論“放管服”改革背景下地方政府職能轉變

摘要：李克強總理在全國電視電話會議上強調指出，持續深化“放管服”改革的主要目標在于推動政府職能深刻轉變。福建省莆田市政府對標“放管服”改革要求，深入推進“一窗受理，集成服務”改革，通過制度化、程序化、技術化路徑轉變職能，取得如下成效：（一）規范行政審批權和監管權，建立行政監管新機制;（二）提升行政效率和透明度，降低體制性成本;（三）推進政務服務便民化，實現和維護社會平等。但對照全國先進地市的改革成果，仍有很大的提升空間。相信隨著改革的不斷推進，莆田市政府職能轉變改革的成效會更加明顯。

關鍵詞：“一窗受理，集成服務”;莆田;地方政府職能

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）04-0062-03

李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上提出，“當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，即‘放、管、服三管齊下”[1]，并且明確指出，深入推進“放管服”改革的關鍵在于推動政府職能深刻轉變。福建省莆田市委市政府積極響應中央號召，主動融入“放管服”改革洪流，在全省率先推行“一窗受理，集成服務”行政審批新模式，努力推動自我革新，加快政府職能深刻轉變。

一、莆田市推進“一窗受理，集成服務”改革的實踐

2018年12月，莆田市出臺《全市深入推進審批服務便民化改革任務分工方案》，指出要“重點推進……‘一窗受理，集成服務改革，……推動政務服務從分部門、分層級、分區域的分散式服務，向跨部門、跨層級、跨區域的綜合化服務轉變”[2]。2019年7月，莆田市人民政府辦公室出臺《莆田市各級行政（便民）服務中心全面深化“一窗受理，集成服務”改革實施方案》，要求“在全市各級行政（便民）服務中心全面實施“一窗受理，集成服務”改革”[3]，為莆田市正式開始在各級行政（便民）服務中心實施“一窗受理，集成服務”改革提供了法律保障。

莆田市政府牢牢把握“放管服”改革局勢，對標中央部署和省委要求，緊密結合莆田實際，扎實推進獨具特色的政務服務便民化革新。例如，在企業投資開辦領域，莆田市向全國首推“自己‘批網上辦”的審批服務新模式，設立涉企惠企政策對接平臺，全省首推涉企事項“六十三證合一”，讓行政審批服務更加提質提速提效。在便民服務領域，開辟24小時便民自助區，打造15分鐘便民服務圈，讓公共便民服務更加省時省心省力。在監督監管領域，在全市全面實施“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管制度，設立牽頭單位及相關責任部門，通過“組合拳”的形式，對食品、安全、醫療等重點民生領域的企業進行雙隨機抽查，并依法公示，做到照單監管。

通過“一窗受理，集成服務”改革﹐莆田市政府積極轉變思路，發現問題、落實責任，并以此為強有力約束，推動政府職能轉變改革不斷深化。具體表現為三個“一”：一是推進服務體系“一個平臺”。莆田市通過“一事聯辦”集成套餐服務，對101項事務羅列清單，明確牽頭及配合單位的任務分工，推動政務服務向跨部門、跨層級、跨區域綜合服務轉變。二是推進網上辦事“一網通辦”。莆田市行政服務中心聯合市數字辦投入3900萬元升級改造全市統一政務服務管理平臺、政務數據匯聚共享平臺，采購110臺便民自助服務終端[4]，加快實現紙質證照數字化，打破電子證照跨部門數據共享壁壘，為打造“不見面審批”模式提供技術支持。三是推進行政審批“一窗受理”。實行立受審管分離審批模式，推動窗口融合、流程優化、集成服務。針對群眾辦事密集領域，設立了五險一金、民生經濟、投資項目等六大領域的綜合窗口，95%以上事項實現“一窗”分類受理、綜合辦理，讓企業和群眾到大廳辦事“只進一扇門”“最多跑一趟”。

二、地方政府職能轉變的路徑

由莆田市推進“一窗受理，集成服務”改革的實踐過程，可以得出結論：地方政府通過建立一定的改革路徑模式，形成良性的路徑依賴，為政府職能轉變提供動力與支持。

（一）制度化路徑

地方政府職能轉變的核心，在于以政府行政行為為客體的制度優化與制度創新，通過制度化路徑規范行政行為，提高地方政府履職能力。莆田市政府對政府職能轉變過程中的各個環節，進行回顧總結和梳理提煉，將成功經驗以制度形式固化下來，形成長效機制，為改革提供制度保障與路徑支持。莆田市委、市政府編制了《莆田市行政服務中心標準體系》共計1343項標準，涵蓋行政許可、公共服務、便民服務、中介服務以及公共資源交易等各個領域，目前已成為莆田涉及面最廣、內容最豐富的行政服務標準體系。同時，為了更好地構建政務服務標準體系，莆田市先后制定出臺《莆田市行政服務中心綜合窗口“一窗受理，集成服務”改革實施方案》《莆田市各級行政（便民）服務中心全面深化“一窗受理、集成服務”改革實施方案》《莆田市行政服務中心“一窗受理，集成服務”模式運行管理辦法》，為莆田深入推進“一窗受理，集成服務”改革提供制度支撐和保障。

