多元協同視角下的海事治理
——基于對新《海上交通安全法》的解讀

宋 山 王亮亮

當前，我國正大力推進國家治理體系與治理能力現代化建設，多元協同治理理論以其在處理復雜社會公共事務過程中的相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享、彌補單一主體治理的局限性等方面的指導意義，越來越受到各方面的重視。海事治理作為國家治理體系的重要組成部分，正處于轉型發展和加速構建的關鍵時期。有效利用多元協同治理理論，理順海事治理主體權責關系，優化海事治理資源配置，構建共建共治共享的海事多元協同治理格局是一項值得關注的課題。同時，隨著新《海上交通安全法》（以下簡稱新《海安法》）的修訂實施，共建共治共享理念得到進一步深化，為海事多元協同治理機制構建提供了新的契機。

一、海事多元協同治理的基本特征及其理念在新《海安法》中的體現

協同治理理論作為自然科學的協同理論與社會科學的治理理論相結合的產物，20世紀90年代迅速成為一種重要的分析框架和研究視角而被社會科學研究領域所關注。協同治理理論的實質在于將協同學的基本內涵嵌于治理理論之中，通過借鑒自然科學中的關鍵變量和影響因素創新治理理論，從而在治理理論叢林中尋得恰當定位。[1]作為一種支撐其實踐發展的基礎理論，多元協同治理的深層意義就在于它將相關利益主體聯結在一起，通過一系列內部機制、規則、方式的建構，實現多元主體的有效治理，并由此成為推進治理目標實現的基石。

（一）海事多元協同治理的基本特征

1.共建共治共享是海事多元協同治理的基本理念

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善“共建共治共享”的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。共建共治共享理念從根本上體現了以人民為中心的思想，包含著對全體人民意志的遵從，對全體人民參與權利的肯定，對全體人民利益的敬畏。[2]讓更多的主體參與社會治理、以更加多元的方式實現社會治理、更加公平地享受社會治理成果，才能讓社會治理格局更加清晰、效能日益彰顯。將共建共治共享作為基本理念，是構建海事多元協同治理機制的內在要求，也是推動海事治理高質量發展的基本條件。

2.主體多元化是海事多元協同治理的客觀條件

隨著治理體系與治理能力現代化建設的不斷深入，海事治理“主體”的概念發生了根本性變化。過去單一的行政管理主體體系已經被由中央政府、地方政府、企業和各種市場主體等多元因素構成的協同機制所替代，[3]主體多元性成為海事治理體系的重要特征。海事治理的主體呈現層次化分布的特點，總體而言，可以分為以下幾部分：一是以海事管理機構為核心的政府治理主體，二是以行業組織為核心的市場治理主體，三是以相關企業和個人為核心的個體治理主體，四是以廣大群眾為核心的社會治理主體。

3.目標一致性是海事多元協同治理的內在動力

協同治理的重要前提是各方擁有相對一致的政策目標。政策目標一致性既體現在治理過程中，也反映在結果上。多元治理主體之間能否達成協同目標，直接影響治理體系能否發揮最大功效，甚至影響治理體系能否存續。協同治理將具有不同目標的參與者聚合到一起，其依據各自目標在同一框架內開展活動，試圖實現自身利益最大化，從而在不同參與者之間形成張力和沖突。對于海事治理而言，海事管理機構倡導的“保障海上交通安全、保護海洋環境清潔、保護船員整體利益、維護國家海洋主權和人民利益”應是基本目標，其他治理主體參與海事治理時，也應將此作為治理目標，共同為構建海上交通安全治理長效機制而努力。

4.行動協調性是海事多元協同治理的基本規則

將理念付諸行動是海事多元協同治理機制構建的核心環節。海事多元協同治理旨在揚棄自上而下的單向控制性、命令性、威懾性機制，建立一種多向、平等、協商、對話的互動機制和開放平臺，要求各治理主體間在信息、能量、資源等方面進行多向配置、多元互動和多層次共享，強化政府主體、市場主體、個人主體及社會主體的多元互動和協同共治。當前，在地方政府領導下，各沿海城市都形成了以海事管理機構為主導的海上交通安全長效治理機制，部分城市還在海事管理機構的海上交通安全委員會和海上搜救中心設立了辦公室，統一協調海上交通安全治理和海上搜救的相關事宜，這是推進海事治理有序和統一的主要手段。

