涇川縣農村土地流轉現狀與發展建議

張小強,戴寶成

（1.甘肅省涇川縣農業綜合行政執法隊，甘肅 涇川 744399；2.涇川縣農業農村局，甘肅 涇川 744399）

農村土地流轉和規?；洜I是農業現代化發展的必由之路，也是鄉村振興戰略的重要內容。無論從鄉村振興戰略的角度看，還是從當前農村人口快速老齡化的實際和絕大多數承包戶內在期盼來看，土地流轉已成不可逆轉的大勢所趨。黨中央、國務院也多次出臺促進農村土地流轉的相關政策措施，鼓勵和引導土地經營權有序流轉。2021年3月1日，新的《農村土地經營權流轉管理辦法》由農業農村部正式頒布并實施，標志著我國農村土地流轉進入法制化管理的新階段。2022年中央一號文件明確提出“擴大鄉村振興投入，將加強考核監督，穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例”。這些政策和法規的出臺對農村土地依法依規流轉起到積極的推動作用。近年來，甘肅省涇川縣認真貫徹執行中央、省、市有關土地流轉政策，堅持市場導向、問題導向，以鄉村振興為統攬，以農業供給側結構性改革為切入點，嚴格按照有關法律法規，大力加強農村土地流轉監管，農村土地流轉形勢總體平穩，持續向好，涇川縣農村土地流轉面積也逐年增加，土地規模經營水平進一步提升，支撐了涇川縣經濟的健康發展。明確甘肅省涇川縣農村土地流轉現狀和典型模式，并對存在的問題進行分析，提出解決對策，以期為農村土地流轉健康發展提供決策參考。

1 流轉現狀

涇川縣位于甘肅東部、陜甘交界處，因地處涇河川腹地而得名［1］?？h轄區內有14個鄉鎮，212個行政村，總面積140 930 hm2；總人口35.62萬人，其中，農村人口31.7萬人?？偢孛娣e44 933 hm2，人均耕地0.14 hm2。截至2021年底，有4.7萬戶農戶流轉出土地9 633 hm2，分別占家庭承包經營總戶數的67%和家庭承包經營土地總面積的21%，其中，涇川縣實現1 hm2以上規模經營主體1 624個，經營面積5 473 hm2，占流轉總面積的57%；3 hm2以上的規模經營主體352個。共簽訂合同3.64萬份，簽訂合同面積為8 477 hm2，占流轉總面積的88%。按互換、出租、轉包等傳統的土地流轉方式流轉的面積分別為1 733 hm2、3 307 hm2、1 140 hm2，分別占流轉總面積的18%、34%、12%；委托第三方經營等其他流轉方式流轉的面積為3 513 hm2，占流轉總面積的36%。按土地用途分：用于種植糧食作物的土地面積為2 600 hm2，占流轉總面積的27%；用于種植瓜果蔬菜的土地面積為4 045 hm2，占42%；用于發展高端蘋果產業的土地面積為1 820 hm2，占19%；用于發展肉牛產業的土地面積為1 167 hm2，占12%。

涇川縣縣政府積極引導有一定經濟實力的農戶采取“企業+基地+農戶”和“合作社+基地+農戶”的方式，實行訂單生產，逐步提高生產效益、拓展市場、蓄積力量、滾動發展，擴大種養規模，發揮示范帶動作用。目前，涇川縣共有各類種養產業大戶475戶，規模經營面積達7 633.3 hm2。在擴規模、延鏈條、拓市場、創品牌上與天津市武清區共商共建，引進農業企業流轉土地，發展高效農業、設施農業，先后引進扶持建成農業產業化企業39家，共流轉土地面積646 hm2，新建蔬菜產業園區11個、日光溫室157、鋼架大棚775。各類農業產業化企業帶動農戶2.58萬戶，占涇川縣農戶總數的38%；流轉土地面積1 570 hm2，占流轉總面積的16%。同時，由縣鄉兩級政府牽頭組織，失地農民參與縣農廣校、縣人社局舉辦的高素質農民培訓班和各種就業培訓班13期，共培訓2 460人次，學習畜牧養殖、果樹栽培、蔬菜種植、建筑工程、廚藝等實用技術，掌握了一定的技能，集中精力打工、經商，從事第二、第三產業，變成了第二、第三產業的致富帶頭人，促進了民營私營經濟的發展，加快了農民增收致富步伐。涇川縣土地流轉呈現多元化、規?；?、規范化的良好格局［2］。

