城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定及管理策略闡述

閆亞召

（中國建筑第七工程局有心公司，河南 鄭州 450000）

環(huán)境作為人們生存的根本保證，具有重要的作用，就要求相關(guān)人員加大關(guān)注力度，進(jìn)行環(huán)境的保護(hù)。但是在現(xiàn)階段城市化的發(fā)展過程中，為了城市建設(shè)的需要，就會侵占生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境破壞，而且工業(yè)在發(fā)展的過程中會對環(huán)境造成很大的污染，進(jìn)一步對環(huán)境造成破壞。現(xiàn)階段，相關(guān)人員已經(jīng)認(rèn)識到保護(hù)環(huán)境的重要性和必要性，就需要建立起城市生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。城市生態(tài)保護(hù)紅線在城市發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了環(huán)境的保護(hù)，真正意義上促進(jìn)了環(huán)境和城市協(xié)調(diào)發(fā)展（如圖1）。但是在現(xiàn)階段的紅線規(guī)劃環(huán)節(jié)，由于城市發(fā)展的復(fù)雜性，還存在一定的問題，需要相關(guān)人員在發(fā)展的過程中精心對紅線的劃定進(jìn)行研究，保證生態(tài)保護(hù)紅線功能的順利發(fā)揮。

圖1 城市生態(tài)示范區(qū)

1 城市生態(tài)保護(hù)紅線概述

1.1 城市生態(tài)保護(hù)紅線的概念

生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。具體來說，生態(tài)保護(hù)紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上限。

1.2 城市生態(tài)保護(hù)紅線的提出背景

在城市化的發(fā)展過程中，建筑事業(yè)的發(fā)展和工業(yè)的發(fā)展都需要大量的資源支撐，就對環(huán)境造成了很大的破壞。一方面，城市化在發(fā)展過程中的建筑發(fā)展和工業(yè)發(fā)展需要資源的支撐，就需要從自然界中獲取土地資源和礦產(chǎn)資源，在一定程度上造成了環(huán)境的破壞。另一方面，城市發(fā)展過程中排放的廢棄物會對環(huán)境造成污染，也造成了環(huán)境的破壞。而環(huán)境作為人們生存的基礎(chǔ)，就需要進(jìn)行保護(hù)，于是城市生態(tài)保護(hù)紅線就應(yīng)時而生。2013年，原環(huán)境保護(hù)部決定在全國開展生態(tài)保護(hù)紅線劃定試點(diǎn)工作，優(yōu)先選取生態(tài)環(huán)境優(yōu)良且在全國生態(tài)安全格局中具有重要地位的江西、內(nèi)蒙古、湖北、廣西4個省份作為試點(diǎn)開展工作。2017年2月，中共中央辦公廳等部門出臺了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，明確2020年底前，我國將基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。

1.3 城市生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展流程

生態(tài)保護(hù)紅線政策在我國發(fā)展起步時間較晚，但是由于相關(guān)部門的重視，其發(fā)展速度十分快速。首先就是任務(wù)的提出，在2011年，相關(guān)部門出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，正式提出生態(tài)紅線的劃定任務(wù)；然后是發(fā)展階段，2012年3月，環(huán)境保護(hù)部組織召開研討會邀請知名專家就生態(tài)紅線的概念、內(nèi)涵、劃定技術(shù)與方法進(jìn)行討論，通過2012年4月的《全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》正式定生態(tài)紅線劃定技術(shù)方法；其次是穩(wěn)定階段，在2012年至2018年通過對各個省份的試行，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了紅線的覆蓋；最后就是目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2019年8月，生態(tài)環(huán)境部等部門發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程〉的通知》，要求生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)應(yīng)于2020年年底前全面完成。這樣一來，就基本上敲定了生態(tài)紅線的發(fā)展基調(diào)。

2 城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在的問題

生態(tài)保護(hù)紅線對城市的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)具有重要的作用，但是由于城市規(guī)劃工程的復(fù)雜性以及生態(tài)保護(hù)紅線本身具有的難度，在現(xiàn)階段的城市生態(tài)保護(hù)紅線的劃定就存在一定的問題，需要相關(guān)人員加大重視力度。

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線自身存在劃定不盡、劃定不實(shí)的問題

生態(tài)紅線作為城市生態(tài)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一，承載著重要的生態(tài)保護(hù)功能，但是在現(xiàn)階段的生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃環(huán)節(jié)，還存在規(guī)劃不盡以及劃定不實(shí)等問題。前者是指在紅線區(qū)域的劃定環(huán)節(jié)，規(guī)劃人員針對需要進(jìn)行保護(hù)的地區(qū)研究不足，忽視了應(yīng)該規(guī)劃在內(nèi)的地域。后者是指紅線規(guī)劃地域的實(shí)際需求和規(guī)定不符，出現(xiàn)本應(yīng)該規(guī)劃的沒有規(guī)劃，不該規(guī)劃的亂規(guī)劃等現(xiàn)象，就造成現(xiàn)階段城市生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃難以將需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的盡數(shù)規(guī)劃在內(nèi)。這樣一來，城市紅線的功能也就不能充分地發(fā)揮。

