能源革命視域下氫能安全法律規制問題探析

侯巍巍 陳奕秀

（廣東石油化工學院 廣東茂名 525000）

引言

黨的二十大報告提出，“積極穩妥推進碳達峰碳中和，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規劃建設新型能源體系，積極參與應對氣候變化全球治理。”

2022年，國家發展改革委員會、國家能源局聯合印發《氫能產業發展中長期規劃（2021-2035）》，強調“氫能是一種來源豐富、綠色低碳、應用廣泛的二次能源，對構建清潔低碳安全高效的能源體系、實現碳達峰碳中和目標，具有重要意義。”促進氫能產業規范有序高質量發展氫能，是用能終端實現綠色低碳轉型的重要載體，在習近平生態文明思想指引下，中國貫徹新發展理念，持續加快發展氫能，促進能源高質量發展。構建安全高效能源體系的戰略選擇，也是適應全球氣候變化，實現可持續發展、維護人與生態環境和諧發展的核心要義。盡管我國氫能產業已經具備一定優勢基礎，但還有不少問題亟待解決。“國外20天內接連發生三起加氫站爆炸事故”[1]和珠海加氫單元閃爆等氫能安全事故不斷敲響警鐘。2020年2月，韓國率先發布全球首個《促進氫經濟和氫安全管理法》，以促進基于安全的氫經濟建設。安全始終是發展的底線，氫能發展必須優先解決安全問題。推進氫經濟和加強氫安全看似矛盾，實則互補，其最終目的是實現氫能產業健康可持續發展。“國內外的應用實踐證明，只要按照標準規范和法規生產、存儲及使用氫能，氫能安全還是可以得到保障的。”[1]本文以黨的二十大報告提出的深入推進能源革命作為重要的理論背景，基于氫能安全發展現狀分析，提出法律規制存在的問題，重點闡釋優化氫能安全的法律規制路徑。

一、概念與系統：氫能安全內涵與法律政策體系

（一）氫能安全的概念界定

2020年《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（以下簡稱《能源法》）將氫能納入法律保護的能源體系，強調氫能的能源屬性，故氫能安全區別于將氫單獨定義為危化品的安全和氫氣安全。根據《國務院2022年度立法工作計劃》，擬提請全國人大常委會審議的法律案之中，《能源法》草案赫然在列。基于此，本文擬以能源安全概念為啟示點，結合氫能產業鏈特點，對法律意義上的氫能安全進行界定。關于能源安全的定義，“當今世界的新能源安全觀應是指能源供應與能源需求的長期穩定性、持續性和雙重保證的程度，即能源安全包括能源的供應與經濟安全，也包含能源使用的環境安全，還包含能源儲備安全”[2]。《能源法》體現了新的能源安全觀，“新的能源安全觀應該涵蓋全球觀、市場觀和風險觀三個維度”[3]，體現全球視角和開放思路，適應能源市場化改革，并用理性的思維面對氫固有危化品性質帶來的危險。

從氫能全產業鏈過程分析，其可以分為上、中、下游，加氫站是連接的關鍵樞紐。安全環環相扣，產業鏈的任何一環出現安全問題，都將造成巨大的安全事故，或將造成環境生態問題，影響生存環境，危害民生福祉。黨的二十大報告提出，“我們要健全國家安全體系，完善高效權威的國家安全領導體制，完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系、國家應急管理體系，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系。”因此，氫能安全需綜合考量氫能發展擬實現維護能源安全、改善生態環境質量和維護能源安全等價值目標，以全球觀、市場觀和風險觀三個維度為指示，以氫能全產業鏈為規制范圍中心，以保障氫能安全所需的特定安全標準和管理體系為內容，綜合確定法律設計層面“理想狀態”的氫能安全的概念。綜上，本文認為氫能安全是指以氫能全產業鏈為規制范圍中心，符合氫能安全標準，適用氫能安全管理體系的氫能供應安全和氫能使用安全，具體包括氫能開發利用過程中的制備安全、儲運安全、供應安全、應用安全和使用環境安全等方面。