2 典型模式

2.1 家庭經營模式

農戶根據家庭自身實際情況，除種植自己的承包地外，就近租賃土地1~10 hm2，開展家庭種養業，完全以家庭勞動力為主，自主生產、自主經營。1個家庭自繁自養50~100頭豬，種植玉米3~8 hm2，所產玉米全部用作豬飼料，戶均年出欄商品豬50~80頭，年收益20~30萬元。此類家庭經營模式在黨原鎮丁寨村極為普遍，占家庭總戶數的80%以上，群眾稱之為“種養一條龍”模式，這種模式有自主生產管理、產品銷售、自主性強、見效較快、形式靈活等優點。也存在農戶獨立經營，受資金、技術、信息等條件制約較大，群眾需要承擔市場風險等問題，但總體是樂觀可行，群眾較為接受。

2.2 適度規模經營模式

近年來，涇川縣認真貫徹執行中央關于鼓勵發展多種形式農業適度規模經營的政策要求，積極探索創新，形成家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業帶動、農業社會化服務等多種形式的農業規模經營，農業適度規模經營能力水平顯著提高。如涇川縣斌偉種植家庭農場，是一家集糧食、蔬菜及中藥材種植為一體的個人獨資企業，共流轉經營土地70 hm2，固定資產85萬元，購置雷沃2004型拖拉機1臺，谷豐玉米收割機2臺，裝載機1臺、脫粒機1臺、上糧機1套、其他農機具5套，新建庫房120 m2、晾曬場1 300 m2等，農場家庭人口5人，勞動力2人，常年雇工2人。2020—2021年，農場經營收入190.62萬元，實現純利潤51.28萬元。該模式的優點是機械化程度較高，用工少，管理水平高，符合目前農村發展實際，缺點是一次性投資大，一些沒有資金的農民開展困難。

2.3 產業帶動經營模式

以涇川縣蔬菜、畜牧養殖等主導產業為基礎，通過調整產業結構，發展設施蔬菜、畜牧業等特色產業帶動土地流轉。如羅漢洞鄉南河村大坡塬種養殖場于2016年流轉土地22 hm2，流轉費500元/667m2，用于種植玉米及青儲飼料。農場主要養殖平涼紅牛，按照管理區、生產區、糞污處理區3個功能區規劃布設，建成雙列式暖棚牛舍1棟1 100 m2，配套辦公用房、飼料房、消毒室、防疫室等基礎設施，肉牛存欄150頭。實現了統一經營、統一管理的全程機械化模式，極大地降低了農場養殖成本。2020—2021年共實現經營收入330萬元，純利利潤83.5萬元。

2.4 設施西瓜產銷一體化模式

近年來，涇川縣通過招商引進惠慶、隴上欣等浙商建辦的農業有限公司，在黨原、玉都、荔堡等5個鄉鎮、54個村累計流轉土地面積1 567 hm2，每年土地流轉費600~800元/667m2，搭建西瓜大棚101 320座，每年解決群眾就業9 000余人，群眾實現了“資源+勞務”雙收入。大棚西瓜年收入3.8億元，流轉群眾年勞務收入0.95億元，基地生產的高品質西瓜全部分揀裝箱，實行商品化處理，銷售到南方一線城市。

2.5 產業基地經營模式

涇川縣玉都鎮共建成移民新村和下坳2個設施蔬菜園區，累計投資1 483萬元，流轉土地30.5 hm2，修建鋼架大棚397座、日光溫室24座，建成了移民新村設施蔬菜園區育苗基地1處，供應全鎮園區栽植需要。每年2個園區共栽植辣椒208棚、甜瓜69棚、其他果蔬120棚。在園區運營過程中，堅持以設施蔬菜產業鏈鏈長制為抓手，探索建立了“技術專家+種植能手+農戶”的發展機制，有效解決了農戶不愿種、不會種、銷售難等問題，群眾增收效果明顯，棚均收入7 000元以上，設施蔬菜產業成為塬區群眾的致富增收產業。

