黃河流域水生態保護與修復法律機制研究

張君明

【摘要】作為中華民族燦爛文明的搖籃，黃河對我國的歷史發展和生態安全而言舉足輕重。有必要借鑒國外流域水資源保護的先進經驗，完善黃河流域水生態保護與修復的法律機制。樹立綠色發展的生態文明法治理念，構建完備的黃河流域水生態保護與修復法律規范體系，加大黃河流域水生態保護與修復的行政執法和司法保護力度，實現全流域的生態保護法治化和綠色發展。

【關鍵詞】黃河流域? 水生態保護與修復? 法律機制

【中圖分類號】 D922.68? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.02.013

我國歷來高度重視黃河流域的生態修復與保護工作，將黃河中上游生態環境保護納入我國重點生態工程，逐步構建起開發與保護相銜接的生態文明制度體系。2019年9月，“黃河流域生態保護和高質量發展”被納入區域協調國家級戰略。當前，對水資源的過度利用和大量污染物的排放，導致流域水源枯竭、水體污染、富營養化、流域河段斷流等現象，亟需進行流域水生態保護和修復，以自然為主、人工為輔相結合的方式開展黃河流域水資源保護工作，這個過程存在著復雜的協調和統一關系。黃河流域水生態保護與修復法律機制的健全和完善，是確保該流域生態環境持續改善的關鍵舉措。

當前環境問題產生的根源在于各利益群體對自然資源和生態環境的需求不能得到全部滿足，存在相互沖突、相互制約的情形。法學理論觀點認為，社會公眾既享有獲取環境資源并享受生態服務功能的權利，也在一定程度上負有保護生態環境、維持生態平衡的法定義務。黃河流域生態保護與修復制度的理論基礎在于實現社會、經濟與生態環境的協調可持續發展。當前，黃河流域存在日益嚴峻的水資源短缺、流域生態系統破壞、生物多樣性銳減、水質惡化等問題，亟需將黃河流域生態保護與修復納入法治軌道，從生態文明建設的角度、服務重大國家戰略的高度，實現全流域生態保護法治化進路。

黃河流域水生態保護與修復的實踐困境

生態文明法治理念亟待創新。當前，我國的環境立法往往以大氣、水、土壤等環境保護要素作為分類保護的依據，在一定程度上忽視了黃河流域生態保護的整體性、系統性、全面性，生態文明法治體系化發展理念體現不足，不利于黃河流域生態保護與高質量發展以及將其貫穿于生態文明建設的全過程。

涉及黃河流域的地方環境立法有待完善。一是規范性文件的法律效力層級不高，法律強制力不足。在國家生態法治建設中，涉及黃河流域的地方立法大多系法律效力層級不高的規范性文件，沒有法律強制力，執行標準各異，導致不能實現黃河流域生態保護政策的靈活性與法律的穩定性之間的動態平衡。二是黃河流域的生態保護地方立法還未體系化。由于不同地區之間的地理環境差異、經濟發展不均衡，以及黃河流域各省市缺乏協同合作、整體治理的統一思想引導，黃河流域生態保護相關地方立法未能真正著眼全流域統籌發展，立法內容存在一定的差異和沖突，沒有及時將生態保護政策予以體系化確認，不利于黃河流域生態保護與修復機制的順利實施。三是黃河流域生態保護制度不夠完備。作為國家發展戰略之一，黃河經濟協作區目前尚未與其他區域展開深度實質性合作。需要以制度創新引領黃河流域生態保護與修復法治建設，將“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的政策制度落到實處，培育拓展依托綠水青山實現黃河流域生態價值的法治路徑機制。

黃河流域環境執法和司法機制不夠健全。在黃河流域水資源保護的執法過程中，部分行政部門在不同程度上存在過度濫用自由裁量權、行政處罰力度不足、具體執行工作落實力度不夠等問題，對推進黃河流域環境保護的執法工作、維護法律的公正嚴肅造成不良影響。在司法層面上，黃河流域環境污染糾紛的處理、環境司法的專業化推進較為滯后。現有環境資源類案件的管轄權往往局限于行政區劃，跨區域的聯動式司法審判方式尚未形成。司法機關依據以行政區劃為基礎的傳統司法管轄制度處理跨區域生態環境案件時，往往力不從心，不利于生態環境司法服務和保障功能的發揮。

此外，環境公益訴訟是對當前我國水污染糾紛案件進行司法救濟的基本途徑，而其沒有充分發揮刑法在保護水資源方面的震懾作用。部分公益訴訟的結果過于側重解決水事糾紛，未能真正實現保障水生態安全和水資源可持續利用的根本初衷。

國外流域水生態保護與修復法律機制的建設與實踐經驗

探索生態經濟化、經濟綠色化的生態法治理念。當前，采取正當利用和針對性保護的綜合管理方式，注重水資源的適度開發是各國流域水資源保護的立法趨勢。縱貫全流域、全過程的“生態共同體”管理方式，可以有效實現水資源的可持續利用，實現水資源配置的“帕累托最優”，避免水資源因被無度索取而惡化或枯竭。要實現這一目標，我們必須以生態文明思想為主導，探索生態經濟化、經濟綠色化的生態法治理念，構建和完善黃河流域水生態保護與修復法律機制，打造生態和經濟良性互動的綠色發展方式。