（二）氫能安全管控格局與法律政策體系

1.氫能安全管控格局

“從科技部到工信部，再到財政部、發改委、能源局、住建部、應急部、交通部等，都是針對本部門管理職責的一種碎片化管理”[4]。氫氣作為危化品和化工原料擁有相對匹配的管控流程和體系，但“氫能歸屬能源屬性后還需進一步明確對其實行能源管理，方能打破現行危化品管理的限制，進而明確其相關職能部門”[5]。加氫站是氫能產業鏈樞紐，但國內只有佛山、如皋等少數城市出臺了加氫站審批、建設和管理辦法。“一個加氫站從立項到最終合法經營至少需要約30個章，全部流程走下來至少要1年。”[6]冗余低效的審批和管理辦法使國內“證照齊全”的加氫站不多。

2.氫能安全法律政策體系

（1）法律法規

目前，對氫能安全并無制定專門法規，散見于相關能源和環境保護立法。一是能源相關法，在《能源法》規定的能源定義顯示，氫能首次被列入能源的范疇（《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》第115條第1款第1項：“能源是指產生熱能、機械能、電能、核能和化學能等能量的資源，主要包括煤炭、石油、天然氣（含頁巖氣、煤層氣、生物天然氣等）、核能、氫能、風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能、電力和熱力以及其他直接或者通過加工、轉換而取得有用能的各種資源”）。《中華人民共和國可再生能源法》和《中華人民共和國節約能源法》用擴張解釋和法律續造的方法可以把氫能包含其中；二是環境相關法，氫能作為可加強環境保護的資源，其開發與利用受到環境保護的制約，受到如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》《大氣污染防治法》等的規制；三是氫能屬于危險化學品，其生產、儲存、使用、經營和運輸受《危險化學品安全管理條例》的規制，其安全生產管理可適用《中華人民共和國安全生產法》的相關規定。

（2）政策規劃

自2006年將氫能及燃料電池寫入《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》的發展計劃中，國家對氫能的把控逐漸步入正軌。2019年，氫能首次被寫入《政府工作報告》。2020年，被列入可再生能源發展“十四五”規劃編制重點任務和寫入《新時代的中國能源發展》白皮書文件之中，政策性利好得以釋放。2021年，氫能發展被正式寫入“十四五”規劃，“截至2021年底，全國范圍內省及直轄市級的氫能產業規劃超過10個，地級市及區縣級的氫能專項規劃超過30個”[7]。2022年3月，國家發展改革委與國家能源局聯合印發《氫能產業發展中長期規劃（2021-2035年）》），首次對我國氫能產業進行中長期規劃。而在氫能產業布局與發展中，廣東力爭下好“先手棋”，各類推動氫能產業發展的文件相繼出臺，2020年發布了《廣東省加快氫燃料電池汽車產業發展實施方案》，2022年3月發布 《廣東省能源發展“十四五”規劃》，明確提出“建立廣州、佛山、東莞、云浮氫能高端裝備產業集聚區和惠州、茂名、東莞、湛江氫能制儲運產業集聚區。”佛山率先建立了全國首個加氫站審批驗收流程，建成首個商用加氫站、首個油氫合建站和首批高密度商用標準化加氫站，擁有全國唯一的國家技術標準創新基地（氫能）。茂名市則成功引進東華能源項目，總投資額為1000億元，成為茂名歷史上引進的最大民營工業項目。茂名“十四五”規劃之中更是明確提出“打造世界級綠色化工和氫能產業基地”的奮斗目標和發展定位。

二、動因與訴求：氫能安全法律規制的必要性分析

“法者，治之端也”。當前，中國的氫能安全法律規制尚屬初步階段，其規制原則、價值導向和制度構建等問題尚無定論。但社會共識總體認為，氫能安全需要以法治為重要保障。依據《能源法》立法目的之訴求，我們認為，氫能安全法律規制的必要性主要體現在以下幾點：

（一）筑牢國家安全防線的需要

“國家安全是國家的基本利益，是一個國家處于沒有危險的客觀狀態，也就是國家沒有外部的威脅和侵害也沒有內部的混亂和疾患的客觀狀態。”[8]能源安全在國家安全戰略中舉足輕重，維護國家安全利益凸顯氫能安全法律規制的運行內核。黨的二十大報告強調，“統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，統籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩定基層基礎，完善參與全球安全治理機制，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局。”當前國家安全形勢嚴峻復雜，疫情疊加產生的階段性挑戰進一步加劇，氫能領域戰略博弈持續深化。要實現筑牢國家安全防線的根本利益訴求，必須以現代化的法治體系和法治能力規制氫安全。

