以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵統(tǒng)籌做好“雙碳”工作*

張曉強

2021年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(中發(fā)〔2021〕36號，以下簡稱《意見》)，國務院印發(fā)了《2030年碳達峰行動方案》(國發(fā)〔2021〕23號，以下簡稱《行動方案》)。12月10日的中央經(jīng)濟工作會議對做好2022年“雙碳”工作做出了進一步部署。中國國際經(jīng)濟交流中心在2021年重大基金項目中開展了相關研究。

一、關于“主要目標”

《意見》和《行動方案》對于我國的“雙碳”工作明確了主要目標，既有定性的目標，也有定量的目標。定性目標提出，到2025年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成，重點行業(yè)能源利用效率大幅提升；到2030年，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業(yè)能源利用效率達到國際先進水平，二氧化碳排放量達到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，碳中和目標順利實現(xiàn)。

關于定量目標，國家有關文件也提出了若干重要指標。特別是非化石能源消費占比，我國2020年為15.8%，2025年提升到20%左右，2030年提升到25%左右，2060年則要達到80%以上。因此，對單位國內生產總值(GDP)的二氧化碳排放提出，2025年需較2020年下降18%，2030年需較2005年下降65%以上；對風電、太陽能發(fā)電總裝機容量提出，2030年要提升到12億千瓦以上；對森林覆蓋率提出，到2025年提高24.1%，到2030年提高25%左右。這可以使我國的碳匯能力進一步加強。

二、“十四五”時期能源綠色低碳發(fā)展

(一)調整能源結構，打造清潔高效現(xiàn)代能源體系

要實現(xiàn)2030年碳達峰，“十四五”是關鍵期和窗口期。“能源綠色低碳轉型”位列碳達峰十大行動之首，原則上就是要加快“減煤、穩(wěn)油、增氣、加新”，煤炭消費“十四五”達峰，“十五五”逐步減少。石油消費保持穩(wěn)定，“十五五”進入峰值平臺期。一是建立化石能源清潔高效利用機制(“綠”煤、節(jié)煤、替煤)。在生產端，進一步淘汰落后煤炭產能，提高綠色智能開發(fā)能力；在消費端，嚴格控制高煤耗行業(yè)，降低煤電發(fā)電比重，推動煤電靈活性改造。二是改革煤炭供應機制。2021年曾出現(xiàn)大面積拉閘限電，既有煤炭價格大幅度上漲的原因，也有煤炭的先進產能受一些因素制約，不能馬上釋放出來的影響。需完善煤炭增產相關制度，改革增產控制措施，由企業(yè)依照市場供求關系，根據(jù)煤礦情況區(qū)別設定產能限制，推動應急性增產合法合規(guī)。對由地方自行設定，且缺乏法律依據(jù)的煤炭產能控制規(guī)定，予以修改或取消。三是完善煤炭企業(yè)退出機制。盡量降低煤炭企業(yè)轉型和退出過程中的經(jīng)濟損失，防范金融風險；完善煤炭從業(yè)人員就業(yè)安置的保障措施，幫助和支持退出煤炭企業(yè)員工培訓和轉崗。四是深化油氣體制改革。加快形成“X+1+X”的油氣市場體系。加大老油氣田穩(wěn)產和非常規(guī)油氣資源技術攻關力度，加強低成本油氣資源供給能力。五是構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)。實施可再生能源替代行動，大力發(fā)展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。

從圖1可以看到，2020年我國火電的發(fā)電量占比達到67.8%，其中包括煤電和天然氣發(fā)電，以煤電為主；2021年前10個月，因為種種因素，我國用電量需求增速很快，新能源一時無法滿足，火電的發(fā)電量不降反升，增到70.8%。圖2是國經(jīng)中心開展相關研究，聽取各方專家意見，對2030年我國發(fā)電量結構的預測。到2030年，火電占比降到60%，光伏和風電增長到21%，核電稍有上升，水電因為增加容量的能力有限，占比下降。可以看到，經(jīng)過反復測算和多家機構測算，即使2030年實現(xiàn)了碳達峰，我國火電發(fā)電量占比依然保持在60%。

