基層屬地管理何能實現“守土有責”？

劉婷

（湖北大學 湖北武漢 430062）

一、問題的提出

屬地管理作為一種制度設計，旨在“問題發現在基層，矛盾化解于源頭”，憑借基層“在地”的空間、信息、時效優勢，著力提升屬地內治理效能，是基層行政體系和基層政府行政的指導原則。目前，隨著基層減負和簡政放權工作不斷往縱深推進，科學規范屬地管理成為基層的治理要點，學術界眾多學者從不同的角度對“屬地管理”進行了探討。顏昌武等人從地理空間和責任空間的結合來說明屬地管理就是要以守土有責的方式，實現地理空間和責任空間的有機統一，把自然空間的清晰性轉變為行政責任的明確性[1]。陳昶、鄒東生等人從“條塊關系”出發，詮釋屬地管理是垂直管理的“條條”和地方政府“塊塊”之間一種結合體制，它要對行政區域里的人、事、物進行綜合的管理[2]。田先紅從權責分配的角度分析屬地管理實際上是一種上下級之間關于責任、權力的分配機制[3]。從歷史角度來看，屬地管理作為郡縣制的核心制度，它要實現人歸屬的問題，讓每個人都有其歸屬的管理區域[4]。屬地管理作為一項制度安排，它以特定的自然空間作為劃分管理范圍的依據，繼而形成一種“誰主管、誰負責”的管理機制，在明確各級政府權責、發揮地方自主性上發揮重要作用。

2020年4月，中共中央辦公廳印發的《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》中明確提到要科學規范屬地管理，防止層層向基層轉嫁責任。然而，屬地管理在實踐中，卻沒能發揮好“良藥”作用，經常出現“人屬地、事不屬地”“責屬地、權不屬地”等脫實向虛的情況，屬地管理“守土有責”的設計初衷異化為上級政府層層加碼、甩鍋避責的工具，基層政府往往在考核追責體制上被硬套上屬地責任，成為上級政府的“背鍋俠”。對此，為更好地實現基層屬地管理的規范性，提高基層屬地政府的治理效能，本文聚焦基層屬地管理“守土有責”的現實困境，進而為有效地實現“守土有責”提出可行性的解惑之策。

二、基層屬地管理“守土有責”的現實困境

（一）責任屬地與權力屬地、資源屬地的脫節

基層屬地管理要做到“守土有責”，不僅包括責任的屬地，也包括權力和資源的屬地。但現實中上級職能部門常常以開會發文下達屬地任務、以簽訂責任狀下壓責任、以成立督導小組甩鍋避責，往往只有一紙文書的下達，沒有相關權利和資源的下放[5]。

一是缺乏與責任相匹配的權力。同一個區域會有各個不同層級的政府單位，在我國職責同構的體制下，不同層級的政府往往履行相同的職責，所以對于權力的行使和責任的承擔是由哪級政府來執行并沒有明確的界定和規范。上級政府及其職能部門常常以“誰的地盤誰負責”的名義來歸屬事務的管理，而不是以“誰主管誰負責”的主體責任來劃定，權責失配導致基層政府缺乏執行任務的動力。

二是缺乏相應的資源。就算權責匹配，如果沒有配套的人力、物力和財力等資源，基層仍然缺乏執行的條件去有效落實責任。基層政府如果要解決社會問題、滿足群眾的訴求，那資源的調配和使用是必不可少的，但由于基層政府的人員編制不夠充足，而且人員經常還會被上級部門抽調、借調[6]，無法滿足現有需求，且沒有上級政府給予支持和幫扶，基層是很難取得實際的工作成效，就會陷入事有余而人財不足的困境。

（二）責任兜底與自主性缺失的沖突

我國從中央到基層總共設置了五級政府，從自上而下的權力體系來看，各級政府是一種服從上級或下級隸屬的關系，基層政府是行政末梢底端的最低層級政府。由于職責同構的體制性質，上級政府往往會將一些可傳導的責任轉嫁給更低層次的政府，最終基層政府迫于“位高一級”的權力強壓只能被動接受，很少有自主選擇的空間，尤其是當責任壓力下壓到鄉鎮時，由于鄉鎮的權力體系、資源條件殘缺而且較為匱乏，受制于自主性的缺乏，基層屬地管理就無法實現工作方法、工作機制的創新，最后，基層政府就像一個什么都可以往里裝的“筐”。現實中本應按照分級管理的原則負責基層的黨建、民生、衛生、信訪等事務，但壓力會在中央到基層的五級權力結構中層層傳導，從高到低直至傳導到基層，基層就不再只是負責一些特定的基層事務。伴隨著壓力的下加、責任的下推，上級儼然已變成了甩手掌柜，分級負責就不復存在。

（三）問責過嚴與考核機制剛性的矛盾

屬地管理不僅強調“誰主管、誰負責”，其背后還裹挾著“由誰擔責”的問題，要擔責那就要先問責。一方面，上級政府通過讓基層政府簽訂“責任狀”來實現對基層任務執行的督察，比如簽訂目標責任書、安全責任書等，并且制定完成的時間節點、預期指標、執行質效等。然而，現實中卻存在好經念歪的現象，“責任狀”的本意被錯用濫用，有些基層干部在一年內就要面對二三十幾份“責任狀”，有的干部甚至都不記清自己到底簽了多少份“責任狀”，責任狀鋪天蓋地地接踵而至，基層干部無所適從。另一方面，在基層的考核中，存在“一刀切”“一竿子插到底”的“一票否決”事項，為上級政府創造了甩鍋避責、規避風險的空間和場域，在剛性的考核制度下出現不作為、懶作為的執行疲態已是基層干部的工作常態。不難看出，問責過嚴，考核過于剛性，會使基層政府不重視考核目標，而轉向用消極方式處理，這種轉變不僅違背了屬地管理下責任分擔、權責統一、風險共承的預期目的，還容易陷入基層政府執行疲態。

