行政訴訟一審終審的理論設想與制度構建

徐 磊，余 友 斌

(1.吉林大學 法學院，長春 130012；2.廣州市荔灣區人民法院 審管辦，廣州 510070)

立案登記制以來，行政案件“起訴難”問題有效解決，隨之案件量大幅增長。因部分案件提級管轄及上訴率高，行政案件在級別管轄上出現“倒掛”現象。行政訴訟簡易和速裁程序一定程度上促使案件繁簡分流。然目前行政相對人權益救濟異化，濫用救濟權或憑借訴訟權利消耗司法資源，行政爭議難以解決等問題亟需應對。

一、問題：行政訴訟中行政相對人權益救濟異化

當前，行政訴訟審級負荷不平衡，行政爭議化解時效正當性面臨質疑。行政相對人權益救濟異化現象加劇行政審判體制結構性矛盾。G省F市S區地處珠三角，連續八年位居全國綜合實力百強區第一，近三年完成地區生產總值均在3 000億元以上，屬改革前沿地區，本文以F市S區實踐情況作為樣本具有典型性和代表性。

(一)行政復議和訴訟雙重救濟效應過猶不及

行政復議是行政系統內借鑒司法程序解決行政爭議的制度，形式上屬行政活動，內容上屬司法活動，實為行政司法行為。復議機關相對獨立和復議程序規范，行政相對人接受度逐年上升，行政復議成為解決行政爭議的主要陣地。然依照法律對行政復議和訴訟期限規定，如程序用盡行政爭議得以化解須耗費一年半以上，這無疑消耗當事人對糾紛解決時效之期待的可能性。行政爭議訴源治理，不僅強調爭議實質解決，也強調爭議及時解決。以F市S區行政訴訟案件情況為例(表1)，考察行政爭議是否及時解決現狀。

表1 F市S區2015—2019年行政訴訟案件一二審情況

A項為一審行政訴訟案件數，B項和C、D、E三項指標為包含關系，其中B、C、D代表行政復議、行政訴訟一審和二審裁判對原行政行為的支持，E代表行政訴訟二審對一審和行政復議決定的否定。B指標下方列明行政復議駁回或維持原行政行為后起訴案件數占一審案件數的百分比，顯示43.59%—79.17%一審案件經行政復議駁回或維持后起訴，占比較大。C、D、E指標下方均列明以B項數據為參考的百分比數值，分別代表行政復議駁回或維持后起訴的案件中一審駁回起訴和駁回訴請案件數占比(72.81%—91%)，二審駁回上訴維持原裁定和駁回上訴維持原判案件數占比(11.76%—40.41%)，二審改判、撤銷、變更和發回重審案件數占比(8.22%以下，甚至有兩年為0)。這表明，72.81%—91%行政復議駁回或維持后起訴的案件依然被行政訴訟一審駁回起訴或駁回訴訟請求，行政復議程序處理行政爭議正確率非常高。而經過行政復議駁回或維持、行政訴訟一審駁回起訴或駁回訴訟請求后再提起上訴的二審案件仍有11.76%—40.41%，二審改判、撤銷、變更或發回重審案件卻非常少，2017年12件(8.22%)二審判決撤銷一審判決實則是系列案。故，行政復議和行政訴訟雙重救濟呈現明顯“濫溢”效應，以行政復議和行政訴訟一審為權利救濟前提下，行政訴訟二審程序在實質化解行政爭議時效上“過猶不及”。

(二)政府信息公開案件救濟權濫用

因申請信息公開不需要繳納申請費用，申請人主體資格已無“三需要”限制，且訴訟門檻也低，信息公開行政案件近年來增長迅猛。部分當事人利用法律漏洞濫用申請權和訴權，對同一行政機關反復提起信息公開申請、反復提起行政復議和行政訴訟等，行政機關被迫應訴，浪費大量行政、司法資源。濫訴當事人通過該方式與政府“叫板”，或變相要求政府解釋與信息公開無關問題，甚至為獲得與政府“討價還價”籌碼以滿足個人不合理訴求。其中，尤以征地拆遷領域濫用救濟權現象最為嚴重。以F市S區2015—2019年政府信息公開行政案件情況為例(表2)：