圖1 2020年和2021年1—10月我國發(fā)電量結構數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

圖2 2030年我國發(fā)電量結構預測數(shù)據(jù)來源：作者測算而得。

(二)加快構建適應新能源大規(guī)模發(fā)展的體制

(三)完善節(jié)能提高能效的長效機制

一是建立能耗“雙控”制度動態(tài)調整機制。堅持以控制化石能源消費為重心，增強能源消費“雙控”制度的靈活性和精準性。調整當前對地方能耗雙控目標較為頻繁發(fā)布預警的方式?！笆奈濉币婚_局，對“雙控”有一個初分解指標，一些地方認為這個指標較難實現(xiàn)。比如，西部一些省份的“十三五”在建重大項目，投產就把分配的“十四五”時期的全部用能增量指標占用了，甚至存在只能滿足1/3用能需求的。2021年中央經(jīng)濟工作會議明確提出，新增可再生能源和原料不納入能源消費總量控制。創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。二是建立和完善節(jié)能增效市場機制。全國碳排放權交易市場是最重要的市場化手段，可盡快擴大試點范圍，鼓勵地方先行先試，并探索與碳排放權市場協(xié)同發(fā)展的路徑。三是完善系統(tǒng)性節(jié)能增效體制機制。推動工業(yè)綠色制造，利用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術提高企業(yè)綜合運行效率。推動新建建筑全面實施綠色設計，推廣裝配化建造方式，完善綠色建筑標準體系。

(四)推動能源領域技術突破和創(chuàng)新

對于能源本身而言，創(chuàng)新是第一動力，除了各種政策機制，科技不斷地進步，才能夠使得綠色低碳的能源體系更好建立。一是強化國家在綠色低碳能源技術基礎研究領域的主導作用。二是研究制定加快應用推廣綠色低碳能源技術的支持政策。三是構建以企業(yè)為主體的創(chuàng)新機制。四是建立支撐雙碳科技創(chuàng)新的投融資機制。五是構建綠色低碳能源技術攻關的政產學研用新型舉國體制?？萍脊リP有大量的難題，比如碳捕集、利用與封存(CCUS)。目前我國燃煤電廠有相關試點，每捕集一噸二氧化碳的成本為350～450元，折成發(fā)電成本，一度電要增加0.2～0.3元?，F(xiàn)在煤電的成本就是0.2～0.3元，單加碳捕集成本就要翻番。如果技術攻關不能大幅度降低成本，愿景就無法實現(xiàn)。

三、深度調整產業(yè)結構，加快推進低碳交通運輸體系建設

《意見》涉及范圍很廣，第四部分和第六部分從產業(yè)結構角度對交通運輸提出了要求，包括推動產業(yè)結構優(yōu)化升級、堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展、大力發(fā)展綠色低碳產業(yè)以及優(yōu)化交通運輸結構、推廣節(jié)能低碳型交通工具、積極引導低碳出行。涉及方面包括加快推進農業(yè)綠色發(fā)展，加快推進工業(yè)領域低碳工藝革新和數(shù)字化轉型，提升服務業(yè)低碳發(fā)展水平，加快發(fā)展新一代信息技術、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加快淘汰高耗能高排放老舊車船，加快大容量公共交通基礎設施建設等。

(一)產業(yè)結構優(yōu)化升級重點在工業(yè)

(二)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)

