農村耕地撂荒原因分析及對策

王艷芳

（中共蘭州市委黨校，蘭州 730030）

耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。根據《2022中國農業農村發展趨勢報告》，當前我國耕地約為19.2億畝，較第二次全國土地調查的20.3億畝減少了1.1億畝。近年來全國土地撂荒問題較為突出，僅2017年全國耕地撂荒1億畝以上，撂荒率約7%；全國95%的縣域存在耕地撂荒現象，而且撂荒率超過10%的縣域占全國總數的30%以上［1］。

農村撂荒地是“三農”問題的集中表現，黨中央、國務院高度重視耕地保護，先后出臺了一系列嚴格的耕地保護政策及措施［2］。盡管如此，目前一些問題仍然存在，對我國糧食安全構成一定的威脅。因此，我們必須正視土地撂荒以及由此帶來的社會問題，并落實好最嚴格的耕地保護制度［1-2］。

一、我國農村耕地撂荒現狀分析

中國歷史是一部農村土地的變遷和發展史，土地和農民是一對孿生兄弟，相互依存并影響著社會發展。1978年改革開放初期，黨和國家順應農村生產力發展要求，調整了農村生產關系，把集體土地和資產分配到農戶，實行家庭聯產承包責任制，即包產到戶，解散了以隊為基礎的生產模式和分配方式，農民自主生產經營，極大地解放了農村生產力，提高了農民生產積極性，糧食生產總量大幅度提升。農民自主經營，從土地的束縛中解放出來，生活質量明顯提高，鄉村面貌大為改善，解決了長期困擾農業發展的體制問題和廣大人民群眾吃飽飯的問題，在我國農村改革中具有里程碑意義。上世紀80年代是農業農村經濟快速發展的10年黃金期。近20年的農村改革，“三農”工作是歷史上最活躍的時期。

隨著社會生產力的進步、農業科學技術的提高、農業耕作技術的突破、城鎮化進程的加快、農民戶籍制度的改革，現有的農村生產力和生產關系出現不相適應的矛盾。尤其是現有以“一家一戶”為基礎的土地使用制度，難以滿足農業生產規模化、集約化、機械化和市場化的需要，傳統農業效益比較低下，土地種植難以保障農民的收入。農村空殼、農業空心等問題日益突出，傳統農業不能養活農民，土地不能提供農民足夠的生活保障，原有的生產方式已不能適應當前生產和發展的需要。主要表現在［3］：大片土地撂荒、青壯年勞動力基本外出打工、種植成本和收益嚴重倒掛、地塊整體較小不適于機械化耕作等等。早期撂荒地主要為城市近郊、山區偏僻的破碎地塊，或氣候條件惡劣、土壤貧瘠、耕作困難的耕地。近年來，糧食主產區優質耕地撂荒面積持續增加。據統計，黃淮海平原農產品主產區的山東有撂荒耕地500多萬畝，撂荒率近5%；長江流域農產品主產區的湖南、湖北和安徽耕地撂荒面積達1300多萬畝。從經濟學角度來看，耕地撂荒是農民對農業比較收益變化的合理應變，但是對于人均耕地不到1.5畝的中國而言，土地是極為稀缺的基本資源，耕地撂荒嚴重影響國家糧食安全（10年糧食進口量翻了近3倍，2017年達1.3億噸），影響全國鄉村振興戰略的實施，已經引起國家層面的高度關注和重視。

二、農村耕地撂荒原因分析

從20世紀90年代以來，農民普遍遇到農業增產難、農民增收難和農村發展難的“瓶頸”。種地雖然有政府補貼，但是種地不如打工劃算，有大量農民放棄土地進城務工。耕地撂荒是社會發展到新階段多重驅動力綜合作用的結果，尤其是受耕地質量、土壤條件、氣候條件、地形地貌、地塊破碎程度、自然災害、農田配套設施以及土壤污染狀態等多重因素的影響。從收益的角度分析，只有保證從事農業生產的收益與進城務工者的收益基本持平，才有可能將部分有意愿從事農業生產的農民穩定地留在農村，進而遏制耕地撂荒的趨勢和有效對耕地撂荒問題進行整治。這是農業階段性的陣痛，既要客觀分析，也要理性對待。究其根源主要有以下幾個方面［4-6］：

1.農耕文明向工業文明的過渡

長期的農耕文明影響并占據著農村農業生產生活方式。傳統的家庭生產經營，男耕女織，滿足于自給自足的小康生活；以宗族為紐帶社會關系，是自然經濟時代農村理想的社會構建。市場經濟改變了傳統社會的生產關系，經濟社會的發展，以機械化大生產為主導的工業文明取代傳統的耕作方式，工業化、城市化、信息化促使傳統農業轉型，引領農村生產生活方式發生轉變。農村社會階層流動性增大，耕作的技術革命使農業生產力大幅度提升，教育的普及使農村人口素質提升，非農業人口比例大幅度增長。農業生產工業化，農業產業機構多元化，農村消費市場化，經濟效益持續提高。在國民經濟生產總值中，農業占比較小，但作為基礎性產業，現代科學技術足以支撐現代農業的發展，更多的農民離開了傳統農業生產，享受國家發展進步的成果，是社會發展進步的必然。