表2 F市S區2015—2019年政府信息公開行政案件情況

近五年共83件信息公開案件，且逐年增長，涉及土地、房屋征收補償(拆遷)、勞動和社會保障等多個行政領域，其中土地案件占比達69.57%，房屋征補(拆遷)案件占比5.43%。政府信息公開案件一審訴訟駁回起訴和駁回訴訟請求案件數占比極大，2015—2019年一審駁回率分別為77.78%、92.31%、78.57%、100%、97.44%。同時，上訴案件二審維持率100%。經梳理，發現近三年分別以廣東某農業高新技術開發有限公司、胡某為原告提起訴訟8件、21件，這29件案均涉土地領域，均被駁回起訴或駁回訴訟請求，且上訴均被二審駁回。可見，政府信息公開領域濫用訴權現象嚴重，一審高駁回率和二審完全維持一審情況下，是否必然賦予當事人上訴權值得思考。

(三)勞動和社會保障類案件程序繁冗

勞動和社會保障行政案件占比較多，以G省近五年行政案件看，每年均以該類型案件最多，2014—2018年案件數及所占比重分別為1 352件(10.66%)、1 561件(9.74%)、1 625件(10.42%)、3 320件(18.27%)、3 671件(17.12%)，案件增長迅速。而該類案件中尤以工傷認定案件最多，以F市S區2015—2019年勞動和社會保障行政案件情況(表3)為例：

表3 F市S區2015—2019年勞動和社會保障行政案件情況

行政復議認定工傷案件占勞動和社會保障類案件比為62.5%—86.84%，然實務中一些用人單位通過起訴故意拖延時間，實為濫用訴權。此類案件勞動者一般家庭經濟條件較差，一旦因工傷事故導致傷殘或死亡對個人和家庭均造成嚴重影響，而勞動者希望通過勞動保障行政部門確認工傷以向用人單位主張賠償和申請工傷保險費用。按照2020年11月24日司法部公布的《中華人民共和國行政復議法(修訂)》(征求意見稿)第24條規定，提出行政復議申請由原來“自知道該具體行政行為之日起60日”修訂為“自知道或者應當知道該行政行為之日起六個月”，相對而言延長4個月提出行政復議申請，雖可更好保護行政相對人行使行政復議權，但如用人單位濫用訴權，結合行政訴訟一二審和民事訴訟一二審程序期限，勞動者獲得權利救濟至少需兩年以上時間，勞動者權益無法及時救濟，也易引發上訪、申訴等不穩定因素，行政爭議并未實質性解決。同時，工傷認定、勞動能力鑒定和勞動仲裁程序分離，需要耗費大量時間精力，也間接增加勞動者負擔和訴累。依表3，用人單位起訴案件占比有3年是100%，而一審駁回起訴和駁回訴訟請求案件數占比高達68.42%—95.24%。行政復議和行政訴訟一審均認定工傷情況下，仍有部分用人單位提起上訴(20%—52.63%)，二審全部駁回上訴，無改判、撤銷、變更或發回重審案件。工傷認定案件程序亟需改革。

二、剖析：行政訴訟探索一審終審的必要性闡釋

(一)司法供給：司法資源有限性亟需破題

1.“案多人少”制約審判質效提速。立案登記制暢通行政爭議進入訴訟渠道，但“行政訴訟能否從此走向新天地，仍然有待觀察”。研究指出，1990年全國行政審判庭審結案件數12 040件，2018年全國法院審結一審行政案件達25.1萬件。法官員額制改革逐步深化，法官人數有所減少。2019年F市S區法院受理行政案件2 456件，人均結案數207件；同年G省高級人民法院受理行政案件5 616件，人均結案數401件。此外，行政法官除辦理案件外，還須承擔司法建議、調研指導等審判衍生工作，可見強度高、節奏快、壓力大。欲破解辦案效率難題，推進審級制度改革是引領行政訴訟走出困境關鍵所在，也是有效銜接行政訴訟與行政復議的方式。