5.信息對稱性是海事多元協同治理的有效保障

信息對稱性是海事多元協同治理的有效保障。良好溝通與協調是協同治理成功的重要保障。傳統政府部門習慣由單一組織承擔某項任務，組織內部結構關系和溝通渠道有助于信息流動。在多元主體參與的協同治理網絡中，分權式組織結構和非制度化傳播途徑會帶來種種溝通困難，不同參與主體間建立的信息壁壘進一步加劇了問題嚴重性。[4]海事治理的多元性決定了信息來源的復雜性和多樣性，使各種有效信息在各海事治理主體之間進行有效流動，盡可能減少由于“信息鴻溝”帶來的步調不一致和行動不協調，消除由于“利益沖突”帶來的相互猜忌和各自為戰，才能更好地促進海事治理的高效高質開展。

（二）多元協同治理理念在新《海安法》中的體現

新《海安法》第4條規定，“國務院交通運輸主管部門主管全國海上交通安全工作。國家海事管理機構統一負責海上交通安全監督管理工作，其他各級海事管理機構按照職責具體負責轄區內的海上交通安全監督管理工作”。這說明，交通運輸部是我國海事治理的領導和主管機構，而海事管理機構是我國海事治理的主要參與者和踐行者。然而，在新《海交法》的10章122條中，有31條直接或間接提到了其他監管部門的責任和義務，有45條涉及相對人的義務。從海事治理角度來審視新《海交法》，發現共建共治共享的理念體現在眾多條款中，表現出多元治理、相互配合的基本特點。

1.海事管理機構的主導地位得到進一步確認

國家治理體系是一個多領域、多層次、多維度的治理體系，是由多個分治理體系構成的。為保證治理的高效高質運轉，每一分體系都有發揮主導作用的治理主體，而在海事治理領域，海事管理機構就必須擔負起并發揮好這個主導角色。海事管理機構主導地位的確認是新形勢下構建權責明晰、層次分明治理格局的需要，也是進一步發揮各治理主體積極性和主動性的需要。狹義上的海事治理，顧名思義就是以海事業務為主的治理，其治理主體是海事管理機構，而廣義上的海事治理是海上事務的治理。海事管理機構也是最重要的治理主體之一，其橫向對接地方政府、各涉海部門等監管部門，縱向聯系航海院校、航運公司等相關機構，既發揮了綜合協調的作用，又發揮了交流樞紐的作用。從新《海安法》的角度來看，在新的海事治理格局中，海事管理機構的主導地位得到了進一步的確認。

2.多元共治的基本格局得到進一步鞏固

構建多方共建、廣泛參與、成果共享的治理體系已經成為國家治理體系的重要內容，在海事治理領域，這種共建共治共享的治理格局也已經基本確定。新《海安法》使這種機制和格局得到進一步鞏固，不僅體現在具體事務中規定了各治理主體的職權，還體現在整體上形成了權責明晰、層次分明的治理體系。正如上文所述，新《海安法》的10章122條中，有31條直接或間接提到了其他監管部門的責任和義務，比舊的《海上交通安全法》增加了11條，這不僅體現在“量”的增加，更體現在“質”的提升，因為每條規定的科學性、有效性和可執行性都得到了顯著增強。

3.專群結合的工作模式得到進一步強化

踐行群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，將黨的群眾路線貫徹和落實在國家治理的全部實踐之中，始終堅持將群眾路線與系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理有效結合起來，才是國家治理的中國之道。新《海安法》第67條規定，海上搜救工作應當堅持專群結合的原則。雖然在其他章節中并沒有出現專群結合的明確規定，卻隱含著專群結合的基本要義，例如對單位、個人義務條款的規定，對單位、個人禁止條款的規定，都體現出群體或個體在海事治理中的作用。在實際的搜救工作中，專業救助力量和社會救助力量密切配合，保證了搜救工作的高效進行。從群眾中汲取海事治理的智慧，獲得海事治理的力量，打造海事治理的群眾路線，已經成為海事治理體系和治理能力現代化建設的必由之路。