2.農業生產力的提高

現代科學技術的發展，使農業生產力不斷提高，最主要的是在農業勞動力、農業生產資料（土地、水利設施、種子、肥料和農藥等）、農業生產工具以及農業生產技術與方法等發生了質的變化。耕作技術的發展使農業生產所需人力大幅度減少，規模化大生產使單位糧食產量大幅度提高，農業市場化使原有的生產經營模式發生裂變，使農村土地、資本和勞動力三要素有了質的變化。據統計，2018年全國糧食產量達13158億公斤，比1949年增長4.8倍，年均增長2.6%；農業科技進步貢獻率超過58.3%，全國農作物耕種收綜合機械化率超過67%，其中主要糧食作物綜合機械化率超過80%［3］。糧食連年豐收，人均糧食占有量超過世界平均水平。在此背景下，傳統耕作模式和就業觀念已經不能適應社會進步和時代發展要求，分散的土地及農戶占用的土地難以規模化集中耕作，農村土地制度與農業生產力不相適應，制約了現代農業經濟的發展。

3.城鎮化進程的加快

1949年全國有5.4億人，其中農村人口占比89.36%，城鎮化率只有17.9%左右。自1996年我國城鎮化水平超過30%后就逐年增長，2011年為51.27%，2018年達到60%，預計到2025年末城鎮常住人口將達到9.34億人。我國城鎮化正處在快速發展階段。由此引發兩個方面問題，一是土地被城市發展占用，農民賴以生存的土地被征用；二是大量農村人口為了生計外出打工，勞務輸出成為農村農民收入的主要來源［1-3］。農業產業弱化，出現誰來種地、如何養老等農村社會問題。

4.農村人口收入結構的改變

工業化、城市化的進步，必然需要大量的年輕勞動力從事農業以外的工作，農業效益相比較依然低下，非農收入在農民收入構成中比重逐年提高。2014年-2019年，第一產業就業人員占全部就業人員比重下降6.3%，平均每年下降1.05%。2021年全國農民工人月均收入4432元，平均日工資145元。農民收入占比中，工資性收入占70.4%，轉移凈收入占13.7%，財產凈收入占10.3%，家庭經營收入僅占5.6%，工資性收入日益成為農民收入的主渠道，土地不再是農民賴以生存的唯一資源［1-3］。

5.土地自然資源脆弱和農村老齡化

我國實行嚴格的耕地保護制度，保證18億畝基本農田是紅線。這幾年在高標準農田建設上投入較多，取得了一定成效。但是有相當一部分農田處于偏遠山區，坡度大于25度，在土地修編中調整出局，且有個別地區還人為的加大了這類土地，調換出優質土地用于城市建設。這類土地立地條件差、土地貧瘠、地塊細碎，土地效益較差，土地生產率低。此類土地修建農業基礎設施成本高、投入多、農業效益低、耕作難度大，農民不愿耕種。加之偏遠地區耕種土地的勞動力以老年人為主，傳統的農業耕作后繼乏人，農村人口趨向老齡化。預計到2025年，我國鄉村60歲以上人口占比25.3%，約1.34億人，65歲以上人口比例16.9%，約0.83億人，傳統農業從業人數日益減少。

6.新型城鎮化建設中農村公共服務職能缺失

經濟社會發展進步，人民生活水平大幅度提升，追求高質量生活是農民的愿望。近年來，在城市化過程中小城鎮建設異軍突起，農村公共服務資源向縣城和重點鎮集中。廣大農村在教育、醫療和養老等方面面臨突出的困難和問題，主要表現為［5-6］：一是基礎教育資源落后，山區家庭教育負擔沉重。村級幼兒園和小學撤銷，學齡兒童需到鄉鎮中心學校上學；鄉鎮中心中學生源嚴重不足，老師流失嚴重，教學質量難以保證，致使山區生源集中于縣城學校，縣城中學優秀老師往大城市調動。農村教育資源的缺失，加重了農民的負擔。二是鄉鎮衛生院人員配備不合理，缺少受過專業教育的醫生。醫療衛生制度改革，鄉鎮衛生院主要承擔公共衛生職能，農民的一些基本基礎病要到縣級醫院診療，農民健康保障不到位，無形中加之負擔。三是農村教育和醫療機構人員以“三支一扶”安置性人員為主。多年來，高水平大學的畢業生不愿到農村甚至縣一級學校和醫院就業，農村基本公共服務職能薄弱。有條件的農戶舉家搬遷到縣城和城鎮生活，耕地棄耕，宅院閑置，農民以打工為主業供養孩子在城鎮上學，農村存在因病返貧、因學返貧的風險。

三、農村耕地撂荒的解決措施及建議

農村撂荒地是社會發展階段性的產物，必須用發展的手段去解決。現代農業的出路就是要走集約化經營之路，就是要通過適度規模化、專業化、機械化和標準化的“四化”生產，實現精耕細作，讓各生產要素一起發揮作用。