（二）保障能源高質量發展需要

黨的二十大報告明確提出要深入推進能源革命，加快規劃建設新型能源體系。“氫能作為我國參與全球能源競爭的重要抓手，是綠色新興產業興起的‘領航員’，有望成為我國實現能源高質量發展的新引擎、參與全球氣候治理的新動能。”[9]能源領域正經歷體制機制的深度調整，氫能法治保障正是其中關鍵一環。保障氫能安全對經濟、能源、環境實現均衡和路徑優化有重大意義，有利于實現以安全高效、綠色智能、開發共享為特征的能源高質量發展。當前，氫的能源屬性已被廣泛認可，氫能作為未來能源重要組成的觀點已成為共識。推進低碳發展的重點是構建清潔高效的能源體系，實現能源結構轉型，而氫能正是零污染的清潔能源。2021年10月，國新辦就《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書有關情況舉行發布會，生態環境部副部長葉民介紹，“2020年我國非化石能源占能源消費比重達15.9%，比2005年提升了8.5個百分點，對煤炭消費的依賴顯著下降，能源結構優化取得明顯成效”。用合理方式構成“凈零排放”可持續利用的氫能系統，成為可再生能源之外實現“深度脫碳”的重要途徑，有利于推進我國減碳目標的達成。

（三）建立健全能源安全保障法治體系的需要

黨的二十大報告強調，必須充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。“依法治國越是全面推進，就越需要完善的法律體系做保障。”[10]氫能安全法律制度是能源安全保障法律體系的重要組成部分，必須主動適應氫能提速發展伴隨的安全問題，建立從氫能全過程安全法律規制，實現氫能安全管理的法治化。體現新時代能源安全保障觀，是能源管理體制機制改革全面深化的要求和完善中國特色社會主義法律體系的重要科學部署。

三、問題與表征：氫能安全法律規制存在的問題

（一）法律政策維度之失

依據對法律政策體系的梳理，不難得出現有體系難以適用的結論。氫固有的危化品特性與其作為能源管理并不沖突，即使將氫從危化品中除名也不能保證絕對安全，而是要以健全其作為能源管理的法律規范體系來保證氫能安全。氫能安全是一項系統性工程，每個環節都應有詳盡的制度規范，而非由零散法律政策籠統或只對某一環節進行規制。具體實施上，規定的瑕疵和不確定之處，歸根結底是由于缺乏專門立法保障。結合氫能全產業鏈的特點，頒布的政策集中于下游的加氫站和氫能燃料電池，中上游的環節不僅無專門法作為法律依據，也少見于地方性法規之中。

（二）安全標準指引維度之缺

在標準體系層面，中國已初步建立氫能標準體系。“據統計，截至2019年12月中國已有涉氫國標89項和地方、行業標準45項。”[11]但存在氫品質、儲運、加氫站安全標準較少，標準體系間尚缺乏系統性和科學性。在標準機構層面，氫能標準化工作機構中最具代表性的是全國氫能標準化技術委員會和全國燃料電池及液流電池標準化技術委員會。2020年國家技術標準創新基地（氫能）和國家氫能動力質量監督檢測中心的建立對標準體系建設具有重要意義。但各個標準化機構之間仍缺少有效協同，這可能會造成不同區域、不同環節間的標準無法系統銜接。

（三）監管規制維度之弊

“做氫氣，安全是最重要的，但安全的前提是管理得好。”[12]首先，氫能本不在能源管理體系下，后逐步納入能源管理體系，身份變換，管理體制的理順需要一定的時間。其次，如同中國能源監管體制最突出的特征“九龍治水”[13]，我國氫能并無統一的監管部門，監管權力分散。氫能產業鏈涉及領域眾多，影響領域寬泛，這給相關監管部門的協調和配合帶來了諸多問題和挑戰。最后，相關部門在監管實施中也存在不足。一方面當前國家對氫能的發展具補貼優惠政策，某些企業為分一杯羹而一哄而上，提高了監管難度；另一方面，監管部門的監管技術和能力不達標，這無疑會使監管效果低下，使氫能安全事故頻發。