二、海事多元協同治理機制存在的問題

經過多年的探索與完善，海事治理已經進入全新的發展階段，但是從多元協同治理的角度來看，海事治理仍然有許多不足和提升空間，比如：理念宣傳力度不夠，協同治理的積極性有待提高；職能邊界不清，協同治理的互動性有待增強；海事影響力不足，協同治理的普惠性有待拓展。

1.協同治理的積極性有待提高

單從海事治理的主體而言，海事治理已經呈現相互配合、欣欣向榮之勢，但是由于責任分散和社會公平感缺失等原因，協同治理過程中依然會出現“搭便車”和“公地悲劇”現象。某些治理主體在聯合治理中產生依賴心理和“小便宜”心態，工作積極性和創造性大打折扣。同時，作為傳統海事管理對象的船舶所有人、管理人及廣大船員往往不能很好地轉變角色，被動接受治理的心態沒有改變，主動投入治理的積極性不高，具體表現在：對海事治理“共建”理念的理解不夠，片面認為海事治理是政府部門的事；有意疏遠與海事管理機構等海事治理主體的關系，對其缺乏足夠信任；對參與海事治理路徑的關注度不高，一直停留在被監管的角色。協同治理積極性不高的原因是多方面的，其中主體對客體的宣傳和引導不力是主要原因。在海事治理體系與治理能力現代化建設不斷推進的背景之下，海事管理機構應致力于建設和諧的海事治理關系，積極引導海事相對人參與到海事治理之中。但是從當前的效果來看，囿于根深蒂固的“監管-被監管”的傳統關系，海事管理機構的宣傳和引導力度不足以激發相對人參與海事治理的熱情。

2.協同治理的互動性有待增強

經過多輪的海上執法機制改革，我國的海上執法機構由“九龍治海”優化為“五龍治海”，當前具有海上執法職能的部門主要有海事管理機構、海警機構、漁政主管部門、救助打撈、海岸警察。對于海事治理而言，形成了以海事管理機構為主、其他監管主體相互配合的治理機制。然而，由于歷史等方面的原因，治理主體間關系互動困境問題依然比較突出：一是關系互動混亂，主體間關系缺乏條理，互動沒有秩序，各自為政，難以整合，海上執法中相互扯皮、掣肘的現象依然存在，具體表現為名不副實、非對稱、碎片化及規范不足。二是關系互動異化，即主體間關系互動同其理想狀態相違背、同基層治理目標相違背、同法規政策相違背，各類主體不僅無法實現優勢互補，還彼此消解治理效能，對于職能重疊和履職空白問題得不到實質性解決，具體表現為行政化、過度依賴、對立化。[5]尤其在面對海上新業態開發時，囿于法定職能不清等問題，不敢擔當、觀望不前的現象時有出現。在法律層面，以《漁業法》《海警法》《港口法》《航道法》為主的相關法律成為以《海上交通安全法》為核心的海事治理法律體系重要補充的同時，其中的一些特殊規定和保留規定往往成為《海上交通安全法》和海事治理法律體系發揮作用的制約因素。

3.協同治理的普惠性有待拓展

從當前治理的成果來看，船舶相關單位和人員成為海事治理的最大受益者，包括相關航運企業、船舶所有人經營人、船員等。然而，隨著海事治理的不斷深入，海事治理的服務對象和受益對象也不斷拓展。實現從“船舶相關”到“涉海相關”服務體系的升級是“海事治理成果由人民共享原則”的內在要求。協同治理普惠性不強的原因主要體現在：一是行業制約，即海事的工作性質主要與船舶和海上安全相關，具有比較強的專業性。二是地域制約，即海事的工作地點主要是海洋、內河、湖泊等涉水區域，且涉海區域占很大比例，對于內陸地區的影響力十分有限。

三、多元主體協同視角下幾個關系的討論

在討論如何構建多元主體協同海事治理路徑之前，需要對一些涉及海事治理關系的問題進行充分考量并妥善統籌。其中海事治理與海洋治理的關系、中央事權與地方事權的關系、海事治理與地方發展的關系是構建海事治理多元主體協同機制無法回避的問題。