2.2 因底圖底數(shù)不統(tǒng)一、自然保護(hù)地邊界不清晰和交叉重疊導(dǎo)致的問題

現(xiàn)階段針對城市生態(tài)保護(hù)，雖然在法律上有了強(qiáng)制性的規(guī)定，要求各個省份都要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的劃定。但是紅線的劃定首先就需要通過測量技術(shù)進(jìn)行地形勘探，然后結(jié)合城市規(guī)劃進(jìn)行劃分，在這一環(huán)節(jié)中，相關(guān)人員在數(shù)據(jù)成圖的環(huán)節(jié)由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，造成相關(guān)人員在底數(shù)的使用方面出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況，如果缺乏事先的交流，就會造成紅線劃分出現(xiàn)偏差；然后就是邊界的認(rèn)定問題，由于地域環(huán)境并非呈現(xiàn)區(qū)域性的整體劃分，而是交融性的存在，這就造成相關(guān)人員在進(jìn)行實(shí)地考察的環(huán)節(jié)很容易弄錯保護(hù)邊界，在紅線劃分方面出現(xiàn)重疊或者是缺漏現(xiàn)象，造成生態(tài)保護(hù)紅線功能方面的問題。

2.3 生態(tài)保護(hù)紅線缺乏統(tǒng)籌劃定、統(tǒng)一管理

進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的主要目的是為了進(jìn)行環(huán)境的保護(hù)，但是這種保護(hù)不能夠建立在阻礙城市發(fā)展的前提下，應(yīng)該秉承和諧發(fā)展的理念。但是在現(xiàn)階段的紅線規(guī)劃環(huán)節(jié)，還存在缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)象，就是說部分地區(qū)紅線的劃分沒有根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行，在劃分過程中和永久基本農(nóng)田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界產(chǎn)生沖突，不僅影響了生態(tài)的保護(hù)，還在很大程度上阻礙了城市發(fā)展的進(jìn)程，就造成生態(tài)保護(hù)紅線與其他兩條控制線間存在交叉重疊、難落地的問題。

2.4 缺乏對山脈、河流等自然地貌的考慮

生態(tài)保護(hù)紅線作為保護(hù)生態(tài)的重要工程，就需要將整個生態(tài)區(qū)域都考慮在內(nèi)，然后進(jìn)行整體的規(guī)劃。但是在現(xiàn)階段的城市生態(tài)保護(hù)紅線劃分環(huán)節(jié)，還存在忽視自然地貌的現(xiàn)象，部分人員認(rèn)為山脈以及河流等作為自然界的重要組成，具有良好的自凈能力，所以在規(guī)劃環(huán)節(jié)就忽視了對這些地貌的重視。但是在實(shí)際的城市發(fā)展過程中，工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要的礦物資源和化石能源會對山地造成很大的破壞，工業(yè)生產(chǎn)的廢棄物也會大量地排放到河流，對水域造成了很大的污染。所以城市生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃中自然地貌也十分重要，現(xiàn)階段的忽視造成了紅線劃分方面的漏洞，不利于功能的順利開展。

3 城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定及管理策略

3.1 遵循生態(tài)保護(hù)紅線劃定的原則

生態(tài)紅線作為現(xiàn)階段社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，要想促進(jìn)其推進(jìn)和發(fā)展，就需要秉承劃定的原則。首先就是科學(xué)可行的原則，在進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃的環(huán)節(jié)，相關(guān)人員應(yīng)該把自然規(guī)律、發(fā)展規(guī)律以及經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展需要相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上通過科學(xué)的方法對需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的區(qū)域進(jìn)行評估，依托“兩屏三帶”為主體的陸地生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局，采取國家指導(dǎo)、地方組織、自上而下和自下而上相結(jié)合，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。然后結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行紅線的劃定；然后是強(qiáng)制性原則，生態(tài)保護(hù)作為現(xiàn)階段社會發(fā)展的主流，需要相關(guān)人員大力關(guān)注，而針對生態(tài)保護(hù)紅線這一舉措，相關(guān)部門也已經(jīng)出臺了各種規(guī)范，要求各地區(qū)在法律的制約下，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的劃定；最后就是協(xié)調(diào)性原則，在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃環(huán)節(jié)，還需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求以及環(huán)境保護(hù)的需要，和城市發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)、與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

3.2 運(yùn)用現(xiàn)代新技術(shù)

