建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區，近日，住房和城鄉建設部印發《完整居住社區建設指南》（以下簡稱《指南》），指導各地統籌推進完整居住社區建設工作，不斷提升居住社區建設質量、服務水平和管理能力，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

完善城市治理“最后一公里”

新中國成立后，隨著政府及企事業單位大院的不斷興建，一大批封閉式的居住社區由此形成，而這些社區通常由相關單位管理并提供服務，實際上是計劃經濟體制下政府功能的延伸。改革開放以后，特別是住房制度改革以來，現代意義上的居住社區逐步形成，相關社區服務開始向市場轉移。

在我國城市化快速推進的過程中，一方面，改制之后的單位大院存在管理缺位、功能缺失等問題；另一方面，新建小區也存在過度商業化的趨勢，在功能、服務以及人文關懷上存在不足。與此同時，在脫離政府或單位統管一切的體制后，社區自治的基層治理體系也未能建立起來，使得城市治理在社區這一“神經末梢”未能充分發揮其效能。

黨的十八大以來，中央高度重視基層治理工作。習近平同志也多次強調，“城市治理的‘最后一公里’就在社區”“社區是黨委和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢”“社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固”。

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出以增進人民福祉為出發點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據中央文件相關工作部署，住房和城鄉建設部等部門就完整居住社區建設推出了系列政策措施。

2020年8月，住房和城鄉建設部等13部門發布《關于開展城市居住社區建設補短板行動的意見》（以下簡稱《指導意見》），以建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區為目標，以完善居住社區配套設施為著力點，大力開展居住社區建設補短板行動。

《指導意見》明確工作目標，即到2025年，基本補齊既有居住社區設施短板，新建居住社區同步配建各類設施，城市居住社區環境明顯改善，共建共治共享機制不斷健全，全國地級及以上城市完整居住社區覆蓋率顯著提升。

同時，《指導意見》還頒布了《完整居住社區建設標準（試行）》，就居住社區基本公共服務設施、便民商業服務設施、市政配套基礎設施、公共活動空間、物業管理、社區管理機制等六方面內容提出了明確的要求。

此次《指南》則是以圖文并茂的形式，對《完整居住社區建設標準（試行）》進行了直觀的講解，在《完整居住社區建設標準（試行）》的基礎上細化完善了各項設施的建設要求，對建設原則、功能布局等提出明確的建設指引，幫助各地方更深入地理解完整居住社區的理念，指導各地方落地實施相關工作。

關注“一老一小”弱勢群體

《指南》對完整居住社區給出明確定義：完整居住社區是指在居民適宜步行范圍內有完善的基本公共服務設施、健全的便民商業服務設施、完備的市政配套基礎設施、充足的公共活動空間、全覆蓋的物業服務和健全的社區管理機制，且居民歸屬感、認同感較強的居住社區。

對比完整居住社區，《指導意見》指出我國居住社區目前存在的問題，包括規模不合理、設施不完善、公共活動空間不足、物業管理覆蓋面不高、管理機制不健全等突出問題和短板，與人民日益增長的美好生活需要還有較大差距。

針對這些問題和短板，在《指南》中均給出了明確的回應。如規模方面，《指南》指出，各地應根據兒童、老年人等社區居民的步行能力、基本服務設施的服務能力以及社區綜合管理能力等，合理確定完整居住社區規模。以居民步行5～10分鐘到達幼兒園、老年服務站等社區基本公共服務設施為原則，以城市道路網、自然地形地貌和現狀居住小區等為基礎，與社區居民委員會管理和服務范圍相對接，因地制宜合理確定居住社區規模，原則上單個居住社區以0.5萬～1.2萬人口規模為宜。

很明顯，《指南》中對社區的關注集中在“一老一小”群體，應為他們實際上是在社區活動時間最長、同時也是容易被忽略的弱勢群體，特別是隨著老齡化、少子化時代的到來，更應該為兒童和老人提供更舒適、友好的社區環境。

在基本公共服務設施方面，《指南》提出“五個一”：一個社區綜合服務站、一個幼兒園、一個托兒所、一個老年服務站和一個社區衛生服務站。其他方面，如便民商業服務設施要健全，包括一個綜合超市、多個郵件和快件寄遞服務設施以及其他便民商業網點；市政配套基礎設施要完備，包括水、電、路、氣、熱、信等設施，停車及充電設施、慢行系統、無障礙設施和環境衛生設施；公共活動空間要充足，包括公共活動場地和公共綠地；物業管理要全覆蓋，包括物業服務和物業管理服務平臺；社區管理機制要健全，包括管理機制、綜合管理服務和社區文化。

進一步擴展至十五分鐘生活圈，《指南》指出十五分鐘生活圈一般由城市干路或用地邊界線所圍合，居住人口規模為5萬～10萬人，服務半徑為800～1000米，與街區、街道的管理和服務范圍相銜接?！吨改稀芬笤谑宸昼娚钊⑸鐓^步行和騎行網絡，推進社區綠道建設，串聯若干個居住社區，統籌中小學、養老院、社區醫院、運動場館和公園等設施配套。

構筑更包容的居住環境

不難看出，《指南》重點從保障社區老年人、兒童的基本生活出發，提出配套養老、托幼等基本生活服務設施的標準，促進公共服務的均等化，提升人民群眾的幸福感和獲得感。

實際上，近年來國家密集出臺政策措施，不斷提升社會服務的公平性和包容性。

2020年7月，民政部、發改委、財政部、住建部等9部委聯合印發《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》，要求創新工作機制，加強產業扶持，激發市場活力，加快培育居家適老化改造市場，有效滿足城鄉老年人家庭的居家養老需求。

2021年9月，國家發改委、國務院婦兒工委辦公室、住建部等23部門近日聯合印發《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》，提出通過在全國范圍內開展100個兒童友好城市建設試點，推動兒童友好理念深入人心，兒童友好要求在社會政策、公共服務、權利保障、成長空間、發展環境等方面充分體現。

2021年11月，中國殘聯、住房和城鄉建設部等13部門聯合印發《無障礙環境建設“十四五”實施方案》，在法制保障、政策體系、基礎設施等多維度推進無障礙環境建設，加快形成設施齊備、功能完善、信息通暢、體驗舒適的無障礙環境。

以上措施都是在我國城市化進入后半程后，針對存在的短板進行補充提升，讓更廣泛的群體（特別是老人、兒童、殘疾人等弱勢群體）能更充分地享受城鄉建設的成果。

另外，除了硬件設施外，更重要地是如何通過社區凝聚社區居民共識，逐步建立黨委領導下的、社區居民充分參與的共建共治共享的社區治理格局，形成積極向上的社區文化，從而進一步激活城市治理的活力。