2.6 專業合作社經營模式

涇川縣新惠源蔬菜專業合作社和涇川縣惠豐旺蔬菜種植專業合作社，引導農戶以土地入股的形式，入股農戶158家，共流轉土地51.6 hm2，集中土地，集約經營，建設設施蔬菜園區，由合作社牽頭負責園區前期種植、中期管理、后期銷售，通過抓培訓強技術、抓管理提質量、抓銷售促增收，示范引領擴規模。充分發揮合作社示范引領作用，有效帶動周圍13個種植大戶承包鋼架大棚108座、日光溫室10座，規?；N植辣椒、甜瓜、圣女果等果蔬，群眾種植積極性明顯提高。通過組建專業銷售團隊，召開產銷對接會，多方拓寬銷售渠道，與慶陽西郊蔬菜批發市場、慶陽百佳超市56家連鎖店、平涼新陽光蔬菜批發市場及鎮內周邊超市、酒店簽訂購銷協議，建立了穩定供銷關系，解決了群眾后顧之憂，有效夯實了涇川縣設施蔬菜發展基礎。

3 存在的問題

3.1 土地流轉不規范

小規模土地流轉普遍存在口頭化、短期化、隨意化等問題。熟人之間流轉的較多，專業種植大戶流轉的較少；轉包或代耕的較多，依法依規流轉轉讓的較少；即便簽訂合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手續，存在著合同簽訂不規范、條款不完備等問題，缺乏法律保障；設施西瓜產銷一體化模式土地流轉規模大，土地流轉時間為3年，存在流轉周期短等問題，對涇川縣糧食生產造成了一定影響，同時流轉期滿后對耕地的保護和管理帶來了很大的困難。

3.2 政策法規宣傳不到位

部分基層干部和群眾對土地流轉的政策法規、方式方法等宣傳不夠、了解不深、引導不力；土地流轉業主和農民法律意識淡薄，有的人以土地流轉為幌子，私自改變流轉土地的用途，從事非農產業，尤其是非糧化問題呈上升勢態；也有個別業主因經營不善，資金短缺，導致不能按期兌付流轉費用，造成流轉土地閑置或撂荒等現象。目前土地流轉用途大多數用于設施蔬菜、瓜果種植和畜牧養殖，對涇川縣糧食生產安全造成一定影響。

3.3 服務職能發揮不充分

涇川縣雖主持成立了縣、鄉、村三級管理服務機構，但服務管理相對滯后，職能未能真正發揮。鄉村流轉服務機構多數無固定工作人員和辦公設施，流轉信息不暢，檔案管理不完整，配套服務跟不上流轉需求。尤其是對土地流轉過程中發生的經營糾紛不能得到及時化解和處理。

3.4 社會保障體系不完善

失地群眾的養老、醫療、社會救助等社會保障體系還不夠健全，單純依靠租賃土地來維持生活比較困難。農村無法為流轉出土地的農民提供充分的社會保障，農民群眾對土地流轉存在后顧之憂。

3.5 土地流轉規模不夠大

因土地產出效益相對較低，規模經營投資大、風險高，生產周期長，群眾對流轉土地進行規?；a的積極性不高。農民對土地具有依賴情結，擔心土地流轉后影響自身利益，寧可免費將土地給別人種，甚至撂荒，也不敢參與土地流轉，造成土地集中連片規模流轉會因1戶或幾戶承包戶不愿意而難以實現。