我國生態(tài)保護(hù)紅線的工程自從21世紀(jì)初發(fā)展至今，已經(jīng)經(jīng)過了很多年的發(fā)展，傳統(tǒng)的紅線規(guī)劃受制于技術(shù)和設(shè)備等因素，在效果和質(zhì)量上一直會出現(xiàn)差異，就需要在現(xiàn)階段信息技術(shù)發(fā)展的背景下，引進(jìn)先進(jìn)的劃定和管理技術(shù)設(shè)備。首先就是地理信息技術(shù)的引進(jìn)，作為3S技術(shù)的重要構(gòu)成，GIS地理信息技術(shù)和RS遙感技術(shù)就十分契合現(xiàn)階段城市生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理。相關(guān)人員可以借助遙感技術(shù)，通過無人機(jī)攝影和照相的方法，進(jìn)行一些人力難以到達(dá)的湖泊和山地的勘查，從而準(zhǔn)確得出自然地貌的邊界以及具體情況，保證后續(xù)制圖數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。然后就可以利用地理信息技術(shù)將收集到的信息進(jìn)行整合，通過對定量指標(biāo)法、通用水土流失方程模型法以及風(fēng)蝕模型等的運(yùn)用，準(zhǔn)確計(jì)算出需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的地域。這樣就能精準(zhǔn)地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)地域的界定，提升紅線劃定的效率和質(zhì)量。

3.3 SP-MCR生態(tài)保護(hù)紅線模型的構(gòu)建

在GIS地理信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，相關(guān)人員還構(gòu)建出了一種新型的紅線劃定技術(shù)，即SP-MCR生態(tài)保護(hù)紅線模型。該方法基于水平生態(tài)過程的空間分析，傳統(tǒng)的引力模型和潛在模型或多或少的都局限于生態(tài)流的某一個單個元素中，不能完整地體現(xiàn)出生態(tài)保護(hù)紅線劃分需要的數(shù)據(jù)。MCR最小累積阻力模型就解決了傳統(tǒng)模型中存在的缺陷，建立了生態(tài)要素空間運(yùn)動的潛在趨勢與緩沖區(qū)、廊道之間的模型關(guān)系，為生態(tài)安全格局的構(gòu)建提供了技術(shù)支撐。通過這一技術(shù)，相關(guān)人員在河流等水域生態(tài)的調(diào)查方面就大大地降低了難度，并且可以取得質(zhì)量上的保證。這種方法廣泛適用于武漢這種多河流和湖泊的城市生態(tài)保護(hù)紅線的制定，武漢等多河流的城市和長江相連，承載著重要的涵養(yǎng)水源功能，就需要借助這一技術(shù)，對水域情況進(jìn)行充分地調(diào)查，然后確定可行性的紅線劃定依據(jù)。

3.4 針對生態(tài)保護(hù)區(qū)進(jìn)行分級和分類管理

生態(tài)保護(hù)紅線作為劃定保護(hù)區(qū)的重要工程，需要受到相關(guān)部門的大力關(guān)注，但是在需要進(jìn)行保護(hù)的地域之間，也要進(jìn)行等級和類別的劃分。一方面是工程重要性存在差異，必須優(yōu)先考慮迫切需要治理的地域。一方面也是出于人手不足的考慮，現(xiàn)階段需要進(jìn)行保護(hù)的地域較多，技術(shù)較為復(fù)雜而且規(guī)模較大，在紅線的劃定過程中就出現(xiàn)了人手不足的局面，就必須通過等級的劃分，進(jìn)行階段性的治理。在等級劃分方面，相關(guān)人員需要根據(jù)生態(tài)區(qū)域的功能以及不同的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行劃分，并規(guī)定核心區(qū)以及緩沖區(qū)等，進(jìn)行不同的管理。在類別的劃分方面，就需要根據(jù)生態(tài)的類型進(jìn)行合理的劃分，如水資源生態(tài)保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)、林地保護(hù)區(qū)以及濕地保護(hù)區(qū)等。而且要和等級劃分制度相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)階級性的管理體系，優(yōu)先進(jìn)行核心區(qū)的管理。山東省總生態(tài)保護(hù)區(qū)塊已經(jīng)達(dá)到五百多個，占地面積20 000 km2，其中一級保護(hù)區(qū)卻只有3 000 km2。這種分級的劃分標(biāo)準(zhǔn)，能夠在很大程度上降低紅線管理的壓力，促進(jìn)城市生態(tài)保護(hù)紅線劃定的發(fā)展。

4 結(jié)語

現(xiàn)階段城市化進(jìn)程的加快對環(huán)境造成了很大的破壞，為了保護(hù)環(huán)境的需要，也為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就需要進(jìn)行城市生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，但是現(xiàn)階段的城市發(fā)展規(guī)劃十分復(fù)雜，就造成生態(tài)保護(hù)紅線的制定存在一些隱患，需要相關(guān)人員通過遵循劃定原則、使用新技術(shù)、建立MDR生態(tài)紅線模型以及進(jìn)行生態(tài)區(qū)的分級和分類等手段，解決生態(tài)保護(hù)紅線劃定環(huán)節(jié)的問題，促進(jìn)城市生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展。