2.“矛盾上交”消解定紛止爭目的。G省2016—2018年中級法院受理一審行政案件分別為2 909件、2 878件、3 282件，占全省法院一審行政案件數的18.65%、15.84%、15.3%。所占比例雖有所下降，但絕對數卻明顯增長。另，2019年G省高級法院行政庭人均結案數(401件)是S區法院行政庭人均結案數(207件)近兩倍，上下級法院行政案件受理數呈“倒掛”現象。由于部分案件提高審級至中級法院一審，且不少當事人通過行政復議、申請公開政府信息等，將其糾紛上升為與同級乃至上級政府糾紛，以抬高管轄法院層級，與實質性解決行政爭議的初心相悖。

3.“供需錯位”弱化司法改革成果。“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，必須通過個案積累展示司法改革成效，增強當事人獲得感。根據司法部和國家統計局官網查詢數據，G省行政復議和行政訴訟案件受理數歷年在全國排名前五，以2015—2018年G省和全國行政復議、行政訴訟一審受理案件數比較(下表4)，兩者總體逐年增長，從2015年到2018年行政訴訟案件全國增長16.45%，G省增長33.75%，行政相對人糾紛解決需求不斷上升，但司法資源卻未同步增加。

(二)司法效益：程序需求差異性亟需滿足

1.政府面臨訴累負荷過大。無論行政復議機關是維持原行政行為或改變原行政行為，行政相對人提起訴訟，復議機關均須參加訴訟，為此曾有“復議機關要么在法院開庭，要么在去法院路上”“我們是職業被告”的說法。此次行政復議法修訂旨在解決行政復議機構面臨的訴累問題，但收效甚微。尤其政府信息公開案件，作出政府信息公開案件的行政機關，既要對行政相對人提出的行政復議進行答復，嗣后，又要對行政相對人提起的行政訴訟進行應訴，疲于應付。

表4 2015—2018年G省和全國行政復議、行政訴訟一審受理情況

2.不同案件程序需求不同。針對內容不同、訴求各異行政案件。如工傷和保險認定類案件，若用人單位濫用訴權，勞動者獲得救濟過程中一些企業可能已經倒閉，導致勞動者“贏了官司輸了錢”。因此，有必要針對不同性質案件設置不同訴訟程序、審級機制，適應不同解紛需求，讓勞動者“贏了官司也能贏了錢”。

(三)司法功能：程序價值多元性亟需彰顯

1.簡易程序和速裁程序需優化審級。簡易程序和速裁程序具有局限性，不足以完全承擔行政案件繁簡分流改革。簡易程序條文簡單，且裁判文書如何簡化等缺乏具體指引；適用范圍上須同時符合案情簡單和三種案件類型標準。速裁程序尚未入法而缺乏制度基礎，且無限定審級，僅規定事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大案件可適用，一定程度上造成實踐中不敢用或任意用，容易偏離制度初衷。另，兩個程序均忽視與行政復議進行銜接，案件快審卻無法快結。

2.二審程序糾錯功能“力有不逮”。除民事小額訴訟程序及最高人民法院受理一審案件外，其余案件適用兩審終審制。行政案件上訴條件過于寬泛,不考慮案件類型、訴訟標的及是否進行行政復議，上訴程序完全依當事人選擇啟動。行政復議結果已獲司法高度認可，尤其是此次行政復議法修訂，意在切實對接行政訴訟，彰顯行政復議化解行政爭議主渠道作用，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，擴大行政復議范圍，完善行政復議范圍“負面清單”。此外，健全行政復議證據規則，新設“繁簡分流”審理模式，行政復議“準司法”越來越凸顯，行政訴訟二審對經復議維持或駁回后起訴案件糾錯空間甚小，不僅不利于解決行政爭議，反倒成為當事人拖延時間、濫用訴權“正當理由”，改革審級具有迫切性。

