公立醫院基建工程內部審計與委托審計相結合的實踐與探索

楊 夢 楊紅玲

近年來，隨著醫療衛生事業的迅速發展，人們對醫療衛生服務行業的要求也逐步提高，醫院為改善患者就醫環境，大量資金投入基建工程。對醫院內部審計部門而言，基建工程審計工作也逐漸成為醫院內部審計的重要工作之一。由于基建工程的特殊性和專業性，委托社會審計機構成為工程審計的主流方式。在委托過程中，醫院內部審計部門既要對社會審計機構的選擇和實施的質量進行有效控制和監督，同時內部審計部門也不再是簡單的二傳手角色，應發揮其職能優勢，優化管理流程、風險防范措施，提高審計效率，維護醫院權益。

一、醫院基建工程審計管理現狀

（一）基建工程審計制度不完善

基建工程審計相關制度的欠缺，導致審計人員在審計過程中無章可循。

一是工程施工期間，相關手續不合規。一個成熟的大型公立醫院管理中，改擴建、維修類項目居多，項目總金額不大但內容繁雜，施工過程中難免會存在不合規行為，包括變更隨意、無視合同施工范圍等。在無據可依的情況下，審計階段更容易出現扯皮、各行其是的現象，導致工作效率低下。二是在工程結算期間，存在送審資料不合規，資料不全、簽章不全、出現與該項目無關的工作聯系單及簽證等。對醫院內部審計部門來說，這給工程審計帶來了極大困擾。內審人員無相關法律法規可依，就無法向基建部門傳遞正確合規的信息，從而基建部門及施工單位活兒辛苦干完，但卻無法得到合理的報酬這種情況比比皆是。追根溯源還是相關工程審計制度不健全，亦或現有規章制度工作覆蓋不全面。

（二）基建工程合同管理需規范

合同是竣工結算階段中重要的資料之一，在現實工作中，仍然存在合同管理不規范的現象。

一方面是合同簽訂不規范。大部分的建設工程合同采用國家/醫院制式合同，框架搭好，具體內容需要認真填寫，在合同簽訂環節，合同雙方都只重視合同名稱、合同金額、施工工期、支付方式等條款，但實際在審計階段更容易出現扯皮情況的是由于合同其他條款未說明的部分，如合同范圍太籠統、風險因素的范圍不全面、未明確寫明合同的計價方式等等。工程在施工過程中，存在實際的施工內容與前期設計內容有出入，造成變更較多的現象。當前期未考慮工程的臨時變化，且條款設置不嚴密、不完整時，在審計階段這些合同的漏洞便逐漸凸顯出來。另一方面是合同執行管理不規范。在合同執行過程中，相關人員不熟悉合同，不了解合同實質性內容，擴大施工范圍、無法正確判斷施工單位的行為是否違反合同條款、逢單就簽。這不僅為后期審計帶來風險，同時也為項目的管理工作埋下隱患。

（三）專業人員素質待提高

工程審計是涉及到工程技術、財務知識及計算機等多方面知識的綜合體。由于醫療機構的特殊性，其主體專業是醫療衛生，人員配置大部分也是由一線臨床醫護人員或者財務人員轉行從事內部審計工作，并不具備工程造價、工程管理、審計等專業知識，在委托審計工作中，全權交給社會審計機構，內審人員既不肯深入了解工程審計情況，也未能對社會審計機構工作很好的監督，只是起到一個“二傳手”的作用；其次，如果醫院對內部審計工作缺乏足夠的認識和重視，更容易導致醫院內審部門力量薄弱、人員能力參差不齊、綜合業務水平較低，同時在醫院的日常管理中，需要發揮內部審計職能的工作，內審人員擁有較少的發言權，也導致未能完全發揮內部審計的職能。

（四）內審職能未能完全發揮

中國內部審計協會頒布的《內部審計實務指南第1號——建設項目內部審計》第一章總則中強調，建設項目內部審計是組織內部審計機構和人員對建設項目實施全過程的真實、合法、效益性所進行的獨立監督和評價活動。但從目前基建工程項目的審計實踐中不難發現：一是工程項目審計工作介入的時間，多為結算審計，即事后審計，很少的工程項目讓內審人員參與到事中審計甚至事前審計；二是從實際結算審計的工作內容來看，內審人員與委托審計人員所做的工作更加偏向工程造價管理，如現場核量、材料認價以及是否按圖施工等，對于內審人員來說，獨立監督和評價職能未完全得到發揮。