完善流域生態保護與修復立法工作。世界各國往往通過制定專門的流域立法、協議或統一的水資源法律規范，通過統一流域規劃管理、合理配置流域水資源開發利用、科學防治流域水污染等，系統化全流域統籌規劃水資源的開發利用管理和保護，對環境保護、經濟發展、社會進步等問題綜合考慮，科學厘清上下游各方的利益、責任、義務，改變上下游省級政府主體間的不均衡合作狀態。

強化流域綜合協同管理機制。國外的流域管理機關更偏向于綜合性管理機構，集中制定流域管理政策、戰略以及運行原則，有利于進一步強化監管職責，協調各控制機構相互協同、跨界合作，有力克服屬地管理的弊端，從而達到高效的協調統一，實現區域均衡發展、協調發展、綠色發展。

按流域對水資源實現一體化保護是當前世界大多數國家對于流域生態環境保護的共識。一是實現水資源管理模式從行政區劃管理轉向流域和區域綜合管理相結合。如法國建立了以流域為單位的水質水量統一的綜合管理機制，日本實現了以整體集中協調為主、以分部門行政為輔的水質水量的綜合管理體制。二是部分國家還通過立法確立了專門負責流域的水資源管理機構，賦予各管理機構相應的水資源行政管理權限，從而統籌管理各大江河的合理開發、正當利用及針對性保護修復。如法國的流域管理委員會負責制定流域水資源開發管理規劃，指導或引導各級地方政府實施水資源的具體開發、綜合利用和保護工作。同時，部分國家高度重視水資源管理的公眾參與，管理方法或模式均體現出民主性、綜合性及科學創新性。

黃河流域水生態保護與修復法律機制的完善建議

樹立綠色發展的生態文明法治理念，著力加強生態保護治理工作，改變傳統的針對單項常規污染物或環境要素的防治或保護模式，構建黃河流域綠色生態保護法治理念，注重資源和生態環境系統的整體保護和修復，注重污染物全面防治和區域流域綜合環境治理，從而實現黃河流域的綠色發展。

構建完備的黃河流域水生態保護與修復法律規范體系。充分發揮法治的引領作用，構建多元立法主體、多層級組成的黃河流域生態環境法律體系和統一資源與環境的綜合性水資源法律法規體系，一體化處理黃河流域水資源開發利用與環境污染防治保護工作。提高生態文明立法質量，推進黃河流域生態文明治理體系由管控型向共治型轉變。

通過借鑒國外以流域為單位的水資源綜合規劃的先進經驗，努力構建完善符合我國流域水資源實際的綜合管理法律機制。明確流域綜合規劃的主要編制機關，在規劃的編制依據中增加“水資源開發保護一體化”，結合我國黃河流域水資源的地理特征、時空分布等因素，在制定和實施規劃時統籌黃河流域水資源的開發利用與保護，充分考量地區之間、部門之間的利益，保護生態，涵養水源，促進黃河流域水資源開發保護修復一體化的穩定發展。

建立健全黃河流域水生態環境與資源的利用、保護、補償、修復、監測、處罰等規章制度，將生態建設和環境保護工作納入規范嚴密的法治化軌道，實現生態環境保護督查常態化。健全區域聯動機制，全面推行河長制，實現對黃河流域環境的全方位監管。各級政府部門應當摒棄因地方保護主義傾向和片面追求經濟利益而損害局部流域生態環境的行為，在充分運用法治思維的前提下，嚴格控制排污總量，提高生態環境綜合治理能力，確保流域生態保護規劃能夠善始善終、善作善成。

加大黃河流域水生態保護與修復的行政執法和司法保護力度。深入推進黃河流域環境交叉執法常態化，進行生態環境保護制度建設和綜合執法體制改革，實現環境執法與司法聯動機制全覆蓋。一是創新司法審判體制，深入推進環境資源糾紛案件的審判方式改革，構建黃河流域環境資源審判機構或巡回法庭，審理跨行政區域的環境污染糾紛案件，細化涉環境資源糾紛案件的審判程序和審理指南。二是加強審判隊伍建設，打造專業化高素質人才梯隊，加大力度培養環境資源領域司法人才。三是多形式發揮生態環境司法的作用。暢通信息共享渠道，促進智慧法院建設，加強流域內相關法院的互聯互通，堅持線上線下結合，暢通黃河流域立體化訴訟服務渠道，充分發揮司法大數據作用。堅持專業審判與公眾參與相結合，拓寬公眾參與的途徑，拓展司法公開的廣度，讓廣大人民群眾積極參與到環境公益訴訟中，定期公布環境資源典型案件，營造司法服務保障的良好社會氛圍。

（本文系河南省科技廳軟科學研究計劃項目“黃河流域水生態保護與修復法律機制研究”的階段性成果，項目編號：212400410281）

責 編/肖晗題

Study on the Legal Mechanism for Water Preservation and Restoration

in the Yellow River Basin

Zhang Junming

Abstract： As the cradle of the splendid civilization of the Chinese nation， the Yellow River plays an important role in China's historical development and ecological security. It is necessary to learn from the advanced experience of foreign river basin water resources preservation and improve the legal mechanism for water preservation and restoration in the Yellow River Basin. This article holds that China should establish green development as a legal concept of ecological progress， build a complete legal and normative system and strengthen administrative law enforcement and judicial protection for water preservation and restoration in the Yellow River Basin， and legalize ecological preservation and adhere to green development across the whole Basin.

Keywords： Yellow River Basin， water preservation and restoration， legal mechanism