三、探究：行政訴訟探索一審終審的可行性論證

(一)理論淵源：源于福利國家理論

1.福利供給在于兼顧普惠價值與司法現實。“福利國家”理論根植于個人與社會需求，隨著社會發展，福利理念成為現代國家和社會價值追求。從司法而言，為人民謀福利就是提供豐富的司法解紛資源，即主動為人民謀福利。以人民至上推動司法改革，恰是為人民謀福利，契合福利國家理論。訴訟審級程序是一種普惠性國家福利，是當事人共享解紛服務資源。福利普惠性不僅要求上下審級之間司法資源公平分配，而且要求同一審級內訴訟程序資源合理分配，讓人民群眾都能切實接近司法、獲取正義，增強行政訴訟改革中消費者體驗度。此外，司法資源有限性決定應兼顧公共利益與成本效益，需要從司法福利多元化供給尋找更有效解紛路徑。

2.福利需求在于遵照循義供給邏輯路徑。需求溢出理論認為，所有公共問題本質都是個人需求溢出問題。一方面，政府頻繁應付訴訟導致公共管理資源無限消耗。無論復議機關是維持或改變原行政行為，行政相對人提起訴訟，復議機關均須參加訴訟。尤其信息公開案件，行政相對人既是行政管理法律關系啟動者，又是行政訴訟法律關系啟動者。政府訴訟負荷過大直接沖擊其公共管理使命，政府需求溢出體現為糾紛應及時得到解決，以更好從事公共管理。另一方面，行政相對人對不同案件程序需求也不同。從需求溢出理論出發，公共福利供給必須遵循循義利他原則，即根據福利受眾需求價值或需求正義提供福利。依據循義利他公共性邏輯，對司法福利實行梯度供給，針對不同性質案件設置不同訴訟程序、審級機制，優化行政訴訟審級模式，讓部分簡單案件能夠一審終審，才能實現福利供給永續性。

3.福利價值在于推進司法治理和國家治理現代化。一審終審如何實現訴訟效率和司法公正統一，既是理論問題，也是實踐問題。理論上，當事人一般認為判決公正度與程序復雜度成正比，一個案件審級越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能無限增加審級。若案件經行政復議再進入行政訴訟一審、二審，糾紛解決實質上經歷三層審查，不利于實現審級效益。故，科學設立審級制度，需在訴訟公正和效率之間確立平衡點。福利制度是國家治理體系和治理能力現代化重要內容。經濟社會發展為福利制度完善提出新要求、新動力，福利供給亦需不斷適應經濟社會結構變化。國家治理現代化蘊含著國家治理法治化，國家治理法治化必然要求國家治理理念、治理體系、治理能力和治理方式法治化。司法治理作為國家法治重要組成部分，加快形成完備的訴訟制度，必將促進國家治理體系現代化，突顯中國特色社會主義法治體系重大意義，實現國家治理能力現代化。

(二)法理根基：契合行政訴訟程序價值多向維度

1.符合行政訴訟效率與公正之價值定位。一審終審如何實現訴訟效率和司法公正統一，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。理論上，當事人一般認為判決公正度與程序復雜度成正比。如果單純為追求正義而忽視效率，不但造成法院龐大壓力，也會造成當事人更多困擾，最終損害正義。故，必須從訴訟經濟角度考慮設立審級制度,在訴訟公正和效率之間確立一個平衡點。行政訴訟探索一審終審基于司法效率價值追求對上訴權作出合理限制，以期實現當事人“接近正義”。