1.海事治理與海洋治理的關系

海事治理與海洋治理的關系問題是構建海事治理多元主體協同機制的基礎問題，是從國家治理體系的角度對海事治理定位的有效論證。毋庸置疑，海事治理是海洋治理的重要組成部分，與漁業安全治理、海洋資源治理、海上保安治理等治理體系共同構成了海洋治理體系。同時，海事治理與其他治理相互促進、相互補充、相互影響，共同推動海洋治理高質量發展。海事治理作為海洋治理中的一個子單元，與其他子單元之間的關系是平等的，沒有高低貴賤之分，只有職責的劃分。因此，海事治理主體也是海洋治理主體的重要組成部分，海事治理主體與其他海洋治理主體是相互配合、相互促進的關系，這種同屬性和差異性是多元主體協同機制構建的基礎。

2.中央事權與地方事權的關系

中央事權和地方事權的關系問題，不僅關系海事管理機構在地方治理中的地位和作用，更涉及海事治理中海事管理機構與其他地方政府部門的關系問題。因此，正確看待并妥善處理中央事權與地方事權的關系是事關海事治理運行有效性的核心問題之一。首先，要認識到中央事權和地方事權劃分是我國行政體制的客觀存在，不管是中央直屬或省直屬公務系統，還是地方所屬公務系統，都是以為人民服務為宗旨，以服務經濟社會發展為目標，這種體制的客觀存在是符合我國國情和現實需要的，在實際運行中也發揮出了十分重要的作用。其次，也要認識到中央事權和地方事權會在某些領域存在合作不暢、溝通不力等問題，例如在海上安全機制改革中，因事權歸屬問題，作為中央事權單位的海事管理機構很難與地方事權單位進行深度合作，成立統一的海事執法機構的設想遲遲無法落地實施。

3.海事治理與地方發展的關系

海事治理與地方發展的關系問題是構建多元協同海事治理機制不可回避的一項課題。一方面海事作為中央直屬系統，人事權、財政權等重要事項都在系統內解決，具有相對獨立性；另一方面海事在履行“三保一維護”職責時，往往離不開地方政府的支持，同時，海事職責的行使也是在為地方安全生產和經濟發展服務，海事治理與地方發展也呈現復合相互依存的關系。因此，既要認識到海事作為直屬系統的客觀存在，又要認識到海事治理與地方發展相互支持、彼此需要的客觀實際，充分發揮地方政府的屬地責任和地域優勢，在構建多元協同海事治理機制時多考慮地方實際情況和發展特色，將海事治理融入地方治理體系之中，實現海事治理與地方發展的雙贏。

四、完善多元協同海事治理機制的建議

協同共治的動力機制在于激發、釋放社會活力，其核心在于多元主體之間的互動協作、張弛有度。在政府主導、各方協同的主旨下，應更有效地組織基層社會中的各類資源要素，形成均衡可持續的協同治理體系。

1.完善法律法規體系

強化治理體系協同性的根本在于多元治理主體之間形成正式、規范的協同關系，這就要求實現治理體系的制度化、規范化、法治化。[6]完善相關法律法規，形成相互配合、相互補充的海事法治體系是構建多元協同海事治理機制的基礎。完善法律法規體系具有兩個層面的蘊意：一是橫向層面，要推動現行海事治理相關法律法規的修訂和完善，尤其關注《海上交通安全法》與《海警法》《漁業法》《港口法》《航道法》《海關法》等法律的協調性和互補性，對于沖突和矛盾條款要及時申請有關部門進行司法解釋，從法律層面為構建多元協同海事治理機制打下堅實的基礎。二是縱向層面，要繼續完善以《海上交通安全法》為基礎的海事法律體系，明確各個層級海事監管部門的職權，加強海事系統內部合作機制建設，強化“全國海事一盤棋”理念。同時，以《民法典》制定為典范，論證包括海事法律體系在內的《海洋法典》制定的可行性，在統一的《海洋法典》的指導下，海事治理法律體系構建將更加精準、更加全面、更加科學。