（二）程序化路徑

權力運行程序化是實現權力運行機制科學化的有力推手，通過程序化路徑的規范與制約，防止權力專制，彌補決策偏失，保障行政權力的健康運行。權力運行程序化建設要求地方政府要實行各項權力的運行流程再造，壓減內部流轉環節，深度規范行政審批自由裁量權，使權力的運行更加公平、公正。

在深化工程建設項目審批制度改革上，莆田市按照審批環節精簡效能、審批部門協同辦理、審批過程并行推進的原則，將政府投資項目、社會投資項目、帶方案出讓用地和小型工程社會投資項目、裝飾裝修工程，壓縮審批時限分別至80、60、40、20個工作日以內。在優化企業開辦流程方面，莆田市實施企業開辦“1+X”套餐式服務，將企業開辦時限由2020年的2天壓縮至2021年的4個小時，按照能簡則簡和信息共享原則全面精簡企業設立申請材料，實現辦事流程最優。并為企業提供免費的刻制印章、提供郵寄送等服務，進一步降低了企業的制度性交易成本，保障企業開辦“一趟不用跑”真正落到實處。

（三）技術化路徑

地方政府轉變職能的技術化路徑主要體現在實行“互聯網+”電子政務改革，通過運用互聯網技術與大數據平臺，打造數字化政府，打破條塊分割帶來的數據壁壘，實現不同部門之間數據的互認、互通，從而提升公共服務水平，優化群眾辦事流程。

為了沖破政務“信息壁壘”，破解部門間“數據私有化”現象，莆田市搭建了全市政務大數據平臺，讓數據代替群眾多“跑腿”。截至目前，87個單位的187個系統遷移到政務云平臺，已匯聚市直部門76個業務系統，7.77億條數據，其中電子證照庫匯聚了55個市直部門、221個縣區單位共計930多萬條數據[5]。在城市管理方面，建成了莆田市數字化城市管理信息系統，覆蓋全市105平方公里的建成區，投入運行以來，共解決案件184萬余件，解決率達99.45%[6]。

三、地方政府職能轉變的成效

（一）規范行政審批權和監管權，建立行政監管新機制

從本質上看，地方政府轉變職能的過程是對各權力主體重新定位的過程，尤其是對行政審批權和行政監管權的合理配置。原因在于行政審批權的過于集中會造成權力的膨脹與失控，而缺乏制約的行政監管權更是權力腐敗的“天然溫床”。可以說，對行政權力的運行進行規范與遏制，并進行有效的行政監管，決定著地方政府職能能否順利轉變。

莆田市通過梳理“一事聯辦”集成套餐服務清單任務分工，將部門權力事項置于陽光下，最大限度壓減權力尋租、設租空間，從根源上杜絕腐敗產生的可能性。為更好地規范行政監管權力的運行，莆田市推行行政執法機制改革，籌備組建了市場監管綜合執法隊伍，實現“一支隊伍管執法”，著力解決權責交叉、多頭多層重復執法等問題，同時印發了《莆田市市場監督管理局行政執法音像記錄設備配備和使用管理規定》，進一步規范行政執法行為。在全市構建“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管制度，全面實施企業信用風險分類監管，實現企業信用依法公示、聯合懲戒和社會監督。通過以上途徑，從技術層面和制度層面搭建起了全方位、多功能、高效率的監管新機制。

（二）提升行政效率和透明度，降低體制性成本

對于各個市場主體而言，在運轉過程中，會因為維護和遵循政府的各種規章、制度、政策等而產生體制性成本，市場主體無法依靠自身努力降低該成本，只有依靠政府深化職能轉變改革，優化權力運行流程，壓縮行政審批環節等措施，更好地降低體制性交易成本，從而為市場主體“松綁解絆”。