2.符合行政訴訟成本與收益之理性選擇。經濟學基本預設是參與社會生活主體都是理性人，理性人總是追求自身利益最大化。作為法律生活中理性人，一般認為一個案件審級越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能針對所有案件設置相同訴訟程序，更不可能無限增加審級。審級效益，是司法關系中各主體適用或利用審級制度的成本和收益。審級越多成本投入越高，若案件經行政復議再進入行政訴訟一審、二審，糾紛解決實質上經歷了三層審查，不利于審級效益實現；而一般行政案件只需交納50元受理費，當事人幾乎零成本啟動訴訟已備受詬病。目前許多國家實行多元審級模式。部分案件一審終審不僅是打破行政訴訟兩審終審制有益探索，也是行政訴訟成本與收益必然選擇。

3.符合監督權力與保障權利之平衡追求。行政訴訟不僅要實質性解決行政爭議，還要監督行政機關依法行使職權，但行政機關作為被告一方當事人，理應具有當事人應有權利。但，行政訴訟一審終審應堅持福利觀念，體現審級制度的人文關懷，以此換取當事人放棄上訴權的對價。部分行政相對人以申請政府信息公開為名，謀求其他非法利益，不斷申請復議、重復訴訟，行政機關疲于應對。適度滿足行政機關快速解紛之司法需求，亦是行政訴訟與時俱進的新追求。

(三)制度基理：滿足當事人程序保障和權利救濟土壤條件

1.符合法律文化傳統。訴訟制度變革不能脫離傳統訴訟裁判觀念，需尊重和反映特定歷史淵源和文化向度。依表5，我國古代“民行刑不分”“諸法合體”，故笞、杖輕微刑事案件相當于現代行政處罰案件。自春秋戰國至清代，簡單行政案件一審終審延綿不絕，表明我國具有實行簡單行政案件一審終審文化基礎。同時，現代行政訴訟脫胎于民事訴訟，應充分借鑒民事小額訴訟案件一審終審改革經驗，尋找“一次性全面解決糾紛”的有效方案。

表5 我國古代輕微刑事案件一審終歷史脈絡

2.具備行政復議基礎。若因程序復雜付出訴訟成本過多，即便最終實現正義，理性民眾也會選擇放棄訴訟程序來實現正義。而行政復議化解行政爭議具有獨立價值和獨特優勢。以G省為例，2018—2019年經行政復議提起訴訟案件為6 997件、6 590件，占行政復議案件數20.85%、19.40%。這表明，近80%行政爭議在復議環節得到有效化解，行政復議過濾案件作用逐漸彰顯。

3.借鑒訴愿制度經驗。我國臺灣地區訴愿制度淵源于1911年《中華民國臨時約法》，采取訴愿、再訴愿二級行政內部審查制度，并建立訴愿前置(先行)原則，其“訴愿法”歷經七次修正，目前實行訴愿一級與行政訴訟并行。訴愿制度類似于大陸行政復議，但設置了極為精密的訴愿程序，為準司法程序。準司法性體現于訴愿決定由訴愿管轄機關內部“訴愿審議委員會”作出，委員會委員由本機構高級職員和社會公正人士、學者、專家擔任，其中后者人數不少于1/2，從而保證委員會獨立行使職權。訴愿制度對大陸促進行政復議與行政訴訟銜接極具啟發意義。

(四)改革導向：契合行政審判體制改革戰略

1.落實司法體制改革具體體現。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求完善審級制度，區分一審、二審和再審的不同功能。經行政復議案件再進入行政訴訟一審，行政訴訟一審實質充當“二審”。《五五改革綱要》提出推進行政訴訟制度改革、優化行政審判資源配置，故探索一審終審可避免改革“碎片化”“程序化”，不僅是發揮基層首創精神，而且能滿足人民群眾多樣化司法需求，也是實現審判體系和審判能力現代化，同國家治理體系和治理能力現代化相匹配、符合我國經濟基礎和司法規律、順應歷史潮流和人民期待的戰略目標。

