我國能源安全戰略面臨的挑戰與國際經驗借鑒

李新權 楊曉鋒

在當今世界政治經濟深刻變化的背景下，能源安全的國際因素更不容忽視。一是受新冠肺炎疫情影響而出現的國際油價突破底線的大幅波動。二是盡管我國能源進口渠道已呈現多元化格局，但這些能源供應多是雙邊性的，易受國際局勢和資源國時局影響，缺乏穩定性和長效性。三是由美歐和歐佩克主導的國際能源治理體系日漸式微，而新的全球能源治理體系和多邊合作機制尚未成型，全球能源治理框架亟待新興經濟體的參與。

總之，能源安全是我國經濟發展的重要基石。在應對氣候變化的新形勢下，如何保障經濟社會所需的清潔低碳能源的持續、可靠供給是不可回避的現實問題。探討能源安全的范式轉變、我國存在的問題、國外的經驗及相應策略，就顯得格外重要。

一、能源安全概念范式的演變

目前學術界對能源安全概念尚未有統一的定義，在1973年石油危機首次提出以來，基于不同的研究視角和方法，能源安全概念的內涵與外延不斷拓展。

(一)主張供應安全的傳統能源安全觀

需要指出的是，傳統能源安全以防止能源供應中斷為重心。隨著恐怖主義全球化和常態化，防范能源的非傳統安全成為重點，于是將能源安全范圍擴展至各國的能源基礎設施和供應鏈安全。維護能源的來源穩定、運輸通道安全和基礎設施安全成為能源安全的重點內容。從1973年石油禁運至21世紀初的十年，由于化石燃料相對充足和較易獲取，而全球能源安全的主要威脅是能源供應的中斷，因而能源安全的范式可以概括為以可負擔的價格提供穩定和持續的供應。

(二)關注新能源和國際合作的綜合能源安全

(三)注重清潔低碳、節能提效、智能化的全面能源安全

一是從單一安全轉向全面安全。傳統能源安全以石油安全為核心，新能源安全觀在關注石油安全的同時，更多地轉向天然氣、可再生能源、新能源和電力等能源的多元互補的整體安全。二是從短期安全轉向長期安全。即傳統能源安全主要應對市場供應中斷，新能源安全在強調應對市場供應中斷的基礎上，注重能源供應的可持續性，更加注重能源安全與經濟競爭力、環境可持續性之間關系。三是從強調能源供應安全，轉向注重能源供應的清潔低碳，能源消費的“非油核心”，能源技術創新和能源體制變革。能源供應的清潔低碳是要求深化能源供給側改革，一方面要求降低傳統化石能源供給比重，實現煤炭本身的清潔低碳，另一方面要提高風電、光伏、地熱等新能源的占比。能源消費的“非油核心”是指實現交通運輸領域的去油化、電氣化和智能化發展。能源技術創新主要有能源行業的數字化、信息化、智能化變革和綠色發展(氫能)。而能源體制變革主要強調能源行業要順應時代潮流，朝著綠色、低碳、高效、節能、市場化方向改革。最后，從一國的能源安全轉向區域和全球能源安全，注重能源安全的國際性。

二、我國能源安全戰略面臨的挑戰

2017年我國發布了首個國家能源生產和消費革命戰略，明確了走能源供給、消費、技術、體制革命和國際合作之路，進行能源轉型。但面臨的資源稟賦現狀和能源安全挑戰不容忽視。

(一)油氣等能源儲產比低于世界平均水平，煤炭仍占據一次能源生產和消費的半壁江山

(二)能源供給制約較多，能源安全面臨新挑戰

國內石油消費達峰之前，油氣年進口量仍會繼續攀升，預計我國油氣仍將保持較高的對外依存度。因此，確保我國油氣進口安全是保障能源安全的關鍵。目前，石油主要來源地有俄羅斯及中東、非洲、南美、東南亞等地區。能源安全涉及來源地安全、運輸通道安全的供給安全問題，同時面臨著油氣管網安全、電網安全、能源金融安全、能源生態安全等綜合安全問題。如何充分利用好國際國內兩個市場、兩種資源，如何在增強能源安全保障的同時，避免用能成本劇增，如何避免過度依賴煤炭資源而引發生態環境安全，這都是保障能源安全面臨的新問題、新挑戰。

(三)非化石能源比重過低，實現碳中和亟需大力發展風能和太陽能

(四)能源體制機制改革面臨新問題，現代能源市場體系建設有待新突破

(五)能源對外合作出現變數，需調整能源戰略布局

三、美日歐能源安全戰略經驗

(一)美國的能源安全戰略經驗

美國為滿足自身的能源需求，保障能源供給的穩定，歷史上曾采取多種措施。這可以從國際和國內兩個層面來講。

(二)日本的能源安全戰略經驗

(三)歐盟的能源安全戰略經驗

四、啟示與借鑒

在世界政治經濟形勢和能源格局深刻變動，應對氣候變化由全球共識到一致行動，以及能源清潔低碳轉型加速的背景下，如何保障國家能源安全，是一個不容忽視的戰略問題。

(一)從戰略層面增強新形勢下的能源安全

(二)從外部區域層面要保障能源的安全、可靠、持續供給

(三)積極參與全球能源治理

(四)加快能源科技創新，大力提升新能源比重

(五)深化能源體制改革，促進能源轉型

堅持社會主義市場經濟改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，深化能源體制改革，為建立現代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環境。在能源體制改革之際，能源行業和企業，尤其是油氣企業應當主動作為，化“?！睘椤皺C”，一方面要抓住契機，引入競爭機制實現市場化運作；另一方面要未雨綢繆，利用能源轉型的倒逼機制在新能源領域有所作為，為“后石油時代”的到來和建設百年能源企業做好思想準備。

(六)加強能源儲備體系建設

石油儲備是能源安全戰略中不可替代的重要組成部分，是穩定石油供求關系、平抑市場價格、應對突發事件以及保障國家能源安全的必備手段。根據《國家石油儲備中長期規劃》，2020年以前我國要形成相當于100天石油凈進口量的目標。盡管因2020年3月油價暴跌而使我國石油戰略和商業儲備規模達到預期目標，但戰略石油儲備還要繼續努力建設。與此同時，適當借鑒域外經驗。例如，韓國政府每年從政府石油儲備中拿出少部分進行社會招標，中標企業在一定時間內除了等值等量歸還石油外，還要給政府支付增值收入。這樣既可盤活政府石油儲備資產，提高政府儲備的流動性，降低政府儲備的成本，提高地方政府支持建設國家石油儲備的積極性，企業也可以利用油價波動實現增值。

(七)加強海洋能源建設力度

21世紀是海洋的世紀，建設海洋強國是中國特色社會主義事業的重要組成部分。習近平總書記2013年在考察大連船舶重工集團海洋工程有限公司時指出，發展海洋事業關系民族生存發展狀態，關系國家興衰安危。要不斷提高海洋開發能力，使海洋經濟成為新的增長點。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。經濟的發展離不開包括石油在內的能源資源的持續穩定供給。近年來，國內石油產量徘徊不前的原因有三點：一是陸上石油剩余資源質量總體降低，資源劣質化加劇，勘探難度和產能建設難度加大；二是現有技術和裝備難以滿足大量的低質量資源效益開發的需要；三是海洋油氣資源產能所占比例太低。因此，早日實現深地、深水、非常規油氣勘探的重大突破，既能維護國家海洋戰略利益，也能增強能源自給能力，保障國民經濟的健康穩定持續發展。