四、啟發與借鑒：安全監管與產業規劃法治保障

（一）域內經驗啟發

2020年，張家口市頒布了國內首個涉氫安全監督和管理辦法——《張家口市氫能產業安全監督和管理辦法》來規制氫能安全。按照“重大風險辨識到位、管控措施防護到位、關鍵裝置重點部位管理到位的‘三個到位’原則”[14]，該辦法具體囊括了氫能全產業鏈安全管理要點。在安全管理層面，規定依照各部門職責，明確行政審批、市場監管、生態環境、住建、應急管理等13個監督管理部門在氫能產業鏈中的職責，各司其職，發揮監管的最大效力。針對氫能企業的安全管理，規定企業自身的安全管理、安全運行要點及各企業內部的管理職責，具體要求至氫能產業規劃、證照辦理、人員資質、應急預案及演練和設備維護等生產經營的全過程。該《辦法》的出臺，不僅有利于穩定張家口市氫能產業的發展，且對全國氫能安全法律政策的頒布具有重要的示范作用。

（二）域外經驗借鑒

2020年，韓國頒布全球首部氫法——《促進氫經濟和氫安全管理法》（以下簡稱《氫法》），從提出“氫能社會”概念到真正跨入實施階段，推動國家頂層設計落地實施，為氫能安全管理提供了必要的制度支持。《氫法》厘清了本法和其他涉氫法律的關系，并彌補不足，系統地建立了氫能安全指南，構建全流程安全管理體系，營造氫能產業發展生態系統。對制氫用品的經營許可、制造外國氫用品的注冊，對氫用品制造設施的完工檢驗、氫物品的進口和檢驗、氫燃料設施的檢查都有明確規定并極重視氫能的供應安全。在安全標準層面，依據氣體技術標準委員會，按照國際標準制定及修訂詳細的安全標準，促進安全評估中心的運作，并提供有關氫安全生產的準確信息，推動相關標準的實施。建立完善的標準化工作機制，夯實標準化基礎保障。在管理機構層面，制定了氫安全機構，安排氫能項目相關事宜并負責。在責任義務層面，明確指出了國家、地方自治團體及氫從業者的責任。如國家和地方自治團體應當制定和促進氫產業和安全管理的必要政策、氫從業者應以環保方式生產、儲運和適用氫以及氫用品制造商應制定安全管理條例，任命安全管理人員，增強氫能安全意識。

五、回應與路徑：氫能安全法律規制的完善建議

廣東氫能發展位于全國前列，是國家氫能革命的排頭兵。省內各市發展程度各異，但近來市間幫扶力度增強，且廣州開始發力，發布了《廣州市氫能產業發展規劃（2019—2030年）》（以下簡稱《規劃》）。“廣州《規劃》更像廣東規劃雛形，以廣州為支點，背后想要撬動的是廣州市圈和大灣區的氫能大時代。”[15]廣佛兩市領銜粵港澳大灣區氫能產業發展，粵西的茂名、湛江氫能制儲運產業集聚區也已初具規模。

（一）架構區域政策法律體系

1.健全法律政策體系。

政府要將呼之欲出的專項頂層設計實質化，加快建立省級氫能專項規劃和政策體系，打破氫能安全的政策瓶頸。加快建立氫能安全法律法規體系，保證氫能安全發展有法可依。首先，在參考現有涉氫法律的前提下，結合廣東區域特點，加強氫能的立法設計，適時健全配套氫能安全法規，增強氫能安全的法律依據性。其次，在法律內容上，雖然現階段加氫站和氫能燃料電池等更為熱門，但設計不應過于偏頗而忽視其他環節，保證法律內在系統完整。在與涉氫法律的銜接上，要防止法律分散和沖突，保證法律外在銜接協調。為了增強法律的可執行性，要頒布相關的實施細則，配套建立高效的實施體系，保障氫能安全法治在現實中的實施效力。