二、內部審計與委托審計結合的常見問題

在委托審計過程中，內部審計人員需在資料送審階段、結算審計階段、送審結果出具階段發揮審核評價、監督作用。

（一）資料送審階段常見問題

1.送審金額嚴重超出合同金額

在工程資料送審時，內審人員在對送審資料進行初步核對時，工程送審金額較合同金額大幅度上浮的情況屢見不鮮，更有甚者超出合同金額將近一倍。出現此類情況的原因，往往是由于前期圖紙、編制清單中存在的工作疏忽，如前期調研不充分、工程需求未明確，導致在施工過程中，發包方根據實際需求，提出大范圍的變更；另一方面，在施工過程中，簽訂不符合要求的工程簽證單變更、材料價格的波動以及風險調整；這一類的簽證也會造成送審金額遠超合同金額。

2.結算金額與送審金額不一致

醫院工程管理部門通常只負責交接資料，很少對資料中的數字進行核實，有時內審人員對送審資料進行審核時發現，存在送審金額與結算書中匯總表的合計數不一致的情況，常見原因為施工單位在做結算書時，將投標時第一次報價的工程量清單原封不動的照搬進結算書，甚至是錯誤、不相關的工程量清單做入工程結算書中。若內審人員在審核資料時未及時發現，在委托審計過程中，會因為資料的不準確為結算審計帶來不必要的麻煩。

3.工程簽證單實質性內容欠缺

一是蓋章簽字不齊全。在施工過程中，工程簽證單是作為合同范圍外增減工程項和工程量的重要憑證，需要建設單位、監理單位和施工單位三方共同確認，簽字蓋章不齊全則視為無效簽證單，這也是有效避免施工方單方面引起變更。二是簽證單的事項說明中缺少對工程具體內容的描述。工程簽證單中的內容對簽證項目描述十分簡單，如某工程簽證單簽證內容為：“原清單家具總價為13145.86元，先經過業主考察，變更后選用家具總價為25000元”。但該簽證單并未附任何家具明細單，審計人員無法準確獲取有效信息；其次特別是對隱蔽工程的簽證單，項目竣工驗收后，審計人員已無法從外部看到，造成審計人員無法準確得知具體信息，從而導致不必要的扯皮現象。三是“只說不做”，簽證單中簽證內容寫的詳細，但竣工圖紙上卻未能體現。此類情況在結算審計過程中較為常見，容易造成拖慢審計進度，影響審計效果的情況。

（二）結算審計階段常見問題

1.醫院內部審計部門未在場

社會審計機構對初審完畢的送審資料進行熟悉和計算后，為保證數據的準確性，對工程現場進行勘察、丈量等復核工作。醫院內審人員有時會存在“實地勘察和對賬是社會審計機構和施工單位雙方的事情，與我無關”的想法，最終由社會審計機構和醫院工程管理部門作為甲方代表與施工單位一起完成，這對容易從自身利益出發的審計人員來說，可能會喪失職業道德中應有的獨立性和客觀性，為醫院帶來審計風險。

2.固定總價合同未看現場

大型公立醫院中，改擴建、維修類項目較多，金額小但施工過程較為復雜，臨時變化多，因此多簽為固定總價合同。社會審計機構憑借項目金額小、驗收單、工程簽證單簽字齊全為由，認為無需查看現場，僅憑借送審資料便按照合同金額出具工程審核報告，同樣會存在損失醫院利益的風險。

（三）送審結果出具階段常見問題

內審人員對社會審計機構審計初稿的審核不重視。內審人員需要控制實地勘察現場時發現的問題是否在審核報告的初稿中全部體現，避免查看現場的情況和初稿結果脫節，發揮監督職能，保證審計質量。如在實地看現場時，內審人員監督工程造價咨詢公司出具《現場勘查記錄表》，并由甲乙雙方及造價咨詢公司簽字，在審核報告初稿出具發至內審人員后，內審人員對照《現場勘查記錄表》，確保審核結果無誤。

三、加強內部審計與委托審計結合的措施

在醫院委托審計中，工程審計中常見的問題也是工程內部審計管理存在問題的體現，抓住問題本質，提出優化措施，才是提高內部審計管理水平的最優路徑。

（一）完善工程審計規章制度

建立完善的規章制度，是內部控制的重要一環，完善的工程內部審計規章制度，使得內部審計部門在實際工作中對醫院基建工程管理部門及社會審計機構的工作都能有章可循。公立醫院應該根據《中華人民共和國招標投標法》《審計署關于內部審計工作的規定》《衛生系統內部審計工作規定》等法律法規，針對基建工程項目投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工驗收等各階段業務管理活動進行審查、確認和評價，促進公立醫院基建工程項目內部審計工作逐漸制度化、規范化，完善工程內部審計流程，降低管理風險。