三、基層屬地管理何能實現“守土有責”？

（一）構建明確的權責清單，理順權責關系與邊界

1.建立制度化的權責清單

編制權責清單可以明晰各層級政府的權責邊界和職責關系，實現各級政府間權責規范化和制度化。根據不同的事權，建立不同的職責體系，科學界分中央負責、地方負責以及中央和地方共同負責的事權，使各層級有所區別、有所側重，避免職責交叉。山東省為明晰縣鄉職責，規范屬地管理，制定了縣鄉主體責任和配合責任清單制度，科學合理地規定了屬地管理的職責范圍和適用范圍；北京市積極探索創新，實施“街鄉吹哨、部門報到”機制，再造屬地管理體制，通過賦予街鄉“吹哨權”解決了基層治理中權責不對等的問題。

2.實行清單動態管理

在清單實施過程中，遇到基層群眾反映職責不清的且未在清單之內的事項時，經過核實之后應合理及時地添加到權責清單中去；由于法律法規、相關規章制度和機構職能發生改變和調整的事項，也應該及時將其修改或者從中刪減，實現及時更新。

3.建立上級交辦事項的準入機制

隨著社會公共事務的復雜性增加，權責清單也無法全面覆蓋所有事項，很多突發性和臨時性的事項由于無限兜底的慣性會落到了行政序列末端的基層政府頭上，因此對于清單內未明確的事項，應建立交辦事項下沉準入機制，提高上級政府甩鍋的門檻。上級政府將清單以外的工作職責下壓給基層時，不僅要作出有關的書面說明，還要界分執行過程中的主體責任和配合責任，并配備合理的保障措施，經審批流程得批準之后，才可以將交辦事項轉移給基層政府。

（二）建立治理資源下沉機制，發揮地方自主性

1.向下授權或者放權

《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中提到要擴大鄉鎮政府的權限，明確下放的事項、程序和法律依據，保證下放的權力是基層可以接得住、用得好的[7]。向基層放權不僅要符合其實際情況，而且要保證基層的事權承接能力足夠。權力的下放并不意味著上級政府可以做甩手掌柜，而是要以賦能的方式提升基層的治理能力。北京市平谷區以“街鄉吹哨、部門報到”為抓手，讓街道辦事處、鄉鎮政府部門擁有合理的考核權和召集權，加強了各級政府部門的配合，一定程度上保證了基層執法水平和基層管理權限。

2.人員下沉

切實增加基層的編制和人才的引進，保障基層有充實的人力、物力和財力[8]，不斷提高基層的能動性和自主性。同時在基層政府執行相關的任務時，業務部門可以給予相應的指導與幫助，下派專業人士進行工作指導，聯合職能部門協同執法。濟南市“鄉呼縣應、上下聯動”的改革經驗，就是主張縣鄉之間的協調合作，街鄉對上級職能部門具有一定的召集權，通過聯合一起推動問題的解決。

3.加強財政投入

基層政府要在一定程度上實現財權的歸屬，就要根據“權隨責走、費隨事轉”這一原則，讓事權與事責、事責與財務支出三者之間實現平衡。在上級政府委托基層政府執行工作事務時，不僅要明確各方責任，還應該給予配套資金。此外，在遇到一些突發性事件和任務時，往往會由于資金的缺乏而無法及時處理執行，為更好地發揮基層政府的自主性，需要給予一定彈性的財政安排空間，使其更好地應對突發性事件并且合理有效利用財政資源。

（三）嚴格監督問責，重置靈活的考核評價機制

1.優化考核指標，科學實施考核

根據各級政府的職責清單，重點考核其工作實效，加大下級對上級的評價力度，綜合考核照單辦事、依單履職的情況。一是考核要因地制宜，避免“一刀切”操作，因時而動地制定并且調整考核的內容，使屬地管理績效考核內容與基層實際情況相符合。二是形成上下級的雙向考核機制，增強下級對上級的考核權重，由此對上級政府形成一定的約束。對下級政府和基層干部的考核，不僅要看他們完成工作任務的時效性，還要看其認真努力的程度，更要看人民群眾對其的認可度和滿意度。

2.少用或者慎用“一票否決”的考核方式

要避免基層政府出現執行疲態，就要依照基層屬地的實際狀況，將考核方式稍微轉變成彈性的方式，比如可以設置日常考核、公眾測評等方式，減少“一票否決”情況，并且縮小因“一票否決”所規制的處罰力度和范圍。比如對于那些中央沒有規定以及省委、省政府也沒有批準的“一票否決”事項，安徽、四川等省份已經明確提出要一律取消；杭州、武漢等地也明確提出不得擅自對鄉鎮設置“一票否決”事項。

3.建立健全容錯糾錯機制

問責和避責是會相互轉化的兩面，問責過嚴過深，基層無法承擔問責壓力，就會出現避責行為，所以在用好問責這一“利器”的同時也要加大激勵容錯力度，對于基層做得好的地方要給予適當的激勵，對于基層在改革創新中出現的失誤也要給予包容，同時在可能的限度里給他們提供一定的指導，切實為勇于創新、敢于擔當的基層干部撐腰鼓勁。