2.協調粵港澳大灣區法律政策。

粵港澳大灣區作為氫能產業發展的前沿之地，占有先機優勢。但區域內氫能的規定不一和行政執法司法機制不協調的問題，對氫能安全保障、氫能治理協同推進提出了更高的要求和挑戰。構建區域法律政策體系是保障氫能安全、促進區域氫能協調發展的基礎。首先，可參考《長三角氫走廊建設發展規劃》制定大灣區氫能規劃，統一謀劃布局，打破區域壁壘、推進資源共享。其次，在粵港澳大灣區能源安全保障體系和生態環境保護制度的基礎上，發展氫能安全治理規范，使氫能供應安全和使用安全保護的步調一致。最后，在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的基礎上，推動制定跨區域協作組織框架協議，健全氫能協同管理協調機制，規定管理范圍和聯防聯控、共同監督和共同負責的任務，維護區域內的氫能安全治理合作。此外，還可搭建跨區域法律政策研究平臺，研制法律合作新模式，為粵港澳大灣區氫能安全管控提供優質、高效的法律服務。

（二）建立氫能安全標準指引

“氫能安全有保障必須標準走在前。”[16]全國氫能標委會主任委員馬林聰表示，整個氫能產業在推動的過程中非常重視標準化的工作，目前針對氫能產業界“談氫色變”的觀念問題，也需要用不斷完善的科學標準來解決。廣東應圍繞氫能安全的關鍵環節及領域，嚴格按照《中華人民共和國標準化法》和《廣東省標準化條例》等法律規定，逐步加強標準化機制建設，建立健全覆蓋全產業鏈的標準體系。可鼓勵龍頭企業積極參與各類標準的研制工作，支持有條件的社會團體制定發布相關標準。另外，要發揮“廣東省氫能標準化技術委員會”等優質標準化平臺的作用并加強與一流標準機構的合作。加大跨部門、跨地區標準化工作重大問題的協調解決力度，“加快推進粵港澳大灣區標準化研究中心的建設，建立適應粵港澳三地氫能產業鏈標準體系，致力在氫能領域實現‘同一個灣區、同一個標準’”[17]。

（三）強化氫能安全監管規制

氫能因其特性可參考天然氣兼具能源和危化品的模式進行監管，要保證氫能的供應安全，不能僅僅依靠市場的力量，主管部門應加強氫能產業鏈的組織協調。

首先，制定省級安全規范的氫能監管體制機制，利用技術、安全、環保等監管手段強化監管效果。參考天然氣管理辦法協調氫能的生產規模和涉氫儲運全流程，建立聯合氫能各端口的統一、協調、高效的氫能宏觀調控組織保障體系。其次，明確各級能源主管部門為氫能產業主管部門，應急管理、市場監管、住建等部門分工協同管控，要發揮跨部門、跨地區監管協調機制的作用，統籌省內和大灣區氫能戰略落地實施。從氫能企業的準入和項目的審批方面對企業進行嚴格監管，落實企業安全生產主體責任，督促企業完善產品質量管理體系。最后，強化對氫能制、儲、輸、加、用等全產業鏈重大安全風險的預防和管控，加強全鏈條、全過程安全監管。明確安全責任追究機制，嚴懲責任人員。

六、結語

黨的二十大報告提出，“堅持全面依法治國，推進法治中國。建設全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。”當前，全球氫能產業處于快速發展前期，預計隨著技術研發和產業資本的持續投入，未來10-20年全球氫能產業將迎來快速發展的重大機遇期。《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書強調，“中國要不斷提高應對氣候變化力度，強化自主貢獻目標，加快構建碳達峰碳中和‘1+N’政策體系。堅定走綠色低碳發展道路，實施減污降碳協同治理，積極探索低碳發展新模式。”應對氣候變化、保護生態環境面臨巨大壓力和挑戰，氫能巨大發展潛力為破解能源發展難題提供了新的可能性，是在能源戰略中搶占制高點的決勝武器。2022年是“十四五”規劃的元年，綠色低碳發展將是“十四五”的主旋律，特別是氫能能夠有效助力綠色發展，實現能源革命。因此，我們要持續升華理論研究和積極開展實踐探索，使氫能安全在法治軌道平穩前行，提升能源轉型的生態高度，持續促進中國2030年“碳達峰”和2060年“碳中和”目標的早日實現。