2.推動繁簡分流改革縱深發展。最高人民法院《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》第6條指出行政速裁程序適用范圍是事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件。可以說，速裁程序是簡易程序的發展，突破簡易程序具體適用范圍和僅在一審適用之限制。但簡易程序到速裁程序，尚未涉及審級制度改革。繁簡分流，不僅要深化訴訟程序改革，更需要突破“兩審終審”限制，針對事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件實行“一審終審”。

3.配合行政復議體制改革。習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過《行政復議體制改革方案》，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用，意在加強行政復議與行政訴訟有機銜接，建設公正、權威的中國特色社會主義行政復議制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

四、方案：行政訴訟探索一審終審的制度圖景

審級設置具有妥善化解糾紛、統一法律適用、強化審級監督、確保法院組織與訴訟審級相協調等諸多價值。行政訴訟探索一審終審不僅要考量行政案件集中管轄在審級關系上對應與銜接特殊性，還要將行政訴訟與行政復議程序共同置于行政爭議解決體系中考慮，以務實的改革舉措實現訴訟與非訴訟機制相互銜接。

(一)以“人大授權+試點先行”確立法治改革方式

行政訴訟衍生于民事訴訟，但更注重程序嚴格性和完整性，一審終審改革將進一步激發審級制度功能，但須突破現行行政訴訟法。為確保司法改革合法性，一審終審改革應采取“人大授權+試點先行”方式。人大授權開展試點司法改革是化解地方創新探索與合法性根源矛盾的重要方式，既是貫徹法治改革理念要求，也是遵循法律保留原則要求。黨的十八大以來，多項訴訟程序改革均是通過全國人大常委會授權決定改革方式推進，從而使試點工作獲得法律依據。一審終審作為能夠促進案件繁簡分流、提升糾紛化解效率解決方案，試點改革地區宜選擇行政案件量大、人案矛盾突出城市。同時，綜合考量不同地區行政訴訟不同集中管轄模式平衡選擇試點，以考察不同管轄模式下一審終審改革成效。

(二)以“系統思維+統籌推進”轉變司法治理策略

國家治理體系是法律制度體系和政策制度體系集合，具有統領性。司法體制改革是國家治理體系現代化的重要一環，應樹立系統思維，注重改革的系統性、整體性和協同性。系統思維從系統論出發，強調系統的整體性、結構性、有序性和回應性。申言之，司法改革不僅應將司法體系和改革效果作為一個整體考量，還應將司法與國家治理其他子系統相協調。行政訴訟和行政復議均是解決行政爭議的路徑，但不能將兩者簡單機械堆積，應將兩者置于行政爭議訴源治理體系，以系統、全局、聯系角度考量如何從源頭上減少及化解行政爭議。以審級職能定位改革試點為契機，更多行政案件由基層人民法官管轄，通過行政訴訟與行政復議統籌推進，注重發揮行政復議作為化解行政爭議主渠道作用和法院對少量重大、疑難、復雜案件的終極裁斷作用，形成分工科學、銜接順暢、協同高效、優勢互補的法治化多元糾紛化解體系，激活行政訴訟繁簡分流改革效能，既能滿足人民群眾多樣化司法需求，也是實現審判體系和審判能力現代化，同國家治理體系和治理能力現代化相匹配目標。