(三)低碳交通運輸體系建設意義重大

我國與許多國家相似，交通運輸業(yè)的能源消費及碳排放是僅次于工業(yè)、建筑業(yè)的第三大類。《行動方案》提出的相關措施具有很強的針對性。比如我國交通運輸結構過度依賴公路運輸，以柴油車為主的公路運輸占貨物運輸?shù)?6%，與鐵路運輸相比，二氧化碳、PM2.5、氮氧化合物及其他顆粒物排放量大，而且土地等資源的節(jié)約集約利用水平較低。我國目前柴油重卡車的保有量大概在800萬輛，一輛柴油重卡車的排放量相當于200輛轎車。根據(jù)環(huán)保部門的統(tǒng)計調查， 這些重卡車的排放量占汽車排放總量的80%。所以，如果能夠把“公轉鐵”和重卡車自身升級做好，意義重大。近幾年，我國不斷推進“公轉鐵”“公轉水”，在節(jié)能減排方面取得了較好成效，但仍需加快推進。

四、穩(wěn)妥有序，安全降碳

《意見》和《行動方案》在“總體要求”部分都強調：防范風險，處理好減污降碳和能源安全、產業(yè)鏈供應鏈安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經(jīng)濟、金融、社會風險。要立足我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅持先立后破，穩(wěn)住存量、拓展增量，以保障國家能源安全和經(jīng)濟發(fā)展為底線，爭取時間實現(xiàn)新能源的逐漸替代，推動能源低碳轉型平穩(wěn)過渡。這是我們在做好“雙碳”工作，特別是推進實現(xiàn)“碳達峰”進程中，必須切實遵循的。

2021年以來，隨著國際經(jīng)濟復蘇、需求恢復以及其他多種因素的疊加影響，全球范圍內出現(xiàn)了煤炭、原油、天然氣價格因供不應求而大幅度增長的態(tài)勢。10月8日，澳大利亞紐卡斯爾港動力煤、歐洲ARA港動力煤離岸現(xiàn)貨價格分別達到244美元/噸和254美元/噸，同比漲幅達3.2倍和3.4倍。10月9日，東北亞現(xiàn)貨液化天然氣(LNG)價格達38.4美元/百萬英熱單位，同比上漲5.9倍，折合我國到岸完稅價格達9.6元/立方米。

2021年9月以來，我國也出現(xiàn)了大規(guī)模拉閘限電情況，對生產、生活造成負面影響。黨中央、國務院領導高度重視，有關部門、地方及時采取有效措施，穩(wěn)定了形勢，并對冬季的能源保供做出了相關安排。國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，11月24日電廠存煤達1.49億噸，可用24天。鄭商所動力煤期貨主力合約11月15日收于809.6元/噸，比10月19日高點下降59%。秦皇島港5500大卡動力煤現(xiàn)貨平倉價降至1095元/噸左右，降幅超過1000元/噸。這種情況的出現(xiàn)，既有我國經(jīng)濟率先強勁復蘇，因疫情影響大批其他發(fā)展中國家的出口商品訂單轉到我國等原因，使我國能源需求增長較快，也有煤電體制改革尚未完全到位的影響。同時，也確實有因為對國家“雙碳”工作總體要求把握不深入，而搞“運動式”減碳或搶占“碳排放”有利高地等不當作為的負面影響。

在今后的工作中，根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議的要求，一定要強化底線思維，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，尊重規(guī)律，把握節(jié)奏。以構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)為例，一方面，要大力發(fā)展新能源，全面推進風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質量發(fā)展。但由于我國風、光資源在西北地區(qū)最豐富，而電力消費約45%在東部沿海地區(qū)，風、光電力的利用小時數(shù)低、發(fā)電量不穩(wěn)定，必須協(xié)調建設特高壓電力輸送通道，建設堅強智能電網(wǎng)，積極發(fā)展“新能源+儲能”，源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補，還要加快靈活調節(jié)電源的建設。這樣才能使我國的電力系統(tǒng)綜合調節(jié)能力和電網(wǎng)安全保障水平不斷提升。另一方面，對煤炭消費替代和轉型升級要有序推進。《行動方案》提出，“十四五”時期嚴格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。2021年11月17日李克強總理主持召開的國務院常務會議指出，我國能源資源稟賦以煤為主，要從實際國情出發(fā)，著力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術商業(yè)化運用。會議決定，在前期設立碳減排金融支持工具的基礎上，再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規(guī)模，推動綠色低碳發(fā)展。