4 對策與建議

4.1 強化政策宣傳引導

要充分利用廣播、電視、網絡等媒體大力宣傳新的《農村土地經營權流轉管理辦法》，教育鄉村干部群眾熟悉土地流轉的相關法律法規?？h農業經營服務中心要加強專業管理人才隊伍建設，熟悉國家土地流轉方面的政策和法律法規，在工作崗位上認真學習，多學專業知識，逐鄉鎮逐村業務培訓，讓各級干部群眾了解國家土地流轉法規政策，讓農民知曉土地流轉的好處，讓農民群眾真正得到土地流轉的經濟實惠。要積極倡導流轉土地從事糧食生產，逐年減少蔬菜、瓜果種植和畜牧養殖用地。同時，加大引導力度，充分發揮外出創業成功人士和種養大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到通過土地流轉帶來實在的好處，從而轉變思想觀念，積極參與土地流轉。

4.2 建立健全服務平臺

要進一步健全完善縣鄉兩級土地流轉管理服務體系，發揮兩級土地流轉交易平臺的功能和作用，為土地流轉雙方發布信息、咨詢政策、評估價格、簽訂合同等服務。要對土地流轉用途進行必要的限制，流轉的土地70%以上必須從事玉米、小麥等主要糧食作物種植，確保涇川縣糧食生產安全。要加快土地流轉市場建設，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益，引導社會資本進入農業農村領域?？h級服務平臺提供農村土地流轉市場信息和專業化服務，按照“分類登記、動態管理”的原則，對農民有意愿流轉的土地，以村為單位，建立流轉土地信息庫，及時發布土地流轉信息，開展促進企業和農村雙向對接發展需求和資源，建立流轉臺帳和檔案，實行土地流轉登記備案制度。同時，要建立農村土地經營糾紛仲裁工作服務體系，形成“村級協商、鄉鎮調解、縣級仲裁”的工作格局，最大限度地保障流轉雙方合法權益，鞏固農村基本經營制度，實現土地流轉與主導產業發展和農用地利用規劃相銜接。

4.3 優化完善服務機制

良好的農村土地流轉機制是土地公平、公正、健康流轉運行的前提和保證。一是要優化規范有序的土地流轉機制，建立業主經營能力的資格審查和評估的準入機制，加強對土地流轉的引導和幫扶，選派工作經驗豐富的專業人員深入鄉村幫扶指導，對農村土地流轉發展潛力進行評估，并給予發展建議和實踐指導。二是要積極發揮政府的宏觀調控作用，彌補單純依靠市場機制流轉土地的局限性，必須培育農村土地承包經營權市場，形成一個規范的流轉管理機制［3］。三是創新金融服務體系建設，健全農村金融保險機制，加大農民貸款支持力度，解決農民土地流轉后創業難就業難的問題，保障農民切身利益。同時，還要完善農地流轉的價格評估機制，維護流轉各方的利益，減少流轉各方之間的利益糾紛，充分發揮市場機制，從而推進土地流轉市場的有序、高效發展。

4.4 優化配套政策扶持

農村土地流轉需要依賴國家政策扶持。要建立完善與流轉制度和政策相適應的農村社會保障制度［4］，對實行土地流轉的農民實施補貼，以解除其生存的后顧之憂。一是緊緊圍繞玉米、小麥、大豆等主要糧食生產流轉土地，擴大經營規模，走現代農業發展。積極鼓勵、引導和扶持種植、養殖、加工、銷售大戶發展專業合作組織，形成以市場為導向，特色產業為依托，農業產業化企業為動力，專業產銷大戶為核心的農民專業合作經濟組織發展格局。二是繼續加強東西部協作、招商引資、優化環境等措施，引進農業企業流轉土地，發展高效農業、設施農業，建設高標準的農產品生產基地。三是對已經流轉土地的群眾，由政府相關部門負責優先安排就業培訓與推薦就業，引導土地經營主體優先吸納就業，激發廣大群眾參與土地流轉，投身農業產業化、規模化經營的積極性。四是積極嘗試用土地流轉經營權證實施抵押貸款等辦法，為流轉大戶破解融資難瓶頸。五是發揮現行農村糧食補貼政策，將按地補貼調整為按商品補貼，充分調動種糧大戶的生產積極性。六是縣政府出臺土地流轉激勵機制，對土地流轉后的“非農化”問題給予追究和處罰，對土地流轉后實行規?；N糧的經營主體分別在財政、金融、基礎設施等方面給予政策和資金支持。