（二）充分發揮內部審計作用

在委托審計中，內審人員并不是傳送帶、傳聲筒的角色，內審人員發揮其監督評價職能，對基建工程項目審計工作可以起到事半功倍的效果。

1.重視合同審核環節

在委托審計過程中，工程項目合同是結算審計的關鍵資料之一，工程的計價方式、風險因素對工程價款的調整、違約責任設定等條款都與后期結算審計工作息息相關，因此對內審人員來說，工程項目合同審核是需要嚴格把關的重要環節，合同內容重點關注實質性條款及與結算審計工作密切相關的條款，包括但不限于確保合同實質性條款與采購文件和響應文件一致，合同范圍、工程質量、工期、支付方式、雙方的權責、合同糾紛的解決方式是否明確，對工程變更部分的處理是否約定清晰，完整的合同是否膠裝等。

2.重視結算資料初審環節

工程結算資料交至社會審計機構則為委托審計的第一步，內審人員對工程結算資料的真實性、合規性進行初審，確保資料及數據無誤，這不僅能夠避免因資料的問題來回修改，為結算審計工作節約時間，同時也讓內審人員可以更深入的了解工程情況，尤其是對非全過程審計的工程項目而言，工程的施工過程內審人員參與較少，通過對招標資料、工程合同、竣工資料、結算資料及圖紙等資料的審核，能夠對送審的工程有一定程度的了解。

3.重視對社會審計機構的質量評價工作

根據《第2307號內部審計具體準則—評價外部審計工作質量》的指導規范，建立對社會審計機構服務質量綜合評價體系，這既是對一個周期內（根據單位規定，如一個周期為三年）社會審計機構提供服務的總結，也能為后續選用社會審計機構提供參考。該評價體系包括評價外部審計機構和人員的獨立性與客觀性，外部審計人員的專業勝任能力，社會審計機構人員的職業謹慎性，社會審計機構的信譽，社會審計機構所采用審計程序及方法的適當性，社會審計機構所采用審計依據的有效性，社會審計機構所獲取審計證據的相關性、可靠性和充分性等。具體評價指標體系應由具有足夠專業勝任能力的內部審計人員進行客觀評價，評價依據的設定可參考以下途徑獲取：一是服務質量調查，要充分體現被審計單位對第三方中介機構管理理念的評價；二是工程審核報告的質量（精確度），在實際工作中內審人員通過對擬出具的審核報告進行初審，其差錯率是否保持在較低水平；三是工程審核報告的完整性和時效性，報告是否覆蓋了工程的全部范圍，以及對被審計單位要求的響應性是否及時；四是第三方審計人員的業務素質、廉潔自律及原則性。

（三）提高內部審計人員素質

工程審計是一項專業性較強的工作，在選擇委托社會審計機構時，公立醫院內部審計部門除了起到溝通協調作用外，對于工程方面知識的掌握也有一定的要求。醫院結合實際情況，可以引進有工程管理、工程造價相關專業的人才，也可以參加與工程審計相關的專業培訓，以滿足實踐需要。其次，工程相關的法律法規更新較快，除了及時更新相關法律法規以外，加強衛健系統內部審計人員的交流與學習，也是促進專業能力水平提升的路徑。此外，保證內審人員政治素養與道德素養高水平的并駕齊驅，才能為保障醫院基建工程內部審計工作健康發展助力。

（四）內外部人員結合 推進工程全過程造價控制

為內部審計人員能夠實時了解工程項目建設的全過程，更好的保證工程項目的質量和造價得到有效控制，可以采取內外部人員結合的方式，推進工程全過程造價控制，將審計關口前移至工程項目立項階段，從工程立項到最終工程竣工交付的全過程進行審計。相比于工程結算審計，更加重視在工程立項、功能定位、設計標準、合同條款等環節論證的充分性和有效性，從根本上控制工程造價，同時也有利于內審部門對工程相關管理活動更好的發揮監督和評價職能，提高醫院資金使用效益。

四、結語

公立醫院基建工程審計并不是一項新工作，但隨著國家對內部審計工作的重視程度越來越深，在基建工程委托審計時，如何能充分發揮內部審計部門對基建工程項目真實、合法、效益性的監督和評價職能，值得內部審計機構及人員深思。