基于水利督查實踐的廣東省小型水庫現狀分析及對策思考

趙博華，楊心慧，余 超，廖芳珍

(1.珠江水利綜合技術與網絡信息中心(河湖保護與建設運行安全中心)，廣州 510611；2.水利部珠江水利委員會技術咨詢(廣州)有限公司，廣州 510611)

1 概述

為適應新形勢和新要求，2018年水利部首次采取暗訪督查的形式對全國4 702座小型水庫安全運行開展專項督查[1]，并于2018年至2021年持續4 a開展小型水庫安全運行督查工作。選擇從小型水庫作為突破口開始探索新時期水利督查的工作，主要有兩方面的原因：一是因為小型水庫工程短板較多，存在設計標準低、年久失修等問題，小型水庫失事的可能性遠大于大中型水庫[2]。據統計，自1954年以來，全國水庫發生失事、潰壩的水庫共3 541座，其中小型水庫3 410座，占失事潰壩總數的96.4%。二是因為小型水庫的安全監管較為薄弱，日常管理和巡查不規范，應急搶險預案針對性不強，應急物資儲備不足，水庫一旦失事，發生險情或潰壩，將嚴重威脅水庫下游的人民生命財產安全。因此，提高小型水庫工程短板、加強小型水庫安全管理能力對降低小型水庫安全風險具有十分重要的意義[3]。

2 廣東省小型水庫安全運行管理現狀及其成因分析

2.1 廣東省小型水庫基本情況

廣東省是我國水利大省，全省共建有水庫工程 8 408座，總庫容為453.07億m3。小型水庫共8 026座(近80%的為小2型水庫)，小型水庫數量占全省水庫數量的95.46%[4]。

從水庫工程區域分布特點來看，受廣東省東北高西南低的地形地貌特征影響，水庫工程數量較多的是粵北、粵東和粵西地區，全省小水庫總量分布最多的是河源市，其次是湛江市和梅州市，珠三角地區水庫數量明顯較少。從水庫壩型來看，約92%的小型水庫為均質土壩，約6%的小型水庫為漿砌石壩，剩下約2%的為混凝土壩、堆石壩等。從水庫工程建成時間來看，近90%的小型水庫在20世紀50年代至70年代間建成，大多數建成至今已有超過50 a的運行時間，受當時歷史條件限制，普遍建設標準低、設計施工質量不高[5]，加之經過長期運行，維修養護經費不足，工程老化失修嚴重，安全問題十分突出。

2.2 廣東省小型水庫安全運行管理專項督查工作開展情況

2018年以來，水利部以“四不兩直”、“暗訪”等方式連續4 a組織開展了廣東省小型水庫安全運行專項督查工作[6](其中2021年為復查，即對往年已督查發現問題的水庫開展“回頭看”督查)，共完成1 811座小型水庫安全運行專項督查(見圖1)，占廣東省小型水庫總數量的21.54%。2018年完成328座(小1型水庫85座，小2型水庫243座)，2019年完成486座(小1型水庫102座，小2型水庫384座)，2020年完成997座(小1型水庫303座，小2型水庫694座)。

圖1 近幾年開展小型水庫安全運行管理專項督查水庫數量分布示意

2021年針對前3 a督查發現問題較多的204座水庫開展了“回頭看”復查工作(其中小1型水庫55座，小2型水庫149座)。

2.3 存在主要問題及其成因分析

通過收集、整理廣東省小型水庫安全運行專項督查近幾年的成果，從“三個責任人”落實履職情況、“三個重點環節”建設落實情況、工程實體情況、運行管理情況4個方面進行統計分析，平均單座水庫存在問題數量：2018年小1型為9.2個、小2型為10.6個，2019年小1型為8.3個、小2型為9.5個，2020年小1型為5.4個、小2型為6.3個，2021年小1型為2.2個、小2型為2.8個(見圖2)，具體存在的問題及原因如下。

圖2 近幾年平均單座小型水庫存在問題數量對比示意

1)“三個責任人”落實履職情況

從督查成果統計分析可以看出(見圖3)，2018年，“三個責任人”落實履職情況均較差(存在問題的比例在15%～20%之間)，2019—2020年間，通過持續督查暗訪形成的水利強監管高壓態勢，廣東省小型水庫的行政責任人和技術責任人基本落實到位，履職情況明顯改善，而巡查責任人的落實履職情況有一定改善但仍存在問題，如巡查不到位、無巡查記錄或記錄不完整、不規范。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 水庫“三個責任人”多數為無酬勞或低酬勞的兼職，在督查暗訪之前多數是“有名無實、形同虛設”；② 基層干部流動性大，水庫“三個責任人”更換頻繁，工作可持續性差，整體專業能力偏弱。