1.穩定農村土地關系

黨的十九大報告提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度。保持土地承包關系穩定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”土地是農民賴以生存的基本生產資料，要堅持把維護農民權益作為出發點和落腳點，堅持農村土地集體所有制不動搖，堅持家庭承包經營不動搖。加快農村承包地確權登記頒證進程，使土地資源變成農民生產的資產，讓農民吃上“定心丸”，更好地行使土地占用、使用、租賃、收益等各項承包權益，讓進城農戶放心流轉土地經營權，促使農村土地資源、勞動力資源優化配置。

2.加快土地流轉與規模經營

黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，要盡快靈活運用現有的農村土地產權制度（即“三權”分置和農地確權頒證），以鄉（鎮）或村為單位，建立農村土地銀行和土地整理以及流轉機構，盤活廣大農村土地，提高土地質量和擴大地塊面積。據陳莎博士研究成果顯示，農戶自耕自種耕地規模不少于30畝、合作組織流轉土地規模不少于100畝，在同等勞動強度下，其收益才能與進城務工的收益相持平。目前超過半數的耕地流轉對象為親戚鄰居和普通農戶，并不具備規模經營性質。要降低流轉成本，改變個體與農民單戶流轉為主的模式，推動農村土地能夠非常便捷地流轉。也可以通過農民自耕自種、種植大戶代耕代種、專業服務組織代管托管等多種方式，引導種植能手、種植大戶和農民合作社、專業農業企業等流轉土地復耕復種。

3.建設高標準農田

習近平總書記強調，保耕地不僅要保數量，還要提質量，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。建設高標準農田是落實耕地保護制度要求的重要抓手，是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措。要嚴格落實《全國高標準農田建設規劃（2021年-2030年）》和《高標準農田建設通則》，堅持資金統籌，落實農業農村獎補，加強各級政府投入，確保高質量農田建設服務現代農業發展需要，為農業高質量發展提高優質土地資源。目前，高標準農田建設需要在適度提高地塊連片的基礎上，培肥地力，提高耕地綜合質量以及預期相配套的機耕道、灌溉系統和所需的農業生產設施，推動“農戶+政府”雙向耕地整治模式，以利于有效規避自然災害等給本就脆弱的農業生產經營帶來的風險。

4.發展農村集體經濟

農村集體經濟是社會主義公有制在農村的重要體現，發展集體經濟是農村產權制度改革的必然選擇，對農業增產、農民增收作用巨大，對縮小城鄉差距、實現鄉村振興都具有重大的戰略意義。要創新農村集體經濟實現形式和運行機制，采取農地租賃、入股等形式轉讓經營權，鼓勵農地向種田大戶和家庭農場流轉，推動農地經營權向集體流轉，由集體統一經營。建立農民新型合作社，培育專業化社會化服務組織，帶動小農戶和現代農業有機銜接。按照公司+農戶的模式，做大做強龍頭企業，帶動扶持農戶，健全完善連農帶農機制。增強集體經濟實力，發揮基層組織作用，團結帶動農民抵御市場風險，增強農業生產能力，實現共同富裕。

5.培育特色優勢產業

發展高效特色農業是農民增收的有效途徑，是農業轉型發展的必由之路，對實現農業經濟可持續發展、推動鄉村振興具有重要意義。按照“一鄉一業、一村一品”的原則和規劃布局，瞄準市場需求種植有穩定效益的經濟作物，按照農業供給側結構性改革的需求，大力發展具有地域優勢的特色產業，良種良法集成配套推廣，提升耕地農業產值，延伸農業產業鏈，增加農產品附加值，推動農業一二三產業深度融合發展。

6.加快農村人才隊伍建設

實施鄉村振興戰略，人是決定性因素，人才是關鍵。要吸引一批懂農、愛農的中青年人員回鄉創業，培養一批“田秀才”、“土專家”扎根農村，培育一批有農業情節、有現代農業素養的農業科研隊伍，發揮“頭雁效應”，解決好有人種地和種好地的問題。當下重點要采取特殊優惠的配套政策，吸納優質師范教育、醫療衛生等方面的大學生到農村就業；補齊農村教育醫療等公共服務的短板，解決好農村社會公共服務的后顧之憂，使農民在農村能安下心生產生活。下功夫做好鞏固脫貧成果同鄉村振興的有效銜接，把已經建好的新農村基礎設施和公共服務設施用起來，讓農村廣大農民享受全面建成小康社會的成果。

四、結語

我國是人多地少的國家，人均耕地不到世界平均水平的1／3。耕地撂荒是對土地資源的極大浪費，對我國糧食安全產生一定的影響。由于城鎮化發展、生產力提高、農村收結構變化、農村老齡化以及新型城鎮化建設等方面的影響，使得我國耕地撂荒現象日趨嚴重，因此需要嚴格落實耕地保護政策，采取有力的保證措施，從根本上改變耕地撂荒問題。