完善市場退出制度讓“休眠企業”休而不眠

◎王高平（浙江省發展資產經營有限公司,杭州 310012）

對于市場而言，只有做到有進有出，才能在資源有限的情況下，更好地增加市場活力、激發市場創新、創造更優營商環境。

據不完全統計，我國每年有數十萬家企業被吊銷營業執照，但吊銷后真正去清算的不足10%[1]，被吊銷了營業執照未清算也未注銷退出市場的企業通常被稱為“休眠企業”或“僵尸企業”。這類企業目前是一個非常龐大的群體，以泉州市為例，據統計截至2021年底，泉州全市已吊銷未注銷企業達7.8萬戶[2]，占全市市場主體比例達6%；吊銷營業執照屆滿三年的多達5.8萬戶，占已吊銷企業比例達74.3%。

一、休眠企業大量存在的危害

休眠企業大量存在，且數量呈現逐年上升趨勢，由此帶來了諸多危害。一是長期占用商號、字號等社會有限資源，增加了政府監管服務的行政成本；二是嚴重威脅市場交易安全和市場經濟秩序，因為該類企業可能隱瞞營業執照被吊銷的事實，繼續利用企業名義開展交易，干擾市場秩序增加市場交易風險；三是休眠企業大量存在導致市場中的企業統計數據失真，不利于政府準確把握經濟實際情況，影響科學決策。

二、休眠企業長期大量存在的原因

1.在客觀方面，企業注銷退出程序繁多

一方面，市場主體數量快速增加，我國登記在冊的市場主體已從2012年的5500萬戶增加到2021年底的1.54億戶，增加了1.8倍，2021年全國日均新設企業2.48萬戶[3]。另一方面，企業退出市場通常要經過解散、清算和注銷等一系列流程，退出前需成立清算組進行清算，清理財產、清繳稅款、清理債權債務等，待清算結束后制作清算報告并辦理注銷，企業再告終止，流程相對繁多。

2.在主觀方面，企業經營者清算退出意識淡薄

重企業設立、輕企業終止的思想一直以來在企業經營者中普遍存在，這也導致經營者在決定結束經營活動或者被強制停止經營活動、關閉企業后，往往不會想到主動去對企業進行清算，清算意識相對淡薄。此外，清算會產生一定的財務成本，這也使得經營者們能拖則拖，不積極啟動企業清算、注銷程序。

3.在責任方面，對企業不及時退出市場缺乏有力制約

《公司法》雖然對于企業清算明確了清算主體，但對于清算主體不及時進行清算卻缺少一個明確有力的責任條款。《公司法》第一百八十九條僅規定，清算組成員依法履行清算義務，因故意或者重大過失給公司或者債權人造成損失的應當承擔賠償責任。除此之外，無其他責任約束條款。在2021年12月提請審議的《公司法（修訂草案）》中，除第二百二十八條將公司清算義務人由股東修改為董事外，其他與現行公司法規定無實質改變，均缺少對于不及時清算退出的責任約束條款。

讓該退出的企業及時退出市場，為需要進入市場的企業騰出空間，這是創造更好營商環境、推動經濟高質量發展的必然要求。

三、完善市場退出制度的具體建議

1.完善注銷登記制度，讓休眠企業退出市場更簡便

進一步簡化企業退出流程，一是有條件擴大簡易注銷適用范圍[4]，對于因成立后無正當理由超過六個月未開業或自行停業連續六個月而被吊銷營業執照的企業，應允許其簡易注銷快速退出市場；二是簡化注銷流程、降低注銷成本，減少注銷登記需提交的文件，并提供線上化便利服務。

2.推行依職權強制注銷，讓休眠企業不得不退

2021年7月21日國家發改委發布了《國家發展改革委關于推廣借鑒深圳經濟特區創新舉措和經驗做法的通知》，通知中第十六項提到推廣建立依職權注銷制度。強制注銷給拒不辦理注銷登記的企業上了“緊箍咒”，使得企業退出市場的事實在登記機關積極干預下得到法律上的確認，維護了企業登記管理秩序。[5]由于強制注銷是利用行政權力解決市場失靈問題，為保證其不偏離市場化軌道，在推行該制度時需要遵循兩條基本規則。一是嚴格適用前提，明確對于吊銷營業執照后屆滿三年仍未主動申請注銷的企業可強制注銷；二是須明確對于通過強制注銷程序注銷退出的，企業全體股東應當對注銷前的債務承擔連帶責任。建議盡快制定出臺適用于全國的專門的依職權注銷企業制度，進一步明確基本原則、適用條件、操作流程及注意事項，逐步推行依職權注銷制度，做到清理休眠企業的同時，不會損害相關債權人權益。

3.強化責任約束，讓休眠企業不退有責

現行《公司法》第一百四十六條第（四）款規定，擔任因違法被吊銷營業執照、責令關閉的公司、企業的法定代表人，并負有個人責任的，自該公司、企業被吊銷營業執照之日起未逾三年的不得擔任公司的董事、監事、高級管理人員。這里規制的對象僅僅是法定代表人，責任主體范圍過小，并未涉及公司董事及高管人員，更未涉及公司控股股東、實際控制人。實際上，相較于法定代表人，前述這些主體才真正是能夠左右企業命運的關鍵人員，所以強化應清算而未清算企業的控股股東、實際控制人和董事、高管人員責任迫在眉睫。建議借此次修訂《公司法》之機，在現行《公司法》第一百四十六條第（四）款后增加一款，明確“因違法被吊銷營業執照、責令關閉的公司、企業的控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員，在完成清算、注銷上述公司、企業前，不得新設公司、企業或新擔任高管職務”。壓實控股股東、實際控制人及高管的責任，做到用制度管人、讓規定長牙齒。

4.增設“休眠企業”公告欄，讓有責者信息可查可用

在國家企業信用信息公示系統中新增“休眠企業”專欄，通過系統對休眠企業運行狀態進行監測、定期通報，同時將休眠企業控股股東、實際控制人、董事、高管情況進行公示，并與各地市場監管系統信息實時共享。若有新企業設立，在提交設立申請階段系統就能自動檢測、識別到申請主體是否存在相關聯的應清算而未清算、應退出而未退出的休眠企業及其相關控股股東、實際控制人、高管人員信息。若存在上述情形的，在注銷休眠企業之前設立新企業的申請暫不予通過，從而倒逼休眠企業主動、及時進行清算，退出市場。