圖3 近幾年督查發現“三個責任人”存在的問題數量占比分布示意

在2021年的復查中，行政、技術、巡查責任人存在問題的比例已經分別降至1%、1%、3%，整改情況較好，水庫“三個責任人”履職情況得到顯著改善。

2)“三個重點環節”建設落實情況

從督查成果統計分析可以看出(見圖4)，2018年“三個重點環節”建設落實情況存在問題的小型水庫占比較高(尤其是水雨情預測預報方面存在問題占比高達46%)，2019年至2020年，通過持續的督查暗訪，“三個重點環節”建設落實情況存在問題的小型水庫占比呈現逐年遞減的趨勢，但問題數量仍然較為突出，通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 缺乏資金，小型水庫水雨情預測預報能力建設的工作，主要是由市縣水行政主管部門申請專項經費統一開展，需按行政流程分年度分批次開展，難以做到一步到位；② 重建輕管，建好后的水雨情觀測設施設備，無穩定維護經費，損壞不能及時發現問題和維修；③ 管理薄弱，基層水庫管理單位專業能力較弱，對小型水庫調度運用方案及應急預案重要性的認識不足，出現未編制小型水庫調度運用方案、應急預案，或者小型水庫調度方案、應急預案未批復、未演練、針對性差等問題；④ 文檔管理不規范，未對小型水庫相關文檔進行合理整理及歸類。

圖4 近幾年督查發現“三個重點環節”存在的問題數量占比分布示意

在2021年的復查中，水雨情預測預報能力建設、調度運用方案和應急預案制定、批復、演練和落實情況存在問題的比例均已降至3%以內，整改情況較好，“三個重點環節”建設落實情況得到明顯改善。

3)工程實體情況

從督查成果統計分析來看(見圖5)，2018年至2020年，通過督查暗訪，發現的擋水建筑存在缺陷的問題比例分別為46%、45%、43%，泄洪建筑物存在缺陷的問題比例分別為48%、42%、44%，放水建筑物存在缺陷的問題比例分別為10%、8%、7%，經過3 a的督查暗訪，小型水庫工程實體存在問題的比例基本沒變，問題仍然較為突出。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：① 小型水庫大多建于20世紀六七十年代，水庫設計基礎資料不完善、施工標準低、運行維護管理差等工程安全隱患長期潛伏；② 各級水庫主管部門及管理單位對小型水庫存在的工程安全隱患危害性認識不足；③ 小型水庫日常安全監管與巡查工作不到位；④ 水庫的信息化程度低，安全監測設施不足，僅依靠人工難以及時發現工程隱患。

圖5 近幾年督查發現工程實體存在的問題數量占比分布示意

在2021年的復查中，擋水建筑物、泄洪建筑物、放水建筑物存在缺陷的問題占比仍分別達到22%、19%、5%，受困于資金等方面的原因，工程實體存在問題的情況仍然較為突出。

4)運行管理情況

主要包括水庫公示牌設置、日常維修養護經費來源、按期開展安全鑒定及除險加固實施情況。從督查成果統計分析可以看出(見圖6)，安全鑒定的問題較為突出，2018年至2020年期間維持在30%至40%；除險加固問題在2018年至2020年期間維持在10%左右；水庫日常維修養護經費來源問題從2018年的30%降至2020年的16%，得到了一定緩解但仍然存在較多問題，尤其是地方財政較為薄弱的地區該問題尤其突出；水庫公示牌設置問題從2018年的35%降至2020年的4%，問題得到了較為明顯的改善。通過分析，主要有以下幾個方面的原因：①安全鑒定及除險加固工作需要申請中央或省市縣級財政專項資金，該項工作涉及資金較大、耗時較長、程序繁瑣，因此，部分水庫無法做到按期開展安全鑒定或者除險加固工作；②小型水庫大多為公益性質，部分小型水庫的防洪、灌溉、供水、發電等功能逐漸弱化，防汛道路不通，關注度較低，水庫無經濟效益、無穩定經費來源，甚至部分水庫未明確專門的管理機構，處于半荒廢狀態。

圖6 近幾年督查發現工程運行管理存在的問題數量占比分布示意

在2021年的復查中，水庫公示牌設置問題、未按期開展安全鑒定問題及除險加固實施情況問題比例均降至5%以內，但水庫日常維修養護經費來源問題仍占比達11%。

3 加強廣東省小型水庫安全運行管理的對策及建議

根據近幾年小型水庫安全運行專項督查工作的成果可以看出，通過持續高壓的水利監管，小型水庫的安全運行現狀得到了一定程度的好轉(如“三個責任人”落實履職情況、“三個重點環節”建設落實情況等方面)，但工程實體情況、運行管理情況等部分問題仍然較為突出。本文在系統分析上述問題的基礎上，從小型水庫安全運行管理的實際出發，提出有關對策及建議。