2.加強信用機制建設

多元協同機制需要最廣泛的海事治理主體的參與，其中作為傳統海事管理對象的船舶所有人、船舶管理人、船員及其他航運從業者的海事治理身份發生了由客體向主體的根本性轉變。在海事多元協同治理機制之下，主體和客體的關系更加和諧，信用機制在一定程度上發揮了橋梁紐帶作用。當前，海事信用監管機制建設已經步入正軌，形成了以海事信用管理為基礎、以告知承諾制為輔助的“雙軌并行”機制。然而，海事信用監管機制仍然存在獎懲力度不夠、評價體系不精、運行機制不暢、保障機制不實等一系列問題，需要進一步完善。從構建海事多元協同治理機制的角度出發，海事信用機制建設要更多地體現對相對人權利的保障，要賞罰得當，科學進行信用評級，重視信用修復建設，不斷提高廣大相對人遵紀守法的積極性和自覺性。

3.強化多方聯合治理

多方聯合治理是多元協同治理走向實質化的重要環節，是治理主體走向聯合、形成合力的關鍵一步。多方聯合治理包含兩方面的蘊意：一是要對當前正在運行的聯合機制進行夯實鞏固和創新升級，優化海上交通安全治理長效機制，在商漁船防碰撞、非法砂石運輸治理、危險貨物運輸治理、長期在港船治理等重點方面進一步強化協作。二是要根據社會發展和安全監管的需要，就某些領域的聯合治理進行創新性研究和嘗試。例如響應國家推進基層治理的政策，推動基層海事處與鄉鎮一級地方基層機構進行多方面合作；探討將行業自治組織納入海事治理的范圍，發揮行業組織在海事治理中的作用和影響。在推進多方聯合治理中，要注重發揮各海事治理主體的優勢，政府部門要發揮組織、領導作用，行業組織要發揮引導、指導作用，企業個人要發揮自我督導、相互監督作用，聚各方優勢于一處，激發更強勁的治理潛力，積聚更深厚的治理動能，產生更卓越的治理成效。

4.充分踐行群眾路線

以人民群眾為重要參與主體的新型治理模式要求我們充分尊重人民群眾的主體地位，充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，牢牢把握依靠群眾這一群眾路線本質，充分發揮群眾在海事治理中的重要作用。踐行群眾路線要積極鼓勵和引導民眾參與到海事治理中，提高民眾參與海事治理的意識，培養民眾的理性溝通能力，培育民眾參與治理的角色意識。要積極打造公共交流空間，為民眾提供思想溝通、信息交流、意見反饋的平臺，注重線上交流空間與線下交流空間的相互補充。要制定規范民眾參與海事治理的相關規則，在保障民眾的知情權、參與權的同時，規范海事治理群眾路線實施的有序性。要積極吸取各方的經驗，學習借鑒“楓橋經驗”，化解矛盾于基層，推廣海事社會協管員等制度，引導民眾參與到海事治理中。

5.有效發揮科技優勢

影響多元協同治理成效的關鍵因素是信息的及時有效傳導，而科技是信息傳遞高效性和安全性的最可靠保障。隨著5G、物聯網等高新技術的開發和應用，政府行政管理的手段和路徑都發生了深刻變革，傳統的監管手段已經不能適應快速發展的社會需要，傳統的治理路徑也嚴重制約著海事治理體系和治理能力現代化建設。因此要有效發揮科技優勢，打造數字化海事治理平臺，通過接入移動設備、物聯設備和云數據基座消除海事治理主體對參與協同的限制，為多元治理提供靈活高效的傳遞信息場所，利用多種媒介隨時隨地進行互聯互通。要發揮市級政務平臺的作用，使各涉海單位部門實現“零距離全時段”信息交流，消除“信息孤島”，構建全方位、多層次、立體化的信息共享機制。要持續發揮電子政務的帶動作用，充分利用網絡優勢，為相對人提供更加便捷、更加高效、更加優質的服務，打造“云幫辦”政務品牌。要持續優化各種海事監管平臺建設，在保證高效行政和高效服務的同時，減少因技術手段帶來的執法失誤，最大可能地避免給相對人帶來的不利影響和損失。