(三)以“獨立審查+庭審辯論”提升行政復議準司法性

行政復議功能在于確保依法行政、促進行政自我監督，實現行政復議和行政訴訟有效銜接，應充分發揮行政復議對行政爭議第一次判斷權作用，彰顯其化解行政爭議獨立性價值。為此，應對行政復議程序進行準司法性改造。一是集中行政復議職權基礎上，深化行政復議委員會改革。目前，多省市已設立行政復議委員會，其辦公室設在同級政府某一機構，但“有其名無其實”，對外作出行政復議決定主體仍是政府。基于此，借鑒我國臺灣地區做法，將行政復議委員會實體化，吸納資深行政工作人員和專家學者作為委員，統一審查行政復議案件、作出行政復議決定，提升公眾對行政復議公正性認知。二是探索行政復議庭審機制，完善言詞辯論程序。行政復議書面審查原則不符合當事人對行政復議結果公正性追求，可借鑒臺灣地區“訴愿法”關于言詞辯論程序規定，吸納地方行政復議庭審實踐，建立行政復議開庭審理原則，允許公眾旁聽，實現從“閉門審理”到“開門審理”，增加當事人舉證、陳述、申辯等環節，增強行政復議辯論程序。三是合理劃分行政復議和行政訴訟審查職能。區分事實審和法律審問題，行政復議雖審查范圍全面，但應注重對事實問題審查和認定，發揮其行政專業性。行政訴訟應充分尊重行政復議中經庭審認定的事實，著重對法律問題進行全面嚴格審查。

(四)以“前置程序+案件范圍”框定制度適用條件

現行制度下，我國行政訴訟與行政復議在權利救濟銜接上，橫向體現以雙軌制為主、單軌制為輔(即當事人基本可以自由選擇行政復議和行政訴訟兩種途徑)，縱向體現以復議選擇為主、以復議前置為輔、復議終局為例外。探索行政訴訟一審終審制度恰恰須發揮復議前置這一輔助原則，即以行政復議前置為前提，且只有經行政復議決定維持原行政行為的案件才能適用行政訴訟一審終審，強化訴外行政機關主導爭議化解機制，實際上是保障行政相對人獲得雙重救濟。其次，必須明確案件適用范圍，結合簡易程序、速裁程序適用范圍和本文實證分析，宜將以下四類案件確立為一審終審適用范圍：1.警告案件；2.對公民二百元以下、法人或者其他組織對三千元以下罰款案件；3.政府信息公開案件；4.認定工傷案件。這四類案件實行復議前置，并且行政復議決定維持，則適用簡易程序或速裁程序并實行一審終審，確保改革中司法和行政解紛程序有效協作。

(五)以“程序異議+判決異議”保障當事人權益救濟

行政訴訟不僅要體現司法對行政行為監督，也要體現司法對各方當事人實體和程序權利平等對待和保護。一審終審制度以更加便捷高效方式化解行政爭議，節約雙方當事人時間成本，也對濫用救濟權當事人給予程序攔截，最終目的是保證實質正義，而這并不以犧牲當事人程序權利為代價，有必要給當事人提供程序救濟途徑，以平衡當事人上訴利益缺失。一是賦予當事人對一審終審異議申請權，當事人提出程序異議申請，應當說明理由，在案件開始審理時提出，最遲在法庭辯論終結前提出，法官對程序異議應在三日內，以口頭或書面形式作出決定。申請人對決定不服，可以申請復議一次，復議決定也在三日內作出，并通知復議申請人。二是賦予當事人對判決異議權，一審終審制度僅適用于實體判決，不予受理、駁回起訴裁定屬程序性裁定未涉及實體處理，依照法律規定可以提起上訴。當事人提出判決異議，異議期間不影響判決生效。對判決異議的處理，宜由審判監督管理部門受理，以保證處理的相對獨立和公正性。

總之，如果行政爭議久拖不決，當事人會喪失對正義追求的動力。實踐中，人民群眾既想行政爭議得到快速處理，又想權利保障得到公正對待，但司法資源有限，不可能無限供給。是故，若要在緩解法院“案多人少”矛盾與實質性解決行政爭議之間尋求平衡，必須立足審級職能定位改革試點，結合行政復議化解行政爭議主渠道作用以及前置功能，對經行政復議維持的四類簡單案件實行一審終審。這項改革工作，具有充分的必要性和切實的可行性，是實現行政復議與行政訴訟銜接的有效路徑，具備訴源治理的理論價值與多元治理的實踐需求，充分發揮行政訴訟制度在法治國家進程中應有的價值，有利于司法權與行政權共同實現國家治理體系和治理能力現代化的目標。