1)進一步推進小型水庫管理體制機制改革，落實安全責任和管理考核

一是要推進水庫管理體制改革[7]，增加基層水利崗位設置，合理分配崗位薪酬，定期開展專業技能培訓，增加基層崗位人員的專業素養，降低基層崗位人員的流動性，避免“倒金字塔式”管理模式；二是要政策性引導，干部下沉，鼓勵具備一定管理能力和專業水平的人才赴基層掛職、鍛煉及交流；三是要落實安全責任制，逐步建立一套制度規范、權屬清晰、責任落實、運行高效的小型水庫工程管理體系體制[8]；四是要落實考核獎懲機制，基層干部流動性較大，對責任人要實行年度動態管理，從“有名”向“有實”推進，明確各級責任人履職情況的獎懲機制，如履職情況差在年終考核實行減分制或1票否決制，履職情況好實行加分制或補助獎勵制等，促進各級責任人履職的良性及可持續性循環；五是要落實經費，水利是民生工程，小型水庫基本都是公益性質的，應加大對小型水庫管護經費的投入力度，將管護經費納入年度財政預算。

2)進一步完善小型水庫運行管理制度及技術標準，推進標準化、規范化管理

小型水庫受其自身工程特性的制約，在參照大中型水庫的管理制度和技術標準過程中存在問題界定不清晰、針對性及可操作性不強等問題，缺乏有效指導。一是切合實際修訂小型水庫安全管理辦法[9]；二是完善小型水庫管理制度，根據小型水庫運行管理的特點，研究制定小型水庫調度運用方案、運行維護方案、應急預案等管理制度，確保制度切實可行、針對性強、易于操作；三是完善小型水庫技術標準及規范，根據現行法規及相關制度，組織開展小型水庫有關技術標準及規范的研究制定；四是積極開展小型水庫運行管理標準化建設。

3)進一步摸清小型水庫工程現狀，及時消除安全隱患

一是要準確摸清水庫底數、規模和類型，對全省小型水庫現狀按問題的數量及嚴重程度進行星級評分或等級劃分，建立分級隱患清單；二是優化小型水庫降等報廢工作流程，積極推進小型水庫降等報廢工作；三是要建立病險小型水庫的動態清單，擬定需開展安全鑒定和除險加固的初步名單，對名單內的水庫采取現場核查及抽查復查，根據核查結果形成當年需開展安全鑒定和除險加固的建議名單，爭取各級資金推進病險水庫的除險加固工作，及時消除工程安全隱患。

4)進一步探索小型水庫新型管養模式，推動水庫運行管理的轉型升級

一是探索適合小型水庫管養的新模式，把水庫“管養分離”作為改革的重點，明確水庫所在地縣級水行政主管部門為水庫管理的行政責任單位，負責所轄區域小型水庫的行政審批及資金籌措劃撥單位，水庫所在地鄉鎮水利職能部門為水庫管理的監督責任單位，負責所轄區域小型水庫的日常監督管理工作，委托第三方為水庫的養護責任單位，負責水庫的日常巡查及維修養護工作。二是引入市場競爭機制，實行政府購買服務，建立水庫養護第三方平臺，完善第三方養護管理及考核辦法[10]，推動水庫維修養護專業化、社會化、市場化。三是創新水庫養護方式，如組建區域維修養護工程隊、養護公司、“一庫一策”、“以大代小”(即大中型水庫負責片區內的小水庫運行管理和維修養護)等靈活方式，形成可復制可推廣的好經驗。

5)進一步挖掘小型水庫的功能效益，推動水利鄉村振興的建設

一是鼓勵推動水利風景區的建設，在新建或除險加固的時候，融入水環境、水生態、水安全理念，使得小型水庫不僅滿足傳統的防洪、灌溉、供水等效益，還能成為當地人民群眾休閑、觀光、娛樂的好去處；二是對部分經過復核鑒定已經喪失原有功能的水庫，與鄉村振興戰略進行融合，因地制宜、變廢為寶，在符合有關政策的前提下，引入資本開展水利、農業、養殖相關產業的綜合發展，促進鄉村經濟建設及人口就業。

6)進一步提高小型水庫信息化水平，推動傳統水利向智慧水利邁進

一是要建立小型水庫信息數據庫，對數據庫采取動態管理，實現水庫基礎信息的實時查詢[11]；二是要實現全省小型水庫的水雨情實時監測預警[12]，實時了解水庫的水位及降雨情況，及時研判可能出現的洪澇災害；三是完善大壩安全監測預警設施，逐步建立小型水庫自動采集、遠程傳輸、定期分析、安全監測、自動預警的現代化監測體系；四是開展全省小型水庫電子一張圖，通過人工智能、大數據、數字孿生、5G、VR、遙感等技術逐步建立統一標準、互聯互通、數據共享的具有預報、預警、預演、預案功能的智慧水庫群體系。

4 結語

通過持續開展小型水庫安全運行專項督查工作，基本摸清了廣東省小型水庫安全運行情況和風險狀況，在系統分析督查成果的同時，及時總結小型水庫安全運行管理的經驗和辦法，通過體制機制改革、技術標準提升、隱患清單分級、運行管護升級、水利鄉村振興及水庫信息化等方式，進一步實現小型水庫安全運行管理的標準化、科學化和常態化。