借助“一窗受理，集成服務”改革的大力推進，莆田市著力打造勤廉高效的智慧型政務服務系統，全力提高公共服務水平和人民滿意度。目前市、縣（區）兩級行政服務中心進駐事項共計13409項，其中支持網上申請辦理的事項占比97.35%，“全程網辦”事項占比為66.27%，“一趟不用跑”事項占比為80.06%，“最多跑一趟”（含“一趟不用跑”）事項占比為99.06%[7]，極大地提升了行政效率，降低了體制性交易成本。

在簡化企業開辦登記方面，莆田市市場監管局與市行政服務中心牽頭整合企業開辦涉及的企業登記、印章刻制、銀行開戶預約、申領發票、醫保、社保登記等6個環節，推行“企業開辦1+X”登記模式，設立“企業開辦專窗”，實行一窗收件、一窗發證、專人代辦，企業開辦環節由6個縮減至1個，開辦時間由1天壓縮至4個小時，審批速度大幅提升。

（三）推進政務服務便民化，實現和維護社會平等

在現代化政府治理中，實現和維護社會公平與平等，協調社會矛盾，平衡利益關系，已成為現代政府職能的重要價值尺度。2021年莆田市市直各審批部門以放管服改革為抓手，對2019年以來梳理的1814張審批導圖進行重新修改完善，形成市、縣（區）、鎮（街）、社區四級3100多項政務服務事項標準化目錄清單，統一向社會公開。通過以上舉措，莆田市政府在行使行政權力和履行公共管理等職能的過程中，用統一的行政行為規范對行政權力的運行過程進行公開和固化，照亮了權力腐敗的黑暗角落，從源頭上保障群眾在辦事過程中獲得無差別的對待，最大限度減少各種“尋租”行為，從而為實現和維護社會平等提供了制度基礎。

另外，為了提升配套特色服務，莆田市、縣（區）兩級行政服務中心配套建設24小時便民自助服務區，試點鎮（街）便民服務中心和“黨建+”社區（園區）鄰里中心布設“E政務”自助服務機，提供全天候自助服務。任何辦事群眾都能夠通過這些技術條件無差別地享受到“一窗受理，集成服務”的改革成果，為實現和維護社會平等提供了技術基礎。

四、思考

莆田市堅持以轉變政府職能、提升政務服務質效為目標，縱深推進“一窗受理，集成服務”改革，各類市場主體運行成本明顯下降，營商環境得到明顯改善。但對照全國先進地市的改革成果，仍有很大的提升空間。例如，還存在“重審批、輕監管”的慣性思維，省、市級部門權力下放較多，但對各縣（區）下放的業務指導和溝通相對較少，形成“業務懸浮狀態”，審批、監管銜接不夠緊密。部分縣（區）推進“一窗受理，集成服務”改革不徹底，對轉變政府職能“放”得開卻“接”不住。因此，莆田市下一步改革的目標，在于加強全過程執法監管，進一步探索跨部門、跨條線雙隨機檢查機制，形成監管閉環，打造公正法治、繁榮有序的市場經營環境;持續深化“一窗受理”“一事聯辦”等改革，加強對縣（區）行政服務中心的業務指導，對縣（區）以下部門的事項清單進行規范統一，做到全市一套標準。

參考文獻：

[1]李克強.深化行政體制改革? 切實轉變政府職能[EB/OL].（2015-05-12）.http：//www.gov.cn/ guowuyuan/2015-05/12/content_2860725.htm.

[2]莆田市行政服務中心管委會.全市深入推進審批服務便民化改革任務分工方案[EB/OL].（2018-12-30）.http：//xzfwzx.putian.gov.cn/zwgk/zxwj/202002/P020200228414134754305.pdf.

[3]莆田市人民政府辦公室.莆田市各級行政（便民）服務中心全面深化“一窗受理、集成服務”改革實施方案[EB/OL].（2019-07-16）.http：//xzfwzx.putian.gov.cn/zwgk/zxwj/202002/P020 200228409536488067.pdf.

[4]黃凌燕，吳悅.一窗受理? 一次辦好——市行政服務中心黨建賦能領跑“最多跑一趟”改革[N].湄洲日報，2020-10-20（5）.

[5]郭珊珊.壯大新的增長點? 形成發展新動能? 我市大力推動數字經濟發展[N].湄洲日報，2021-03- 15（5）.

[6]吳琪娜.我市扎實推進數字莆田建設，為強產興城添動能——“數字”賦能 活力迸發[N].湄洲日報，2020-10-12（1）.

[7]黃國清.意氣風發奏響奮進強音——看我市加快實施“雙輪”驅動全方位推進高質量發展超越[N].湄洲日報，2021-07-14（1）.

作者簡介：朱正婧（1983—），女，漢族，福建莆田人，福建開放大學莆田分校講師，研究方向為公共管理。